(Писаревский Е. Л.) («Административное право и процесс», 2011, N 9)
СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОСТИ ТУРИЗМА
Е. Л. ПИСАРЕВСКИЙ
Писаревский Евгений Леонидович, заместитель руководителя Федерального агентства по туризму Минспорттуризма России, кандидат юридических наук.
Государственное регулирование деятельности по организации отдыха граждан, а также создание условий для их комфортных и безопасных путешествий являются приоритетами государственной политики любого государства, которое сделало туризм основой своего социально-экономического и культурного развития.
Essence and contents of administering in the sphere of security of tourism E. L. Pisarevskij
State regulation of activity with regard to organization of rest of citizens and also creation of conditions for their comfort and secure traveling are the priorities for the state policy of any state which made tourism a basis for its social-economy and cultural development.
Key words: tourism, security, rest of citizens, cultural development, tourist policy.
Обеспечение безопасности туризма как одно из стратегических направлений государственного регулирования туризма приобретает все большую актуальность, особенно в условиях современного сложноорганизованного и взаимообусловленного мира. Мира, в котором опасности природного <1> и техногенного характера (включая чрезвычайные ситуации) непрерывно подстерегают туристов во время их путешествий. Также активно проявляют себя и другие угрозы безопасности: массовые инфекционные заболевания, несчастные случаи, дорожно-транспортные, авиационные и иные происшествия, терроризм <2>, экстремизм, торговля людьми, сексуальная и иная эксплуатация туристов (в том числе несовершеннолетних) <3>. ——————————— <1> См.: International travel and health (situation as on 1 of January 2009). World Health Organisation // URL: http://www. who. int/wer. <2> См.: Стратегия партнерства государств и бизнеса в противодействии терроризму принята на Глобальном форуме по партнерству государств и бизнеса в противодействии терроризму (Москва, 30 ноября 2006 г.) // URL: http://www. un. org. <3> См.: Доклад независимого эксперта для проведения исследования ООН по вопросу о насилии в отношении детей. Записка генерального секретаря ООН // URL: http://www. un. org.
Высшими органами власти России, органами власти субъектов Российской Федерации, а также местными властями на систематической основе реализуются организационные, политико-правовые оперативные и долгосрочные меры в области обеспечения безопасности российских туристов, в том числе для защиты их финансовых интересов. Вопросы безопасности российских туристов за рубежом постоянно находятся в центре внимания переговорного процесса высшего руководства страны с иностранными партнерами, в том числе при заключении международных договоров. Повысилась согласованность в деятельности органов власти при оказании финансовой помощи гражданам, оказавшимся на территории иностранного государства без средств к существованию, а также при эвакуации российских туристов из опасных регионов мира. Вместе с тем в настоящее время существует ряд организационно-правовых, финансовых и иных проблем, которые, по нашему мнению, снижают эффективность деятельности органов государственного управления в области обеспечения безопасности туризма. Не в последнюю очередь это связано и с недостаточным научным обеспечением вопросов административно-правового регулирования общественных отношений в области безопасности туризма. Деятельность по обеспечению безопасности традиционно рассматривается правовой наукой и правоприменительной практикой как деятельность публично-властного характера, что относит регулирование соответствующих отношений преимущественно к прерогативе административного (полицейского) права <4>. То есть данные отношения возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного регулирования и управления — в связи с организацией и функционированием единой системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях страны <5>. ——————————— <4> См.: Тарасов И. Т. Учебник науки полицейского права. Вып. I. М., 1891; Андреевский И. Полицейское право. Т. I. СПб., 1871 и др. <5> См.: Административное право: Учебник. М.: Юристъ, 2005.
Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности относит вопросы безопасности туризма к принципам государственного регулирования туристской деятельности, а также ключевым функциям органов исполнительной власти (ст. 3, 4, 14 и 16 Федерального закона от 24.11.1996 N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»). Кроме того, согласно ст. 8 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ «О безопасности» Президент России принимает меры по защите граждан от преступных и иных противоправных действий, по противодействию терроризму и экстремизму, а защита прав и законных интересов российских граждан за рубежом является одной из целей международного сотрудничества Российской Федерации в области обеспечения безопасности (ч. 2 ст. 7 Закона о безопасности). Конституция Российской Федерации устанавливает, что смыслом и содержанием деятельности органов исполнительной власти является обеспечение прав и свобод человека и гражданина (ст. 18). В связи с этим целью административно-правового регулирования общественных отношений, а также административного управления в сфере туризма (далее также — административно-распорядительная деятельность) является достижение гарантированного правового состояния, при котором укрепляется законность и правопорядок, обеспечивается безопасность личности, общества и государства, создаются правовые условия для достойной жизни и свободного развития человека в социальном правовом федеративном государстве. Обеспечение безопасности туризма может рассматриваться в узком и широком смысле. В широком значении обеспечение безопасности туризма представляет собой систему политико-правовых, организационно-технических и иных сил и средств обеспечения безопасности, используемых для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности, а также систему мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам безопасности в сфере туризма (система безопасности туризма). Содержание деятельности государства в этом аспекте заключается в поддержании правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей на уровне, отвечающем интересам обеспечения безопасности туризма, адекватном угрозам безопасности, в том числе: 1) прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности; 2) определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности; 3) правовое регулирование в области обеспечения безопасности; 4) разработка и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления; 5) применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности; 6) организация научной деятельности в области обеспечения безопасности; 7) координация деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности; 8) финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств; 9) международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности; 10) осуществление других мероприятий в области обеспечения безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 3 Федерального закона от 28.12.2010 N 390-ФЗ «О безопасности»). В узком значении обеспечение безопасности туризма представляет собой управленческую деятельность по применению мер безопасности и включающую в себя следующие функции: — диагностику — выяснение состояния объекта безопасности и (или) источника опасности; — принятие решений о применении мер безопасности; — установление организационных связей между субъектами обеспечения безопасности и (или) объектами безопасности; — осуществление социального регулирования отношений в сфере безопасности и контроля (надзора) за источниками опасности, объектами безопасности, субъектами обеспечения безопасности; — мониторинг, сбор, анализ и преобразование информации, необходимой для обеспечения безопасности, в том числе использование электронных средств описания и моделирования административно — управленческих процессов. Административно-распорядительная деятельность органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности туризма по своему характеру включает в себя различные виды юридической и иной деятельности, направленные на создание и поддержание необходимого уровня защищенности сферы туризма: предупреждение и нейтрализация угроз безопасности, ликвидация и (или) снижение тяжести их последствий, восстановление нормального функционирования объектов безопасности, нарушенного в результате действия угроз безопасности, и другие. В правовом смысле обеспечение безопасности туризма представляет собой юридическую деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти, осуществляемую с использованием правовых и иных средств, для охраны (защиты) жизненно важных интересов сферы туризма, ее подсистем и элементов, иных объектов безопасности в сфере туризма от угроз безопасности, а также правореализационная деятельность граждан и юридических лиц по защите своих прав и законных интересов. Среди видов юридической деятельности по обеспечению безопасности туризма можно выделить: — правотворчество (разработку проектов нормативных правовых актов и их принятие); — выработку и реализацию государственной политики; — правоприменение (осуществление государственных функций и оказание государственных услуг в области обеспечения безопасности и др.); — правовое просвещение (образовательную, научную и иную деятельность); — правовую охрану (контрольно-надзорную деятельность, включая государственный и общественный контроль за субъектами обеспечения безопасности, правосудие в сфере безопасности и т. д.). Важное значение для безопасности туризма имеет деятельность в области технического регулирования, связанная с обеспечением безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ и услуг. Ключевую роль в противодействии угрозам безопасности имеет контрольно-надзорная деятельность, так как организация контроля является обязательным элементом управления общественными процессами. Целью контрольно-надзорной деятельности является предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований в сфере безопасности туризма. В содержание контрольно-надзорной деятельности входят мероприятия по организации и проведению проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятию мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами <6>. ——————————— <6> См.: Определение контрольно-надзорной деятельности в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Российская газета. 30.12.2008.
Требуют дальнейшего уточнения и межведомственного согласования функции и полномочия органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности туризма. В стадии формирования находится система административных процедур в виде административных регламентов, стандартов и правил деятельности органов исполнительной власти <7>. ——————————— <7> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933.
Меры юридической ответственности в данной области не кодифицированы и противоречивы. Сделаны только первые шаги в области создания системы мониторинга состояния безопасности туризма, организации распределенных ситуационных центров, в том числе в целях сбора, анализа и обработки статистики несчастных случаев, происходящих с российскими туристами. Не созданы необходимые условия для гармонизации российской системы безопасности туризма с глобальными информационными сетями и системами, а органами исполнительной власти недостаточно используется международный опыт обеспечения безопасности туризма, в том числе в сфере управления рисками. Следует отметить, что в Российской Федерации нет единого федерального органа исполнительной власти, ответственного за координацию всех аспектов безопасности туризма. Данная функция распределена среди многих субъектов обеспечения безопасности (МИД России, МЧС России, Роспотребнадзор, МВД России, ФСБ, Росгидромет, Минспорттуризм России, Ростуризм, органы по туризму субъектов Российской Федерации и другие). Вместе с тем необходимость существования такого органа исполнительной власти реально существует. К его компетенции могли бы быть отнесены как минимум следующие функции и полномочия: — выработка и реализация государственной политики, нормативное правовое регулирование, оказание государственных услуг и осуществление правоприменительных функций в области обеспечения безопасности туризма; — общая координация деятельности в области обеспечения безопасности туризма; — разработка, утверждение и согласование планов готовности и планов действий органов государственного управления в сфере туризма, иных субъектов права в условиях возникновения угроз безопасности, в том числе в чрезвычайных ситуациях природного, техногенного и экологического характера; — подготовка ежегодного доклада о состоянии безопасности туризма в России и мире; — создание и обеспечение функционирования распределительных ситуационных центров, осуществляющих мониторинг обеспечения безопасности туризма в Российской Федерации и за рубежом; — обеспечение деятельности зарубежных представительств, осуществляющих отдельные функции в области обеспечения безопасности российских туристов за пределами территории Российской Федерации; — руководство временно создаваемыми структурами для управления кризисными ситуациями в сфере туризма и ликвидации их последствий; — осуществление государственно-частного партнерства в области обеспечения безопасности туризма и др.
