ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПЕРЕСЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИМИ ГРАЖДАНАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Т. И. КОСОВЕЦ
Большая часть обращений граждан в пограничные органы, в компетенцию которых входит организация пограничного контроля, составляют вопросы, касающиеся порядка пересечения Государственной границы Российской Федерации несовершеннолетними гражданами. Особенностью правоотношений, связанных с пересечением государственной границы несовершеннолетними гражданами Российской Федерации, является то, что вместе с документом, удостоверяющим личность, на пограничном контроле в установленных случаях предъявляется нотариально оформленное согласие на выезд несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации за ее пределы <1>. Данное положение является воплощением общепризнанных принципов охраны прав и законных интересов детей — приоритетности интересов детей, обеспечения государством особой их защиты; дифференцированный подход в законодательном обеспечении прав и свобод несовершеннолетних, в первую очередь в сфере защиты от наиболее опасных посягательств, включая преступные <2>. ——————————— <1> Инструкция о порядке совершения нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти (утв. Минюстом РФ 19.03.1996) (зарегистрировано в Минюсте РФ 19.03.1996 N 1055) // URL: http:// base. consultant. ru/ cons/ cgi/ online. cgi? req= doc;base= LAW;n=9876 (дата обращения: 10.11.2010). <2> Декларация прав ребенка ООН, Конвенция о правах ребенка, Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка, касающийся торговли детьми, детской проституции и детской порнографии (25.05.2000); Протокол ООН о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказаний за нее, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности (2000 г.); Рекомендация 1065 (1987) Парламентской Ассамблеи Совета Европы по торговле детьми и другими формами детской эксплуатации; Резолюция N 3 по сексуальной эксплуатации, порнографии и проституции и торговле детьми и несовершеннолетними 16 Конференции министров юстиции Европы (Лиссабон, 1988 г.).
Основные положения содержания нотариально оформленного согласия отражены в ст. 20 Федерального закона «О порядке выезда Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Обязательными реквизитами заполнения являются сведения о сопровождающих лицах, государстве(ах) выезда, а также сроки. В практической деятельности подразделений пограничного контроля возникали некоторые сложности в толковании содержания информации о сроках действительности согласия. Прямого указания на законность многократного использования согласия в нормативных правовых актах не существует, по аналогии права используются нормы права гражданского законодательства. Согласно позиции Департамента правового регулирования и контроля в сфере правовой помощи Минюста России <3> срок действия нотариального согласия в соответствии со ст. 190 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации определяется календарной датой или истечением периода времени, который исчисляется годами, месяцами, неделями, днями или часами. Срок может определяться также указанием на событие, которое должно неизбежно наступить, — совершеннолетие, окончание срока действия паспорта или визы и т. д. В части, касающейся способа указания государства (государств), которое (которые) несовершеннолетний гражданин намерен посетить, должны быть использованы общепринятые в международных отношениях наименования государств. При намерении посетить несколько государств их названия должны быть перечислены. Эволюция ст. 20 Федерального закона «О порядке выезда Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» исключила из содержания условие, при котором при выезде ребенка на срок свыше трех месяцев согласие также заверялось органами опеки и попечительства. ——————————— <3> URL: http:// notars. ru/?tag= soglasie-na-vyezd-rebenka (дата обращения: 15.11.2010).
Огромное количество вопросов вызывает необходимая полнота сведений, содержащихся в нотариально оформленном согласии, о законных представителях несовершеннолетнего ребенка. Аутентичное толкование данной статьи говорит о том, что, как правило, несовершеннолетний гражданин Российской Федерации выезжает из Российской Федерации в сопровождении законных представителей, и в этом случае доверенность от второго родителя не требуется. Однако в случае самостоятельного выезда (или не в сопровождении лиц, не являющихся законными представителями) возникает вопрос, достаточно ли согласия от одного из родителей. В случае если в установленном порядке <4> поступило заявление от одного из родителей о несогласии на выезд указанного несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации, выезд ограничивается. В отношении порядка подачи несогласия на выезд несовершеннолетнего стоит отметить, что пункт шестой Правил подачи заявления о несогласии на выезд из Российской Федерации несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации устанавливает, что порядок рассмотрения заявлений, принятия по ним решений, а также ведения централизованного учета заявлений о несогласии на выезд из Российской Федерации несовершеннолетних граждан Российской Федерации определяется ФМС по согласованию с МВД, МИД и ФСБ России. ——————————— <4> Постановление Правительства Российской Федерации от 12 мая 2003 г. N 273 «Об утверждении Правил подачи заявления о несогласии на выезд из Российской Федерации несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации».
