(Ерыгина В. И.) («Известия вузов. Правоведение», 2011, N 1)
ОГРАНИЧЕНИЯ ЭКСТРЕМИЗМА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ ДЛЯ ЗАЩИТЫ ПАРЛАМЕНТСКОЙ ДЕМОКРАТИИ <*>
В. И. ЕРЫГИНА
——————————— <*> Исследование выполнено при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ) в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ «Формирование концепции парламентаризма в идеологии политических партий России начала XX в.», проект N 10-01-00336а.
Ерыгина Виктория Ивановна, кандидат исторических наук, доцент, кафедра теории и истории государства и права НИУ «Белгородский государственный университет».
Политические партии являются важным институтом демократии, выражающим многообразие общественных противоречий и интересов различных социальных групп, обеспечивающим их представительство в парламенте, высшем органе государственной власти, назначение которого — разработка и принятие законов во благо всего общества, безопасности государства, гарантий прав и свобод личности. Современная политическая система Российской Федерации превратила политические партии в своеобразные управляемые фильтры, поставленные в жесткие законодательные рамки, отсеивающие все неустойчивые, неорганизованные, деструктивные, радикальные элементы и допускающие во власть социализированных, лояльных носителей определенной идеологии, политической культуры. В цивилизованном демократическом обществе должна происходить регулярная смена власти при обязательном учете интересов и мнения народа при выборе наиболее достойных его представителей. «В демократических системах власть приобретается посредством избирательного процесса, и конкурентные взаимоотношения между партиями создают партийную систему» <1>. Для достижения цели (прихода к власти) должны использоваться только правовые средства. Однако необходимо учитывать, что на выбор этих средств большое влияние оказывает политическая целесообразность, под которой мы понимаем разумный мотивированный субъективный подход к анализу конкретной ситуации и поиску наиболее приемлемых выходов из нее, исходящий, как правило, из интересов определенной доминирующей или находящейся у власти группы лиц. Такими группами являются, например, политические партии, которые специально создаются для завоевания, удержания, формирования власти, определения курса внутренней и внешней политики государства. Если политические партии (например, ХДС/ХСС в Германии, лейбористская партия в Великобритании и др.) достигают своих целей в результате победы на выборах, заручаясь поддержкой населения, получая места в органах государственной власти, влияют на законодательство, реализуя в нем свои программы, то можно говорить о наличии в государстве режима парламентаризма. Если же политическая партия или иная организованная группа насильственно захватывает власть, вопреки установленному закону и правопорядку, используя не силу своей программы, а силу оружия, то такие деяния рассматриваются как экстремизм. В данном случае вполне приемлемо определение экстремизма, данное Парламентской ассамблеей Совета Европы в 2003 г.: «Экстремизм — это такая форма политической деятельности, которая прямо или косвенно отвергает принципы парламентской демократии» <2>. Экстремисты склонны к радикальным, крайним мерам борьбы с существующей властью и к ее завоеванию не эволюционным парламентским путем, а путем революций, восстаний, бунтов, митингов, дестабилизирующих обстановку в стране (как, например, Российская социал-демократическая партия (большевиков) в 1917 г., французские якобинцы в 1789 г.). ——————————— <1> Материалы 98-й Межпарламентской конференции «Обеспечение развития демократии посредством установления тесных связей между парламентом и народом» (Каир, 11 — 16 сентября 1997 г.) // Международные избирательные стандарты: Сб. документов / Отв. ред. А. А. Вешняков; науч. ред. В. И. Лысенко. М., 2004. С. 829. <2> Резолюция 1344 (2003) «Об угрозе для демократии со стороны экстремистских партий и движений в Европе» // http:// www. coe. int/ T/ r/ Parliamentary_Assembly/ [Russian_documents]/ [2003]/ [Sept_2003]/ Res1344_Rus. asp (2010. 31 дек.).
Экстремизм — не внутригосударственное явление, он представляет международную опасность и требует объединения сил всех государств в борьбе с ним. В соответствии со ст. 17 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» <3> и международными договорами Российская Федерация сотрудничает в области борьбы с экстремизмом с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также с международными организациями, осуществляющими борьбу с экстремизмом. Организация Объединенных Наций, Совет Европы и его органы (ОБСЕ, Парламентская ассамблея Совета Европы, Венецианская комиссия Совета Европы), будучи глубоко озабочены указанной проблемой, приняли ряд документов, призывающих государства к сотрудничеству в целях борьбы против расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости. ——————————— <3> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3031.
