(Шаронов С. А.) («Предпринимательское право», 2011, N 3)
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЫНКА ОХРАННЫХ УСЛУГ
С. А. ШАРОНОВ
Шаронов Сергей Александрович, доцент кафедры гражданского права и процесса юридического факультета Волжского гуманитарного института (филиала) государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Волгоградский государственный университет», кандидат юридических наук, доцент.
В статье формулируется понятие «рынок охранных услуг» и определяются этапы его становления. Выявляются проблемы рынка охранных услуг, связанные с попытками ведомственной охраны занять доминирующее положение в сфере охраны, вопреки основам конституционного строя России и основным началам гражданского законодательства. Устанавливаются причины этих проблем, предлагаются пути их разрешения, в том числе посредством внесения изменений в отдельные правовые акты.
Ключевые слова: проблемы, рынок охранных услуг, договор охраны, охранные организации, сфера ведения.
Contemporary problems of market of security services S. A. Sharonov
The article formulates the concept «market of security services» and determines the stages of formation thereof; reveals the problems of market of security services related to the attempts of departmental security to take domination position in the sphere of security contrary to the fundamentals of constitutional system of Russia and fundamental principles of civil legislation; establishes the reason of these problems, proposes the ways of solution thereof including by introduction of changes into separate legal acts.
Key words: problems, market of security services, security contract, security organizations, sphere of competence.
Актуальность темы публикации обусловлена необходимостью сохранения отдельных основ конституционного строя России, которые в современных условиях могут быть подвержены разрушительному воздействию. Так, ст. 8 Конституции РФ гарантирует свободное перемещение услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, а также признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. При этом отношения, связанные с оказанием «услуг» и «защитой собственности», входят в предмет гражданского права, возникают на основании договора, а значит, регулируются нормами гражданского законодательства РФ. Однако в настоящее время на фоне возросшей активности передачи государственного имущества в частную собственность проявляется все более настойчивое желание отдельных государственных организаций оставить за собой право на охрану переданного или уже находящегося в частной собственности имущества. При этом они прибегают к понуждению к заключению договора охраны. Вместе с тем такое участие государства не только становится избыточным, но и является нарушением указанных норм Конституции РФ и основополагающих начал гражданского законодательства России: неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав. В этом и заключается одна из современных проблем рынка охранных услуг, разрешение которой является целью настоящей публикации. Однако достижение этой цели невозможно без краткого экскурса в историю становления и «проблематизации» рынка охранных услуг. Рынок охранных услуг в современном его понимании начал формироваться в марте 1992 г. и непосредственно связан с принятием Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» <1> (далее — Закон о частной охране). Именно тогда в ст. 1 этого правового акта впервые появились нормы, определяющие «частную охранную деятельность как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел предприятиями в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов». ——————————— <1> См.: О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации: Закон Рос. Федерации от 11 марта 1992 г. N 2487-1: введен в действие Постановлением Верховного Совета Рос. Федерации от 11 марта 1992 г. N 2488-1 (в ред. Федер. закона от 7 февраля 2011 г. N 4-ФЗ) // Рос. газ. 1992. 30 апр.; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 7. Ст. 901.
Сегодня этот рынок пережил существенную эволюцию, преодолев в своем становлении несколько этапов, границы которых, по мнению автора, являются достаточно условными. При этом каждый этап имеет свои особенности, в большей части выступающие как его проблемы. Так, на первом этапе с момента принятия Закона о частной охране (11 марта 1992 г.) и до принятия 14 апреля 1999 г. Федерального закона «О ведомственной охране» <2> (далее — Закон о ведомственной охране), рынок охранных услуг характеризовался наличием двух его основных участников: подразделений вневедомственной охраны при МВД РФ и «частных охранных предприятий». Среди проблем этого этапа следует отметить несовершенство правового регулирования охранных услуг и наличие особенностей правового статуса субъектов охраны. Например, до принятия первой (1 января 1995 г.) и второй (1 марта 1996 г.) частей Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) такое регулирование осуществлялось Гражданским кодексом РСФСР, действующим с 1 октября 1964 г. Кроме того, до принятия Конституции РФ (12 декабря 1993 г.) действовала Конституция РСФСР, нормы которой еще не предусматривали право заниматься предпринимательской деятельностью. Однако наряду с этим другой проблемой правового регулирования явилось и отсутствие единой правовой основы оказания охранных услуг, а также регулирование этих услуг отдельными, не согласованными между собой, актами. Так, нормы Закона о частной охране действовали только в отношении оказания услуг частной охранной деятельности, в то время как «охранная деятельность» вневедомственной охраны регулировалась ведомственными актами МВД РФ <3>. ——————————— <2> См.: О ведомственной охране: Федер. закон от 14 апреля 1999 г. N 77-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 17 марта 1999 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 31 марта 1999 г. // Рос. газ. 1999. 20 апр. <3> См., например: Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации: Постановление Правительства Рос. Федерации от 14 августа 1992 г. N 589: в ред. Постановления Правительства Рос. Федерации от 4 августа 2005 г. N 489 // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации. 1992. N 8. Ст. 507; Об утверждении Порядка обеспечения Министерством внутренних дел Российской Федерации охраны имущества физических и юридических лиц по договорам: Приказ МВД Рос. Федерации от 31 августа 2007 г. N 772 (в ред. Приказа МВД Рос. Федерации от 4 апреля 2008 г. N 315) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 44 и др.
