Фридинский Сергей Николаевич, заместитель Генерального прокурора РФ — Главный военный прокурор, государственный советник юстиции 1 класса, заслуженный юрист РФ, почетный работник прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
Прокурорская практика свидетельствует о наличии существенных пробелов в законодательстве о противодействии экстремистской деятельности и необходимости их устранения. В статье приводятся конкретные рекомендации по устранению таких пробелов.
The prosecutorial practice reveals significant gaps in legislation on counter-extremism activities and necessity to eliminate them. The article gives specific recommendations to eliminate such gaps.
Key words: extremist activities, legislation, gaps, the public prosecutor’s office.
Прокурорская практика свидетельствует о наличии существенных пробелов в законодательстве о противодействии экстремистской деятельности и необходимости их устранения.
Так, ст. 6 ФЗ от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности» иначе раскрывает сущность предостережения, чем это определено в Законе о прокуратуре. Основание для объявления такого средства прокурорского реагирования в сфере противодействия экстремизму — наличие достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности.
Таким образом, прокурору для принятия решения о применении этого правового средства необходимо исходить из критериев, положенных в основу определения экстремизма (ст. 1 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»), а не только руководствоваться требованиями ст. 25.1 Закона о прокуратуре.
С точки зрения защиты прав лица, осуществляющего экстремистскую деятельность, установление судебного порядка обжалования указанной меры прокурорского реагирования выглядит сомнительным, поскольку сам факт объявления предостережения не влечет возникновения какого-либо вида юридической ответственности. Кроме того, судебный порядок обжалования длителен. Поэтому полагаем целесообразным внести изменения в действующее законодательство, которые предоставляли бы такому лицу право обжаловать объявленное ему предостережение вышестоящему прокурору, а в случае несогласия с решением последнего — обратиться в суд.
Помимо этого, ст. 6 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» содержит положения, где говорится об отсутствии в готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности, оснований для привлечения к уголовной ответственности, что не было изначально закреплено в ст. 25.1 Закона о прокуратуре.
В отношении субъектов, которым прокурор вправе объявить предостережение, также есть некоторые расхождения. Статья 6 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», говоря о руководителях организаций, допускает принятие такого решения в отношении в том числе и «других соответствующих лиц», не раскрывая содержание последних. При этом ст. 25.1 Закона о прокуратуре рассматривает и «иных лиц», также их не конкретизируя. В связи с этим у правоприменителей возникают разногласия в оценке соотношения этих двух категорий.
Полагаем, что под «другими соответствующими лицами» следует понимать любых лиц, которые могут совершить действия, содержащие признаки экстремистской деятельности, при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности, что также требует законодательного закрепления.
Практика прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности выявила и некоторые другие пробелы в законах, которые должны быть устранены. Так, ст. ст. 7 и 8 исследуемого Федерального закона Генеральному прокурору РФ или подчиненному ему соответствующему прокурору предоставлено право выносить предупреждение в письменной форме общественному или религиозному объединению либо иной организации, в том числе средству массовой информации, о недопустимости осуществления экстремистской деятельности, распространения экстремистских материалов. Однако ФЗ от 25 июля 2002 г. «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» соответствующих изменений в Закон о прокуратуре не внесено, а необходимость такой имплементации назрела давно.
Содержание ст. 7 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (предоставляющей прокурору право выносить предупреждение общественному или религиозному объединению либо иной организации о недопустимости осуществления экстремистской деятельности) неудачное и порождает немало вопросов. Так, сопоставляя названное полномочие прокурора с сущностью предостережения, можно выявить схожие позиции: и тот и другой акт прокурорского реагирования объявляется как предостережение (предупреждение) о недопустимости осуществления экстремистской деятельности.
С другой стороны, законодатель разграничил основания реагирования, установив в качестве условия для объявления предостережения подготовительную стадию экстремистской деятельности, а для вынесения предупреждения — признаки экстремизма (при этом предупреждение выносится не конкретному лицу, а коллективному органу). Также при наличии нарушений закона прокурору в соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре предоставлено право вносить представление об их устранении.
Кроме того, в ст. 7 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» определено, что в случае, если предупреждение не было обжаловано в суд в установленном порядке или не признано судом незаконным, а также если в установленный в предупреждении срок соответствующими общественным или религиозным объединением, либо иной организацией, либо их региональным или другим структурным подразделением не устранены допущенные нарушения, послужившие основанием для вынесения предупреждения, либо если в течение двенадцати месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в их деятельности, в установленном Законом порядке соответствующие общественное или религиозное объединение либо иная организация подлежат ликвидации, а деятельность общественного или религиозного объединения, не являющегося юридическим лицом, подлежит запрету. Срок в двенадцать месяцев законодатель, на наш взгляд, выбрал несколько произвольно, не привязываясь к иным нормам права.
В связи с этим полагаем необходимым в указанной норме установить срок, продолжительность которого соответствует сроку исковой давности для гражданско-правовых отношений (т. е. трем годам), и определить, что повторное проявление фактов экстремизма в течение тридцати шести месяцев является достаточным основанием для осуществления ликвидационной процедуры.