Российская Федерация ратифицировала Шанхайскую конвенцию о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (Шанхай, 15 июня 2001 г.) <4>, в которой дано следующее определение экстремизма: это «какое-либо деяние, направленное на насильственный захват власти или насильственное удержание власти, а также на насильственное изменение конституционного строя государства, а равно насильственное посягательство на общественную безопасность, в том числе организация в вышеуказанных целях незаконных вооруженных формирований или участие в них». Впрочем, ни в международном, ни в российском законодательстве мы не найдем единого определения понятия «экстремизм», нет и целостной научной картины этого явления. Проблема противодействия политическому экстремизму привлекла внимание специалистов различных общественных наук — политологов, социологов, историков, юристов, — о чем свидетельствует достаточно большое количество диссертационных исследований <5>. Разрабатываются различные пути решения данной проблемы. Однако экстремизм сравнительно недавно стал объектом исследования юридической науки, и ученые в основном останавливаются на криминологических и уголовно-правовых аспектах противодействия экстремизму в молодежной среде. ——————————— <4> Бюллетень международных договоров. 2004. N 1. <5> См., напр.: Макаров Н. Е. Политический экстремизм как радикальная модель политического процесса и организация государственного противодействия экстремизму: Дис. … к. полит. н. Чита, 2006; Ржевский А. С. Экстремизм и его проявления в Уголовном кодексе России (уголовно-правовая характеристика): Дис. … к. ю.н. Ростов н/Д., 2004; Ростокинский А. В. Преступления экстремистской направленности как проявления субкультурных конфликтов молодежных объединений: уголовно-правовые и криминологические проблемы: Автореф. дис. … д. ю.н. М., 2008; Сентюрин Ю. П. Политический экстремизм и патриотическое воспитание молодежи на современном этапе развития гражданского общества в России: Дис. … к. полит. н. Н. Новгород, 2007; Сериков А. В. Молодежный экстремизм в современной России: динамика и отражение в общественном мнении у студентов. На примере Ростовской области: Дис. … к. соц. н. Ростов н/Д., 2005; Сиоридзе А. Т. Групповой молодежный экстремизм: криминологическое исследование: Дис. … к. ю.н. М., 2007; Фридинский С. Н. Борьба с экстремизмом: уголовно-правовые и криминологические аспекты: Дис. … к. ю.н. Ростов н/Д., 2003.
Вопрос об ограничениях деятельности политических партий за проявления экстремизма по сути своей является очень сложным. Анализ данной проблемы следует начать с выявления факторов, способствующих созданию в России партий экстремистского направления или проявлению признаков экстремизма в деятельности политических партий. 1. Социально-экономический фактор. Поскольку партия создается с целью участия граждан в политической жизни общества посредством формирования и выражения их интересов, она может поддержать любую социально ущемленную группу населения. Одной из серьезных причин экстремизма является проблема социальной и экономической несправедливости, порожденная расширением пропасти между бедными и богатыми. На наш взгляд, необходимо искоренять причины экстремизма комплексно: не только правовыми средствами, вводя законные ограничения прав граждан и политических партий, но и другими мерами, наоборот, расширяющими потенциал гражданского общества, предоставляющими больше свобод оппозиции и непременно направленными на улучшение благосостояния общества в целом. В Российской Федерации имеется социальная почва для создания партий экстремистского толка, проявления протестных настроений. Традиционно партией «обиженных и обездоленных» выступает КПРФ, защищающая интересы трудящихся. Идеологически была близка к ней Российская партия пенсионеров, активно боровшаяся за социальную справедливость. Существовала и партия, которая закрепила данное словосочетание в своем названии, — «Партия социальной справедливости». Две последние партии образовали политический блок и участвовали в избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы IV созыва в 2003 г. под лозунгами: выравнивание разницы между пенсиями бюджетников и государственных служащих; уменьшение влияния олигархов в формировании новых законов и вообще в политической жизни страны; и главное — справедливое распределение доходов от добычи полезных ископаемых между всеми гражданами страны <6>. ——————————— <6> Недра народу, сверхдоходы — россиянам // Аргументы и факты. 2003. N 39. С. 2.