Не менее значимой проблемой первого этапа являлось и отсутствие единого правового статуса участников рынка охранных услуг. Например, частная охранная организация имела и имеет статус коммерческой организации, в то время как подразделения вневедомственной охраны имели правовой статус государственного учреждения. Такое положение существовало до тех пор, пока на базе военизированных и сторожевых подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ не было создано федеральное государственное унитарное предприятие (далее — ФГУП) «Охрана», подведомственное МВД РФ <4>. ——————————— <4> См.: Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации: Постановление Правительства Рос. Федерации от 11 февраля 2005 г. N 66 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. N 8. Ст. 648.
Второй этап становления рынка связан с принятием Закона о ведомственной охране, ознаменовавшего собой появление новых участников рынка — ФГУП, создаваемых федеральными органами власти и отдельными организациями. Основной проблемой этого этапа было определение объектов, подлежащих тому или иному виду охраны. Третий, современный, этап берет начало с 2010 г. Его характеризует не появление новых участников рынка охранных услуг, а вступление в силу изменений, внесенных в Закон о частной охране и в Постановление Правительства РФ от 14 августа 1992 г. N 587 «Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности» <5> (далее — Постановление Правительства N 587). ——————————— <5> См.: Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности: Постановление Правительства Рос. Федерации от 14 августа 1992 г. N 587 (в ред. Постановления Правительства Рос. Федерации от 2 ноября 2009 г. N 886) // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации. 1992. N 8. Ст. 506.
Итак, прежде чем установить современные проблемы рынка охранных услуг, необходимо определить содержание двух понятий: «проблема» и «рынок охранных услуг». Слово «проблема» означает «сложный вопрос, задача, требующие разрешения, исследования» <6>. ——————————— <6> Ожегов С. И. Словарь русского языка: 70 000 слов / Под ред. Н. Ю. Шведовой. 21-е изд., перераб. и доп. М.: Рус. яз., 1989. С. 603.
Для определения понятия «рынок охранных услуг» необходимо последовательно представить лексическое и юридическое значение трех слов: «рынок», «услуга», «охрана». Так, в лексическом значении слово «рынок» означает «сфера товарного обращения, товарооборота» <7>. ——————————— <7> Там же. С. 688.
Следует заметить, что «услуги» как объект правового регулирования упоминаются в первой и во второй части ГК РФ (ст. 1, 2, 132, п. 3 ст. 424 и др.). Однако в этих статьях понятие «услуги» используется в соотношении с иными категориями: «товары», «имущество» и др. Кроме того, в самом ГК определение услуги как таковой отсутствует, а «содержащиеся в ряде законодательных актов, принятых до и после вступления в действие ГК, легальные определения соответствующей правовой категории значительно различаются между собой» <8>. ——————————— <8> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Общие положения. Т. 3. М.: Статут, 2002. С. 208.
Следовательно, для определения термина «услуга» представляется разумным обратиться к его лексическому толкованию. Например, под «услугой» понимается «действие, приносящее пользу, помощь другому» <9> или «работа, выполняемая для удовлетворения чьих-либо нужд, потребностей» <10>. Таким образом, основным элементом «услуги» является цель («польза», «помощь»), для которой эта услуга предназначена, и способ достижения этой цели — «действие». Очевидно, поэтому в указанных статьях Кодекса под «услугой» понимается прежде всего определенное действие либо деятельность. ——————————— <9> Ожегов С. И. Указ. соч. С. 837. <10> Словарь русского языка. Т. 4 / Под ред. Л. Л. Кутина, В. В. Замкова. М., 1961. С 708.