В нормативных правовых актах, регламентирующих нотариальную деятельность, отсутствует описание формы согласия на выезд несовершеннолетних граждан Российской Федерации. Отсутствие указанных норм делает существующее законодательство и подзаконные нормативные правовые акты содержащими коррупциогенные признаки, что создает благоприятные условия для злоупотребления должностными полномочиями лиц, занимающихся нотариальной деятельностью, в части, касающейся оформления согласия на выезд несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации за ее пределы, а также деятельности должностных лиц подразделений пограничного контроля, которая не лишена субъективизма в толковании элемента действительности согласия — «надлежащим образом оформленное». Нормативное закрепление формы согласия привело бы указанный правовой институт в соответствие с требованиями Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации <5>. И хотя «согласие — это отличный от доверенности нотариальный акт» <6>, по сути, родитель как доверитель имеет право указать всех лиц, которые, по его мнению, будут правомочны сопровождать несовершеннолетнего гражданина, а не то количество, которое «разрешил» каждый конкретный нотариус. Тот же порядок действует и в отношении указания государств, в которые сможет выезжать ребенок, так как ст. 20 не содержит каких-либо указаний на ограничение этого количества, а подзаконные акты не могут противоречить федеральному законодательству. При этом стоит учитывать, что такие формулировки, как «страны Шенгенского договора», «страны Прибалтики», «страны Скандинавии» и т. д., не могут служить легитимным основанием для выезда ребенка за границу. ——————————— <5> Постановление Правительства от 13 августа 1997 г. N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // URL: http:// base. consultant, ru/ nbu/ cgi/ online. cgi? req= doc;base= NBU;n=15490 (дата обращения: 09.11.2010). <6> Приказ Минюста России от 10 апреля 2002 г. N 99 «Об утверждении форм реестров для регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств и удостоверительных надписей на сделках и документах» // URL: http:// st1:metriccon-verterw:st= «on»ProductID= «2002г»>2002г
Вопрос о необходимости предъявления нотариально оформленного согласия, помимо законодательно предусмотренных ситуаций <7>, возникает также при необходимости удостоверения родства, в случае если родитель и ребенок имеют разные фамилии. Так, во избежание сложностей, связанных с данным обстоятельством, родители, как правило, имеют с собой свидетельство о рождении, паспорт гражданина Российской Федерации, где внесены сведения о детях, хотя такая обязанность для данной категории не предусмотрена законодательством Российской Федерации. В настоящее время имеет место проблемный вопрос международно-правового характера, касающийся определения прав в отношении ребенка, чьими родители являются граждане разных государств. Несогласие на выезд несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации подается родителем в порядке, предусмотренном соответствующими правилами. Обычно такая категория детей имеет документы, указывающие на принадлежность к гражданству другого государства. Таким образом, складывается ситуация, при которой родитель — гражданин Российской Федерации подает указанное заявление о несогласии на выезд за пределы Российской Федерации, а родитель — иностранный гражданин вопреки этому несогласию провозит ребенка через государственную границу, предъявляя в качестве основания для пересечения государственной границы действительные документы, удостоверяющие личность ребенка и его правовой статус как иностранного гражданина. В этом случае компетентные российские органы не имеют законных оснований ограничить выезд из Российской Федерации по основаниям, предусмотренным ст. 21 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (так как формально субъектом, чьи правоотношения регламентируются этой статьей, являются только граждане Российской Федерации). В соответствии с Конституцией государством гарантируется защита прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, но в вышеуказанной ситуации возникает правовая коллизия, сторонами столкновения которой являются национальные законодательства государств гражданства родителей. В настоящее время международных договоров и соглашений, участниками которых является Российская Федерация, устанавливающих порядок действий в таких ситуациях, не существует. ——————————— <7> Статья 20 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // URL: http:// www. consultant. ru/ popular/ outcome/ #info (дата обращения: 09.11.2010).
В практике подразделений пограничного контроля также существуют сложности с определением дееспособности отдельных категорий несовершеннолетних граждан Российской Федерации. Эмансипация — категория гражданского права, тем не менее правоотношения, возникающие между органами государственной власти и несовершеннолетними гражданами при пропуске через государственную границу, представляют органическое единство конституционных и гражданских норм права. Выезд из Российской Федерации является конституционным правом граждан Российской Федерации, в то же время граждане Российской Федерации могут пользоваться данным правом без ограничений по критерию возраста как основного условия наступления полной дееспособности для несовершеннолетних граждан. Выполнение условий, предусмотренных нормами гражданского права, становится правообразующим фактом для правоспособности во взаимоотношениях по поводу свободы выезда из государства, урегулированных на конституционном уровне. Так, в соответствии со ст. 21 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации при вступлении в брак до достижения восемнадцати лет гражданин Российской Федерации, не достигший восемнадцатилетнего возраста, приобретает дееспособность в полном объеме со времени вступления в брак. Приобретенная в результате заключения брака дееспособность сохраняется в полном объеме и в случае расторжения брака до достижения восемнадцати лет. Помимо этого, часть вторая ст. 61 Семейного кодекса Российской Федерации определяет, что родительские права прекращаются при вступлении несовершеннолетних детей в брак. В связи с этим граждане Российской Федерации, не достигшие 18-летнего возраста, через государственную границу пропускаются при предъявлении свидетельства о браке либо свидетельства о расторжении брака, при наличии отметки о заключении брака в паспорте гражданина Российской Федерации, нотариальное согласие в данном случае не требуется. Стоит отметить, что ведомственные правовые акты ФСБ России ориентированы на общепризнанные принципы охраны прав и законных интересов детей. Например, в случае невозможности пропуска через государственную границу подразделения пограничного контроля ответственны за несовершеннолетних граждан до момента передачи их законным представителям или представителям компетентных органов. Методы и средства, применяемые в процессе проведения пограничного контроля, выбираются с учетом возрастных особенностей несовершеннолетних. Очередность прохождения пограничного контроля детьми также не регламентируется нормативными правовыми актами, однако первоочередное оформление детей — общепринятая мировая практика пограничников. Вопросы документирования и пропуска через Государственную границу Российской Федерации несовершеннолетних граждан Российской Федерации на линии пограничного контроля вызывают множество сложностей, но вместе с тем совершенствование законодательства в этой сфере не стоит на месте.