2. Идеологический фактор. Партии экстремистского направления могут создаваться на основе идеологии национального патриотизма. Эти организации требуют наиболее пристального внимания со стороны регистрационной службы и правоохранительных органов, чтобы не допустить их перехода с патриотических позиций на националистические. Наиболее агрессивно такие настроения пытается выражать ЛДПР. Эта партия использует радикальные националистические лозунги, например: «Мы за бедных, мы за русских» <7> (на выборах в Госдуму 2003 г.), которые многими трактуются как стремление привлечь на свою сторону так называемый протестный электорат и даже как угроза разжигания межнациональной розни, гражданской войны. По словам В. В. Жириновского, «именно ЛДПР… поставила в центр своей идеологии русскую патриотическую идею, четко сформулировав цель — возрождение великой России и спасение русской нации» <8>. Эпатажные действия и высказывания В. В. Жириновского (требования посадить в тюрьму всех своих оппонентов и разогнать все партии) <9> никогда не встречают отпора со стороны правоохранительных органов и с удовольствием транслируются телевидением. Действительно, вся национально-патриотическая риторика руководства этой партии является лишь пиар-акцией, используемой для привлечения определенного круга избирателей, обеспокоенных правами русскоязычного населения, и позволяет считать эту партию национал-популистской, основанной на эксплуатации национальных чувств людей и использовании популистских методов в политической борьбе, обеспечивающей «правильное голосование» в парламенте и лояльность в отношениях с исполнительной властью. ——————————— <7> ЛДПР. Мы за бедных! Мы за русских! М., 2003. <8> ЛДПР. Политическая азбука / Под ред. В. Жириновского. М., 2001. С. 63. <9> См.: Кольев А. Н. Нация и государство. Теория консервативной реконструкции. М., 2005. С. 718.
Намного опаснее те партии и организации, которые, даже несмотря на их запрет и юридическую ликвидацию, продолжают воодушевлять людей экстремистскими лозунгами. К их числу следует отнести Национал-большевистскую партию (НБП), Национально-державную партию России (НДПР), Русское национальное единство (РНЕ), скинхедов, Движение против нелегальной иммиграции и др. Многие из них пребывают в глубоком подполье, численность этих партий, движений и союзов ничтожно мала, однако они имеют региональные отделения по всей стране. «У них нет денег, нет внятных идей, нет и никогда не будет единого лидера. Зато хватает сочувствующих» <10>. ——————————— <10> Стешин Д. Бунт в России всегда голодный // Комсомольская правда. 2005. 28 июня. С. 13.
3. Отсутствие внутрипартийной демократии. Склонны к проявлению экстремизма, как правило, так называемые тоталитарные партии, которые сами не имеют внутрипартийной демократии. Для них характерны требование тотальной, неограниченной, безусловной и неизменной преданности индивидуальных членов; отказ от партийных программ с точно определенным, конкретным содержанием; насильственный захват власти как средство для достижения цели, которой «просто не существует» <11>. Проблема взаимосвязи политических партий и демократии очень мало изучена в отечественной научной литературе, хотя она весьма актуальна, активно обсуждается общественностью и политическим руководством российского государства, а также стала предметом рассмотрения Европейского суда по правам человека, Европейского парламента, конституционных судов ряда европейских стран. В большей части своих решений о роспуске политических партий Турции Европейский суд признал, что даже в случае, если та или иная политическая деятельность не согласуется с принятыми в государстве принципами, это не означает, что происходит посягательство на демократию. Демократический режим допускает и такую деятельность, которая ставит под сомнение способ организации власти в государстве, при условии что она не имеет своей целью нанесение ущерба самому демократическому режиму <12>. Но «когда программа политической партии не соответствует демократическим стандартам, государство вправе предпринимать определенные защитные меры, вплоть до роспуска партии, чтобы защитить общество от посягательств, которые могли бы подорвать его демократические устои» <13>. ——————————— <11> Арендт Х. Истоки тоталитаризма // Мухаев Р. Т. Хрестоматия по теории государства и права, политологии, истории политических и правовых учений. М., 2000. С. 875 — 879. <12> Социалистическая партия и другие против Турции. Решение Европейского суда по правам человека от 25 мая 1998 г. // http://www. neps. ru/node/224 (2010. 31 дек.). <13> Игаль М. Роспуск политических партий: проблема обеспечения внутрипартийной демократии // Сравнительное конституционное право. 2007. N 2 (59). С. 105.