Понятие термина «охрана», установленное нами ранее, означает «деятельность, осуществляемую в целях обеспечения состояния защищенности охраняемых объектов от противоправных посягательств» <11>. Нетрудно заметить, что «услуга» и «охрана» в своем содержании имеют общую категорию — «действие». Это позволяет сделать вывод о том, что охрана представляет собой разновидность услуги. ——————————— <11> Шаронов С. А., Мелихов В. М., Рыженков А. Я. Договор на оказание услуг частной охранной деятельности: Монография / Под общ. ред. проф. А. Я. Рыженкова. Элиста: ЗАОр «НПП «Джангар», 2007. С. 13.
Таким образом, синтезировав полученные значения слов, формулируем определение: «Рынок охранных услуг — это сфера оборота услуги, осуществляемой в целях обеспечения состояния защищенности охраняемых объектов от противоправных посягательств». В научных работах отмечается, что рынок как фундаментальная научная категория изначально является категорией экономической, и при этом обращается внимание на различия подходов к толкованию содержания рынка <12>. Вместе с тем рынок охранных услуг интересует нас как правовая категория, урегулированная нормами гражданского права и содержащая соответствующие гражданско-правовые компоненты. ——————————— <12> См., например: Барков А. С. Рынок социальных услуг: проблемы правового регулирования: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 25.
Рынок охранных услуг как объект правового регулирования — «это совокупность отношений, возникающих по поводу услуги, направленной на обеспечение состояния защищенности охраняемых объектов от противоправных посягательств на возмездной договорной основе». Компонентами рынка выступают: 1) правовая основа — договор; 2) объекты — охранные услуги; 3) субъекты — услугополучатели (граждане и юридические лица) и услугодатели (охранные организации). Таким образом, «проблемы рынка охранных услуг — это требующие разрешения вопросы и задачи, связанные с регулированием отношений, возникающих по поводу услуги, направленной на обеспечение состояния защищенности охраняемых объектов от противоправных посягательств на возмездной договорной основе». Итак, основной проблемой (другие проблемы в публикации не рассматриваются), требующей сегодня разрешения, является некорректное с точки зрения гражданского законодательства проникновение на рынок охранных услуг организаций ведомственной охраны. Необходимость разрешения этой проблемы связана с защитой названных в статье основ конституционного строя, а также норм о недопустимости деятельности, основанной на монополизации и недобросовестной конкуренции (ч. 2 ст. 34 Конституции РФ). Кроме того, «административное» воздействие ведомственной охраны на рынок охранных услуг с использованием государственных мер принуждения (прокурорского воздействия и др.) не только способствует монополизации услуг, но и нарушает основные начала гражданского законодательства РФ. Среди наиболее вероятных причин возникновения этой проблемы необходимо указать следующие. Во-первых, это избыточная численность государственного аппарата в структуре федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны. Это положение приводит к тому, что работники этих органов вынуждены разрабатывать для себя дополнительные трудовые обязанности, в том числе связанные с контролем над оказанием охранных услуг, зачастую закамуфлированных под выполнение иных функций министерств и ведомств. Во-вторых, сокращение численности сотрудников МВД РФ и как следствие — возникшая потребность в поиске подходящей для этих лиц работы, как правило, в государственных охранных организациях. В-третьих, несовершенство правовой основы, регулирующей отношения, возникающие на рынке охранных услуг. Так, деятельность основных участников этого рынка — охранных организаций — регулируется различными законами, нормы которых зачастую противоречат друг другу и по-разному определяют объекты охраны и другие, необходимые для заключения договора охраны элементы. Громоздкий механизм управления и принятия решений, обусловленный местонахождением самого ФГУП в г. Москве и его филиалов — в субъектах РФ, непосредственно в преддоговорных отношениях с заказчиком приводит к игнорированию основ гражданского законодательства и использованию мер государственного принуждения. Этому способствует и большое количество ведомственных нормативных актов, зачастую имеющих гриф «Для служебного пользования» и обязательных для исполнения ведомственной охраной, но необязательных для заказчика услуг охраны. В-четвертых, это неодинаковый правовой статус охранных организаций. Например, правомочия ведомственной охраны, связанные с задержанием граждан, проведением личного досмотра и досмотра имущества, использованием автоматического огнестрельного оружия, дают этому виду охраны беспрецедентные преимущества на рынке охранных услуг по отношению к организациям частной охраны, что, безусловно, свидетельствует о его монополизации. В-пятых, желание