Другая проблема: действующим законодательством на органы внутренних дел, безопасности, таможенной службы России (в пределах предоставленной им компетенции) возложена обязанность по изъятию печатной продукции и материалов, направленных на пропаганду фашизма, возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни. Однако ст. 13 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» предусматривает возможность изъятия экстремистских материалов только после вынесения судом решения об установлении факта наличия в информационных материалах признаков экстремизма. В таком случае сначала прокурор (при наличии, по его мнению, в печатных, аудио-, аудиовизуальных и иных материалах установленных в этой статье признаков) должен обратиться в федеральный суд по месту нахождения организации с заявлением об установлении наличия в информационных материалах таких признаков. И только решение суда служит основанием для изъятия экстремистских материалов.
Практика показывает, что изъятие экстремистских материалов в соответствии с такой процедурой приводит к их укрытию распространяющей организацией. Поэтому полагаем, что в исследуемую ст. 13 можно было бы внести изменения, предоставив уполномоченным органам государственной исполнительной власти и прокурорам право в ходе проверки (до вынесения судебного решения) назначать и проводить экспертные исследования экстремистских материалов, а также обращаться в суд с ходатайством о применении обеспечительных мер (арест либо передача на ответственное хранение).
Кроме того, в ст. 1 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» содержится неконкретное определение экстремистских материалов, под которыми понимаются предназначенные для обнародования документы либо информация на иных носителях, призывающие к осуществлению экстремистской деятельности либо обосновывающие или оправдывающие необходимость осуществления такой деятельности, в том числе труды руководителей национал-социалистской рабочей партии Германии, фашистской партии Италии, публикации, обосновывающие или оправдывающие национальное и (или) расовое превосходство либо оправдывающие практику совершения военных или иных преступлений, направленных на полное или частичное уничтожение какой-либо этнической, социальной, расовой, национальной или религиозной группы.
Такая формулировка порождает у правоприменителя частично оценочный подход, поскольку при поступлении сообщений граждан и их объединений о тех или иных фактах возбуждения религиозной, национальной, расовой вражды не всегда удается при принятии решения о возбуждении либо об отказе в возбуждении уголовного дела точно определить экстремистский характер имеющихся материалов. Для принятия законного решения необходимо качественное экспертное исследование — оценка смысловой направленности материалов специалистами, профессионально владеющими познаниями в области социальной психологии, лингвистики, психолингвистики, а в определенных случаях — и других научных областях (истории, религии, политологии, этнологии, антропологии и др.).
В некоторых случаях по материалам проверок и уголовным делам этой категории возникала необходимость проведения комплексных исследований с привлечением специалистов в области филологии, религиоведения, истории, культурологии и других гуманитарных отраслей знания. При этом поручение исследований узкопрофильным специалистам (лингвистам, филологам, историкам и т. д.) зачастую влекло за собой индивидуальную и субъективную оценку исследуемых материалов в нарушение требований ФЗ от 31 мая 2001 г. «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» о необходимости единого научно-методического подхода к экспертной практике.
Поэтому полагаем целесообразным на законодательном уровне проработать вопрос о производстве психолого-социологических исследований и экспертиз в специально созданных соответствующих подразделениях в системе экспертных учреждений Минюста России. Формирование государственной системы экспертных учреждений для проведения исследований в этой области либо укомплектование имеющихся судебных экспертных учреждений специалистами в области социальной психологии и лингвистики, а также выработка необходимой методики исследования печатных, аудио-, видео-, киноматериалов и озвученных текстов позволят не только повысить качество проводимых экспертных исследований, но и существенно сократить сроки доследственных проверок и расследования уголовных дел указанной категории.
Еще один важный вопрос обеспечения эффективности противодействия экстремистским проявлениям — четкое определение круга субъектов противодействия экстремистской деятельности и разграничение их полномочий.
Так, ст. 4 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», говоря о субъектах ее осуществления, органы прокуратуры не упоминает. При этом указанный ФЗ в последующих статьях называет органы прокуратуры в числе органов, находящихся на передовом рубеже борьбы с экстремизмом, что выражается в предоставлении прокурорам дополнительных полномочий, направленных как на пресечение, так и на устранение проявлений экстремизма. Таким образом, требуется включение законодателем в указанную статью Закона органов прокуратуры как субъекта противодействия экстремистской деятельности.
Кроме того, эта же норма одним из субъектов такой деятельности называет органы местного самоуправления, чьи полномочия сформулированы в ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
При этом законодатель, определив их обязанности (принятие и осуществление профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности), не закрепил полномочий. Более того, на федеральном уровне отнес последние к компетенции федеральных силовых структур, прежде всего органов безопасности и внутренних дел.
По нашему мнению, исключение органов местного самоуправления из числа субъектов противодействия экстремизму может вызвать негативные последствия, так как они представляют собой низовой уровень гражданской демократии: эффективно бороться с распространением экстремистских идей может и должно само общество.