В качестве примера можно привести радикальную программу Национал-большевистской партии (НБП), признающую революционный путь изменения существующего строя <14>. Члены НБП причастны к участию в массовых беспорядках, несанкционированных митингах. С 1998 по начало 2006 г. ей пять раз было отказано в регистрации как политической партии. Формально этой общественной организации не существует еще с 15 ноября 2005 г., когда вступило в силу решение Московского областного суда от 29 июня 2005 г. о ее ликвидации и исключении из Единого государственного реестра юридических лиц в соответствии с требованиями ст. 44 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» <15> за неоднократные нарушения законодательства. Окончательно межрегиональная общественная организация «Национал-большевистская партия» (НБП) была признана Мосгорсудом экстремистской 19 апреля 2007 г., и ее деятельность была запрещена на территории Российской Федерации <16>. НБП является единственной масштабной всероссийской организацией, официально признанной судом экстремистской по Закону «О противодействии экстремистской деятельности». Причинами живучести данной организации можно назвать соблюдение ее членами жесткой военной дисциплины, беспрекословное подчинение так называемым «офицерам партии» и опору на молодежь, недовольную социальным неблагополучием <17>. ——————————— <14> Лобарев П. Наши любимые цитаты из Лимонова // http://anticompromat. org/limonov/plohoi. html (2010. 31 дек.). <15> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930. <16> Федосенко В. Нет такой партии! Суд признал НБП запрещенной организацией // Российская газета. 2007. 19 апр. <17> Ихлов Е. Опровержение заявления МБПЧ «в связи с ксенофобской риторикой Э. Лимонова и его партии» // http://pravda. info/news/6044.html (2010. 31 дек.).
4. Психологический фактор. Власть дает большие преимущества ее обладателю, она, как магнит, притягивает к себе людей честолюбивых, харизматичных, готовых ради нее на любые жертвы. Как показывает исторический опыт, стремление к достижению власти любой ценой оборачивается трагедией не только для политиков, ставящих подобные цели, но прежде всего для народа в целом. Его часто обманывают, вводят в заблуждение умелые политтехнологи, используют как инструмент для строительства сначала «дороги к власти», а затем и самой властной пирамиды. Особую опасность представляют лидеры, которые используют в своих интересах молодежь, манипулируют ею, опираясь на ее неустойчивую психику. В настоящее время в Российской Федерации действуют более 300 молодежных экстремистских организаций (группировок) со строгой внутренней дисциплиной и иерархией <18>. Молодые люди вступают в эти организации, руководствуясь не разумом, а чувствами, эмоциями. Причинами создания молодежных экстремистских организаций можно назвать самовозбуждение, самоутверждение, служение фанатичной идее «спасения» мира, агрессивность, проявление крайней нетерпимости к инакомыслию, к мигрантам <19> и др. ——————————— <18> См. подробнее: Мусаелян М. Ф. Экстремизм как угроза национальной безопасности Российской Федерации // Журнал российского права. 2009. N 3. С. 22 — 23. <19> Лунеев В. В. Проблемы криминализации и противодействия экстремизму // Государство и право. 2009. N 9. С. 61.
5. Политический фактор. Одной из причин политического экстремизма является подавление властями оппозиции, преследование инакомыслия. Если политическая партия не имеет у избирателей достаточной поддержки, чтобы получить места в парламенте, она может оказаться в положении оппозиционной. Такая партия оказывается в наиболее уязвимом положении как в политическом, так и в юридическом смысле. Поскольку в Российской Федерации не принят закон «О гарантиях оппозиционной деятельности», не развита межпартийная конкуренция, действия и высказывания оппозиции можно при желании квалифицировать как радикализм и экстремизм. Существует опасность подмены понятий, когда юридическое значение экстремизма как преступления политизируется и приобретает смысл преследования за инакомыслие. Во всяком случае целый ряд отечественных специалистов в области уголовного права считает, что одним из мотивов совершения преступления в виде публичных призывов к осуществлению экстремистской деятельности могут быть идеологические разногласия <20>. Тенденцию усиления уголовной ответственности «за так называемую экстремистскую мотивацию и ее сомнительную политизацию» в российском законодательстве хорошо подметил В. В. Лунеев. Проанализировав законодательство зарубежных стран, он пришел к выводу о том, что «деяния, обусловленные неуважением к лицам иной национальности, религии, расы и т. д. …нигде не политизированы» <21>. ——————————— <20> Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. В. Т. Томина, В. В. Сверчкова. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 1030. <21> Лунеев В. В. Проблемы криминализации и противодействия экстремизму. С. 61.