организаций ведомственной охраны получить за свои услуги «быстрые» деньги, основанные не на производстве товаров, а на услугах, которые, как правило, уже оказывают частные охранные организации, что, в свою очередь, требует значительно меньших экономических затрат. Теперь перейдем к сути проблемы: каким же образом действия ведомственной охраны могут подвергнуть разрушению названные основы конституционного строя и нарушить основные начала гражданского законодательства? В целях разрешения этой проблемы необходимо выполнить три задачи: во-первых, определить понятие «сфера деятельности», во-вторых, выявить порядок формирования Перечня объектов, подлежащих ведомственной охране (далее — Перечень), в-третьих, установить юридический факт возникновения охраны. Для этого проведем небольшое исследование на примере деятельности ведомственной охраны одного из самых распространенных министерств — Министерства промышленности и торговли РФ (далее — Минпромторг). Как следует из Положения о ведомственной охране Минпромторга <13>, эта организация создается для охраны объектов промышленности, находящихся в сфере ведения министерства и входящих в соответствующий Перечень, который, утверждается самим Минпромторгом по согласованию с МВД РФ. ——————————— <13> См.: Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства промышленности и торговли Российской Федерации: Постановление Правительства Рос. Федерации от 22 июня 2009 г. N 517 (в ред. Постановления Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. N 1159) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. N 26. Ст. 3193.
Непосредственную охрану объектов осуществляет ФГУП, основанное на праве хозяйственного ведения (далее — ФГУП «Ведомственная охрана»), которое по своему правовому положению является коммерческой организацией, а ее деятельность регулируется прежде всего ГК РФ и актами гражданского законодательства РФ. Итак, для возникновения охраны объектов силами ФГУП «Ведомственная охрана» необходимо наличие такого объекта в сфере ведения Минпромторга. Исходя из целей <14> создания этой организации, можно сделать вывод о том, что предприятие охраняет: 1) объекты промышленности, находящиеся в сфере ведения министерства; 2) федеральные государственные унитарные предприятия и федеральные государственные учреждения, находящиеся в ведении Минпромторга; 3) административные здания, предназначенные для размещения сотрудников центрального аппарата названного Министерства. При этом два последних критерия не вызывают сомнений. Однако это нельзя сказать по отношению к термину «сфера деятельности», поскольку ни Закон о ведомственной охране, ни акты Правительства РФ и Минпромторга не содержат каких-либо определенных критериев вхождения организаций, находящихся в частной собственности, в рассматриваемую сферу. ——————————— <14> См.: Там же. Ст. 2.
Ввиду отсутствия юридического обоснования категории «сфера ведения» попробуем сформулировать интересующее нас определение на основе лексического толкования указанных слов и тем самым решить первую задачу. В словаре С. И. Ожегова слово «сфера» означает «область, пределы распространения чего-либо, какой-либо деятельности» <15>. Идентичным по содержанию является и другое значение этого термина — «область чего-либо, какой-либо деятельности, проявление каких-либо отношений, свойств» <16>. Нетрудно заметить, что квалифицирующими лексическими признаками слова «сфера» выступают слова и сочетания «область, деятельность, какие-либо отношения». В свою очередь, слово «ведение» происходит от слова «вести» и означает «руководить кем(чем)-нибудь, осуществлять наблюдение» <17>. ——————————— <15> Ожегов С. И. Указ. соч. С. 780. <16> Словарь русского языка. Т. 4 / Под ред. Л. Л. Кутина, В. В. Замкова. М.: Ак. наук СССР — Ин-т рус. яз., 1961. С. 429. <17> Ожегов С. И. Указ. соч. С. 80.
Сопоставив результаты проведенного анализа, можно сформулировать понятие: «Сфера ведения — область, пределы распространения деятельности субъектов гражданского права, под руководством и наблюдением кого-либо, а также совокупность, возникающих при этом правоотношений». Теперь необходимо уточнить сферу ведения Минпромторга, полномочия которого, как и любого федерального органа исполнительной власти, определяются соответствующим Положением <18>. Среди этих полномочий: 1) управление государственным имуществом, находящимся в отдельных видах промышленности; 2) поддержка экспорта промышленной продукции; 3) исполнение обязанностей уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное регулирование внешнеторговой деятельности и деятельности по техническому регулированию. ——————————— <18> См.: Положение о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации: Постановление Правительства Рос. Федерации от 5 июня 2008 г. N 438 (в ред. Постановления Правительства Рос. Федерации от 24 марта 2011 г. N 210) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. N 24. Ст. 2868.
Таким образом, синтез лексического толкования категории «сфера ведения» и определение основных полномочий Министерства позволяют сформулировать понятие: «Сфера ведения Минпромторга — это область, пределы деятельности организаций соответствующих видов промышленности под руководством и наблюдением Минпромторга, осуществляемым в соответствии с утвержденными Правительством РФ функциями». Это понятие представляет собой механизм определения объектов, подлежащих охране ФГУП «Ведомственная охрана». Применительно к цели нашего исследования можно сделать вывод о том, что в число объектов, подлежащих ведомственной охране Минпромторга, входят организации отдельных видов промышленности, в собственности которых находится государственное имущество. Такое положение в полной мере отвечает нормам Закона о ведомственной охране (ч. 1 ст. 8) и основным целям и задачам ФГУП «Ведомственная охрана». Установленный нами механизм определения объектов, входящих в сферу ведения Минпромторга, позволяет решить и вторую задачу — выявить порядок формирования перечня. Однако практическая деятельность ФГУП «Ведомственная охрана» в этом направлении не всегда соответствует указанным критериям. Так, по мнению многих руководителей хозяйственных товариществ и обществ, имеющих имущество на праве частной собственности, а также руководителей частных охранных организаций, в 2010 г. наблюдалась активная экспансия этого ФГУП по не всегда обоснованному продвижению услуг ведомственной охраны. Сложившееся положение привело к возникновению серьезных проблем в охране частной собственности, которая, как известно, поставлена на первое место в защите одной из основ конституционного строя России (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). Свои действия ФГУП «Ведомственная охрана» мотивирует: 1) наличием утвержденного перечня; 2) ссылкой на нормы Постановления Правительства РФ N 587, содержащего другой перечень — Перечень объектов, подлежащих государственной охране. Вместе с тем подробное изучение этих положений позволяет сделать выводы о необоснованности выдвигаемых аргументов. Так, по меньшей мере вызывает недоумение включение в Перечень многих коммерческих организаций, хотя и являющихся объектами отдельных видов промышленности, но не имеющих в своей собственности государственной доли имущества и не связанных с участием государства в управлении осуществляемой ими предпринимательской деятельности. Напротив, согласно ч. 2 ст. 52 ГК РФ порядок управления деятельностью юридического лица определяется его учредительными документами, а сам собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества (ст. 209 ГК РФ). Трудно представить, что коммерческие организации, учрежденные гражданами и юридическими лицами без участия государства, должны указывать в качестве своего органа управления Минпромторг, а само Министерство должно нести бремя содержания имущества названных коммерческих организаций. Кроме того, Перечень, который, по мнению ФГУП «Ведомственная охрана», как один из основополагающих юридических фактов возникновения правоотношения по охране имущества, не только официально не опубликован, но и является актом с грифом «Для служебного пользования». Каким же образом субъекты предпринимательства могут реализовать свое конституционное право на защиту принадлежащего им имущества, не зная, а зачастую и не предполагая, что на охрану этого имущества могут быть затрачены значительные средства по содержанию ведомственной охраны? Вряд ли такое положение способствует свободному передвижению охранных услуг и не ограничивает конкуренцию. На наш взгляд, в Перечень должны войти промышленные организации, находящиеся в государственной собственности, управление имуществом которых осуществляется Минпромторгом на основании его полномочий. В этом и видится разрешение рассматриваемой проблемы. Постановление Правительства РФ N 587, принятое во исполнение Закона о частной охране, содержит Перечень объектов, подлежащих государственной охране. Таким образом, законодатель вполне обоснованно определил объекты, на которые не распространяется частная охрана. Однако это ограничение для частных охранных организаций не означает автоматического возникновения юридического факта правоотношений с участием ведомственной охраны, что подтверждается соответствующими выводами. Во-первых, указанный Перечень предназначен прежде всего для сферы частной охраны, поскольку ограничивает ее полномочия в охране отдельных видов имущества. Во-вторых, отдельные объекты, включенные в Перечень, могут охраняться и подразделениями вневедомственной охраны МВД РФ, а не только ФГУП «Ведомственная охрана». В-третьих, сформулированные в Перечне объекты являются в достаточной степени неопределенными и неидентифицированными, что не позволяет в юридическом смысле окончательно определить их гражданско-правовой статус, предусмотренный