Люди, считающие себя оппозицией, протестуют против ограничения своих прав. Они осознали, что дискуссионные клубы, газеты, листовки, петиции малоэффективны, не оказывают влияния на политику государства, на решения властей. Поэтому существует опасность объединения оппозиции в более радикальные политические группировки, которые, возможно, будут иметь латентный характер. Становиться легальными политическими партиями они опасаются, так как для этого необходимо пройти процедуру регистрации в соответствии с Федеральными законами от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ «О политических партиях» <22> и от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» <23>. Эта процедура носит весьма обременительный для политических партий характер, поскольку должна проводиться в строго установленные законом сроки с предоставлением не менее восьми партийных документов, с указанием численности членов политической партии и ее региональных отделений и влечет последующий контроль со стороны органов государственной власти. Поэтому, чтобы им было легче действовать, многие объединения, движения не хотят регистрироваться. ——————————— <22> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950. <23> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431.
В качестве примера можно привести оппозиционное общественное объединение «Другая Россия», действующее с 2006 г. и ставящее своей целью смену существующего политического режима легальными методами политической борьбы. Несмотря на свой нелегальный статус, это объединение намеревалось участвовать в выборах депутатов Государственной Думы V созыва в 2007 г. и в президентских выборах 2008 г., им были выдвинуты кандидаты, однако Центральная избирательная комиссия отказала в регистрации парламентского списка «Другой России». Основанием для этого стало положение ст. 7 Федерального закона от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» <24>, согласно которому выдвигать кандидатов в депутаты могут только зарегистрированные политические партии. ——————————— <24> СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919.
Отличительной особенностью политических партий в демократической политической системе является их функционирование в конкурентной среде, в атмосфере состязательности как во время выборов, так и в межвыборный период. Победившие на выборах партии участвуют в законотворческом процессе, реализуя свои программы, разрабатывают законопроекты — и на этом этапе должны происходить борьба идей, поиск компромиссов между партиями с различными идейными платформами. Однако «пленарные заседания парламента больше не являются местом для аргументированной дискуссии» <25>, Государственная Дума РФ превращается лишь в машину для голосования, а все решения принимаются в результате хитроумных фракционно-партийных комбинаций. В таком случае политика перетекает во внепарламентское русло, наступает радикализация некоторых социальных групп, которые не видят своих представителей в открытом политическом процессе <26>. ——————————— <25> Манен Б. Принципы представительного правления / Пер. с англ. Е. Н. Рощина; науч. ред. О. В. Хархордин. СПб., 2008. С. 268. <26> Бубон К. В. О свободе собраний и защите прав меньшинства // СПС «КонсультантПлюс» (Адвокат. 2009. N 7).
Таким образом, при существующем политическом режиме в Российской Федерации имеются экономические, социальные, политические, идеологические, психологические и т. п. предпосылки для экстремизма, сохраняются благоприятные условия для роста экстремистских организаций, деятельность которых проявляется в различных формах. Различаются открытая, явная форма внешнего проявления экстремистской деятельности, выражающаяся, согласно ч. 1 ст. 1 Закона «О противодействии экстремистской деятельности», в насильственном изменении основ конституционного строя и нарушении целостности Российской Федерации, подрыве безопасности Российской Федерации, захвате или присвоении властных полномочий и т. д.; и скрытая форма, оценку которой могут дать только эксперты, например, «возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни» в печатной продукции, устных выступлениях, средствах массовой информации. Если первая форма экстремизма более или менее четко прописана в специальном Федеральном законе «О противодействии экстремистской деятельности» и получила развитие в Федеральном законе от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» <27> (создание незаконных вооруженных формирований, осуществление террористической деятельности либо публичное оправдание терроризма), то вторая не вполне понятна для неспециалистов, не раскрывается в законе и таит в себе опасность злоупотребления правом со стороны правоприменителей. ——————————— <27> СЗ РФ. 2006. N 11. Ст. 1146.
Государство, в лице его органов власти, выявляет и разрабатывает проявления экстремизма в деятельности политических партий, а также применяет меры противодействия им, используя для этой цели не только правовые средства, совокупность нормативно-правовых актов, ставящих барьеры на пути противоправных действий, но и силовые приемы борьбы с инакомыслием, допускающие прямое столкновение с правоохранительными органами. В подобных случаях очень важно не переступить черту, за которой могут последовать произвол и беззаконие со стороны государства, органов власти. Многие государства сталкиваются с дилеммой, когда, с одной стороны, право на свободу объединений в политические партии является неотъемлемой частью свободы ассоциаций, гарантируемой Всеобщей декларацией прав человека (ст. 20), Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (ст. 11) и национальным законодательством, а с другой стороны, в интересах государственной безопасности и общественного спокойствия, защиты прав и свобод других лиц вводятся законные ограничения на осуществление этих прав. Совет Европы расценивает рост количества недемократических и экстремистских партий и движений как «угрозу фундаментальным ценностям, защищать которые призван Совет Европы» <28>. Экстремизму международное сообщество противопоставляет такие ценности и принципы демократии, как равноправие граждан и политических партий, свободные всеобщие равные прямые выборы, свобода слова, собраний, митингов, шествий, демонстраций, объединений, многопартийность, политический плюрализм, конкуренция, демократическое соперничество различных политических сил и др. ——————————— <28> См.: дебаты Европейского парламента на тему «Угроза демократии со стороны экстремистских партий и движений в Европе»: Recommendation 1438 (2000). Threat posed to democracy by extremist parties and movements in Europe // http:// assembly. coe. int/ Documents/ AdoptedText/ ta00/ erec1438.htm (2010. 31 дек.).