ст. 54 ГК РФ: наименование юридического лица, его организационно-правовую форму, характер деятельности и др. Например, в п. 13 Перечня указаны объекты по производству, хранению и переработке, уничтожению и утилизации химически опасных веществ. Нетрудно заметить, что такие вещества (ртуть, природные газы, бензиновые смеси и др.) в различных количествах могут храниться у граждан и юридических лиц. Означает ли это, что квартиры и подсобные помещения граждан, объекты предпринимательской деятельности (аптеки, заправочные станции и др.) в обязательном порядке должны охраняться ведомственной охраной? Такое положение становится просто абсурдным. Решение третьей задачи заключается в установлении юридического факта возникновения услуг охраны, предусмотренного гражданским законодательством РФ. Так, ст. 8 ГК РФ в качестве основания гражданских прав и обязанностей устанавливает договор, предусмотренный законом и (или) не противоречащий ему. Таким образом, юридическим фактом возникновения охранных услуг является договор охраны, понуждение к которому не допускается, за исключением случаев, установленных ГК РФ, законами или добровольно принятым обязательством (п. 1 ст. 421 ГК РФ). Однако проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что ГК РФ не содержит каких-либо норм, обязывающих граждан и юридических лиц заключать договор охраны с предприятием ведомственной охраны. Напротив, этот договор является «непоименованным», поскольку его юридическая природа не раскрывается как в тексте самого Кодекса, так и в принятых в соответствии с ним федеральных законах. Перечень объектов, подлежащих государственной охране (Постановление Правительства N 587), только ограничивает деятельность частной охраны, но ни в коей мере не содержит обязанность собственников отдельных видов имущества заключать рассматриваемый договор. Кроме того, указанный Перечень имеет статус приложения акта Правительства РФ, который не является законом. Таким образом, сегодня единственно возможным юридическим фактом возникновения отношений по охране имущества с ФГУП «Ведомственная охрана» является договор, заключение которого возможно только на основе добровольно принятого обязательства. Резюмируя сказанное, можно сформулировать вывод о том, что рассмотренные в статье действия отдельных предприятий ведомственной охраны, направленные на понуждение к заключению соответствующего договора охраны, противоречат основам конституционного строя России (ст. 8 Конституции РФ). Кроме того, такие действия нарушают равенство участников гражданских правоотношений, неприкосновенность их собственности, принцип свободы договора, приводят к произвольному вмешательству предприятий ведомственной охраны в частные дела и создают серьезные проблемы на рынке охранных услуг. Представляется, что разрешение рассматриваемой проблемы возможно посредством внесения изменений в ч. 3 ст. 11 Закона о частной охране. Такой вывод обусловлен тем, что фраза этой статьи «охранная деятельность организаций не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации» является в юридическом смысле неопределенной и некорректной по отношению к другим актам гражданского законодательства. Например, согласно актам, определяющим правовое положение государственной охраны и ведомственной охраны, требования к перечням объектов для этих видов охраны определяются либо соответствующими законами <19>, либо в установленном ими порядке, но не Постановлением Правительства РФ N 587, принятым во исполнение Закона о частной охране. ——————————— <19> См.: О государственной охране: Федер. закон от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 24 апр. 1996 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 15 мая 1996 г. // Рос. газ. 1996. 6 июня; О ведомственной охране: Федер. закон от 14 апреля 1999 г. N 77-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 17 марта 1999 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 31 марта 1999 г. // Рос. газ. 1999. 20 апр.
Таким образом, следует устранить двоякое толкование рассматриваемой нормы Закона о частной охране, поскольку организации ведомственной охраны воспринимают ее «своеобразно» — исключительно как обязанность собственника имущества, находящегося в частной собственности и не подлежащего частной охране, заключать договор охраны с ними. Представляется, что ч. 3 ст. 11 Закона должна быть изложена в следующей редакции: «Охранная деятельность организаций не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, перечень которых определяется Федеральными законами «О государственной охране», «О ведомственной охране», либо в установленном этими Федеральными законами порядке». Автор понимает, что в настоящей публикации невозможно ответить на все вопросы, связанные с разрешением современных проблем рынка охранных услуг. Это является перспективной темой для дальнейших и сследований.