Далее рассмотрим правовые средства противодействия экстремизму в деятельности политических партий в Российской Федерации, включая как профилактические меры, играющие ключевую роль в устранении причин экстремизма, так и меры, направленные на борьбу с его проявлениями. Превентивными мерами, предотвращающими появление экстремизма, являются дальнейшее развитие институтов гражданского общества в России, включая политические партии, воспитание граждан в духе толерантности, взаимного уважения лиц различных вероисповеданий, национальной принадлежности, идеологических пристрастий. Практической реализацией указанных мер занимается Общественная палата РФ, которая сформировала в 2006 г. Комиссию по вопросам гражданского общества и участия общественности в реализации национальных проектов и Комиссию по вопросам толерантности и свободы совести. Основными направлениями деятельности этих комиссий являлись исследование деятельности неправительственных организаций, содействие развитию механизмов и форм общественного контроля за соблюдением демократических норм и процедур, противодействие экстремизму, ксенофобии и нетерпимости на этнорелигиозной почве. В настоящее время противодействием экстремизму и утверждением гражданской солидарности занимаются Комиссия по межнациональным отношениям и свободе совести и Комиссия по вопросам развития гражданского общества. На наш взгляд, учитывая их богатый опыт в области независимой общественной экспертизы, необходимо расширить полномочия комиссий Общественной палаты РФ в области профилактики и противодействия политическому экстремизму: они могли бы осуществлять независимый контроль за деятельностью политических партий, проводить экспертизу партийных документов и печатной продукции, особенно в периоды избирательных кампаний. Опыт работы указанных комиссий следует распространить и на общественные палаты субъектов Федерации, в задачи которых могли бы входить: мониторинг состояния общественного мнения, выявление негативных настроений в обществе, поиск путей разрешения социальных конфликтов, контроль проектов нормативно-правовых актов в сфере противодействия экстремизму и нетерпимости и т. п. Именно комиссиям при общественных палатах можно передать функции существовавшей в 1997 — 2001 гг. Комиссии по противодействию экстремизму при Президенте РФ, которая занималась подготовкой аналитических материалов, проектов нормативных актов, программ противодействия политическому и религиозному экстремизму, исследовала деятельность конкретных политических и религиозных объединений и т. п. Указанные функции общественных палат необходимо закрепить также в «рамочном» Федеральном законе «Об основных принципах организации деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» <29>. ——————————— <29> Общественные палаты регионов. Закон для всех един? // http:// www. oprf. ru/ newsblock/ regionnews/?id= 1392&returnto;= 0&n;=1 (2010. 31 дек.).
Права политических партий, наряду с правами и свободами человека, подлежат защите как международными нормами, так и внутригосударственным законодательством, поскольку «политические партии представляют собой форму ассоциации, жизненно необходимую для надлежащего функционирования демократии» <30>. Государство может вводить ограничения прав политических партий, но делать это нужно сбалансированно, с учетом сохранения основных ценностей и принципов демократии и реальной оценки ущерба, который может быть причинен партиями конституционному строю <31>. ——————————— <30> Постановление Европейского суда по правам человека от 25 мая 1998 г. «Социалистическая партия и другие против Турции» // http:// europeancourt. ru/ resheniya — evropejskogo — suda — na — russkom — yazyke/ socialisticheskaya — partiya — i — drugie — protiv — turcii — postanovlenie — evropejskogo — suda (2010. 31 дек.). <31> Резолюция 1308 (2002) Парламентской Ассамблеи Совета Европы «Об ограничениях на деятельность политических партий в государствах — членах Совета Европы» (Страсбург, 18 ноября 2002 г.) // Международные избирательные стандарты. С. 623.
В связи с расширением практики применения пропорциональной избирательной системы в Российской Федерации, от степени демократичности внутренней структуры партии, взаимоотношений между партией и ее членами зависит уровень демократичности выборных органов государственной власти, состоящих из победивших на выборах партий. При этом внутренняя структура партии может влиять на ее идеологию. Например, как указывает И. Мерсель, партия с религиозно -фундаменталистской ориентацией допускает неравенство между мужчинами и женщинами, а в какой-нибудь ультранационалистической партии власть сосредоточена в руках партийных лидеров, в то время как рядовые члены партии не имеют практически никакого влияния <32>. Поэтому с целью предотвращения проявлений экстремизма в деятельности политических партий необходимо обязать политические партии поддерживать демократичность своей внутренней организации, способность членов партии избирать или отзывать партийных лидеров, равное и пропорциональное представительство интересов меньшинства в партии. Наличие в Федеральном законе «О политических партиях» (ст. ст. 24 — 25) требований к демократическому характеру внутреннего устройства политической партии является гарантией против формирования вождистских партий тоталитарного типа, которым свойственна ориентация на идеологию и практику политического экстремизма <33>. ——————————— <32> Мерсель И. Роспуск политических партий: проблема обеспечения внутрипартийной демократии // Сравнительное конституционное право. 2007. N 2. С. 111. <33> Макаров А. В., Макаров Н. Е. Правовая основа профилактики политического и религиозного экстремизма в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 11. С. 10.
Часть 5 ст. 13 Конституции РФ запрещает «создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни», а ч. 2 ст. 29 Конституции РФ запрещает «пропаганду или агитацию, возбуждающую социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду», а также «пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства». Федеральным законом «О политических партиях» (п. 5 ст. 6, п. 3. ст. 7) введен запрет на использование наименования и символики партии, оскорбляющих расовые, национальные или религиозные чувства граждан. В случае нарушения этого требования политической партии может быть отказано в государственной регистрации (п. «б» ч. 1 ст. 20). Закон также запрещает создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности, а также их формирование по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности (п. п. 1, 3 ст. 9). В настоящем Федеральном законе расшифровывается понятие признаков профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, под которыми понимается указание в уставе и программе политической партии целей защиты профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов, а также отражение указанных целей в наименовании политической партии. При этом положения о защите идей социальной справедливости, равно как и деятельность политических партий, направленная на защиту социальной справедливости, не рассматриваются как разжигание социальной розни, хотя данные положения можно толковать весьма широко, вплоть до оправдания революций и переворотов. Важной превентивной мерой борьбы с экстремизмом являются нормы Федерального закона «О политических партиях», регулирующие порядок финансирования партий, в частности запрет на внесение пожертвований политической партии и ее региональным отделениям от иностранных государств и иностранных юридических лиц, а также иностранных граждан и лиц без гражданства. Правовую основу профилактики экстремизма в деятельности политических партий составляют и иные нормативно-правовые акты: Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», <34> предусматривающий запрет на проведение публичных собраний политическими партиями, деятельность которых приостановлена или запрещена в установленном законом порядке (ст. 5), Закон «Об общественных объединениях», запрещающий создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности (ст. 16), Закон «О противодействии экстремистской деятельности», раскрывающий принципы противодействия экстремизму (признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, законных интересов организаций, законность, гласность, сотрудничество государства с общественными объединениями в антиэкстремистской деятельности, неотвратимость наказания за осуществление экстремистской деятельности), содержащий меры, направленные на предупреждение и противодействие экстремизму; Уголовный кодекс РФ и др. Уголовный кодекс РФ содержит ряд составов преступлений, совершаемых нередко на почве политического и религиозного экстремизма. По подсчетам В. В. Лунеева, в УК РФ 16 статей прямо или непосредственно предусматривают уголовную ответственность за экстремизм. Превентивной мерой, направленной на недопущение проникновения уголовных элементов во власть, можно назвать два состава преступлений: «организация деятельности экстремистской организации» (ст. 282.2 УК) и «организация экстремистского сообщества» (ст. 282.1 УК). Часть 2 ст. 282.1 предусматривает уголовную ответственность за участие в экстремистском сообществе в различных формах: финансирование преступной деятельности, оказание помощи в проведении пропагандистских мероприятий, подготовка и распространение экстремистских материалов. Чтобы экстремистские организации не стали базой для создания политических партий, необходимо их вовремя выявлять, пресекать их деятельность и применять уже существующие санкции уголовного законодательства в отношении лиц, причастных к организации или участию в осуществлении экстремистской деятельности. В частности, в соответствии с решением суда, для них могут быть установлены ограничения в доступе к государственной или муниципальной службе, к работе в образовательных учреждениях в целях предотвращения криминализации власти. ——————————— <34> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.
В отношении политических партий, идеология и деятельность которых может обнаруживать признаки экстремизма, государством предусмотрена целая система правовых мер, зафиксированная в Законе «О противодействии экстремистской деятельности» и включающая в себя следующие процедуры, инициируемые либо органами юстиции, в ведении которых находятся регистрация и последующий контроль за деятельностью политических партий и общественных объединений, либо генеральным прокурором или подчиненным ему прокурором: объявление предостережения, предупреждение, приостановление деятельности, отказ в государственной регистрации или ее отмена и ликвидация. Регистрация политической партии выступает обязательным условием для ее официального признания по российскому законодательству и сама по себе не является нарушением права на объединение <35>. При наличии достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности, генеральный прокурор РФ или его заместитель либо подчиненный ему соответствующий прокурор или его заместитель направляет руководителю общественного объединения предостережение о недопустимости такой деятельности в письменной форме, с указанием конкретных оснований предостережения (ст. 6 Закона «О противодействии экстремистской деятельности»). Если же зарегистрированная политическая партия нарушает Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, Закон «О политических партиях» и иные законы, уполномоченный орган вначале выносит ей письменное предупреждение с указанием допущенных нарушений и устанавливает срок их устранения, составляющий не менее 2 месяцев, а затем, если они не будут устранены в срок, деятельность партии может быть приостановлена на срок до 6 месяцев решением Верховного Суда РФ на основании заявления уполномоченного федерального органа. В случае если предупреждение не было обжаловано в суд в установленном порядке или признано судом незаконным, а также если в установленный в предупреждении срок не устранены допущенные нарушения либо в случае осуществления политической партией или ее структурным подразделением экстремистской деятельности, повлекшей за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающей реальную угрозу причинения такого вреда, политическая партия может быть ликвидирована. ——————————— <35> Маркова Е. Н. Свод рекомендуемых норм в сфере политических партий: аналитический обзор стандарта Венецианской комиссии Совета Европы // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 19. С. 20.
В «Руководящих принципах запрета и роспуска политических партий», принятых Европейской комиссией «За демократию через право» (больше известной как Венецианская комиссия) 10 — 11 декабря 1999 г., указывается, что «запрет или роспуск политической партии должен быть в демократическом обществе крайней мерой. Если компетентные государственные органы принимают решение обратиться по вопросу запрета политической партии в судебный орган, они должны иметь достаточные доказательства существенной реальной угрозы конституционному строю или основополагающим правам и свободам граждан… что соответствующая политическая партия проповедует насилие (включая такие его специфические проявления, как расизм, ксенофобию и нетерпимость) или очевидно вовлечена в террористическую либо другую подрывную деятельность» (ст. ст. 14 — 15 ч. V) <36>. ——————————— <36> Руководящие принципы запрета и роспуска политических партий (Венеция, 10 — 11 декабря 1999 г.) // Международные избирательные стандарты. С. 623.
Органы юстиции Российской Федерации должны проверять партийные документы на соответствие действующему законодательству и не допускать распространения политическими партиями материалов, содержащих призывы к насильственному изменению существующего строя, к социальной, национальной, расовой, религиозной розни. Однако многие правоприменительные органы сталкиваются с проблемой отсутствия квалифицированных специалистов, способных выполнить независимую экспертизу партийных документов. Большое значение имеет п. 2 ст. 13 Закона «О противодействии экстремистской деятельности», подчеркивающий, что «информационные материалы признаются экстремистскими только федеральным судом по месту их обнаружения, распространения или нахождения организации, осуществившей производство таких материалов, на основании представления прокурора или при производстве по соответствующему делу об административном правонарушении, гражданскому или уголовному делу». Нельзя допускать, чтобы экстремистские организации или их представители проникали во власть. Одним из легальных каналов прихода к власти представителей общественных объединений и политических партий экстремистской направленности являются выборы. Так, перед выборами депутатов Государственной Думы РФ в 2003 г. Национал-большевистская партия в своей предвыборной программе заявляла о том, что методом реализации ее целей и задач является «участие в выборах в органы власти Российской Федерации» <37>. Однако из-за отказа в государственной регистрации национал-большевики не были допущены к участию в выборах. ——————————— <37> Программа Национал-большевистской партии // Российская газета. 2003. 3 июня.
Согласно п. «и» ч. 25 ст. 38, п. 8 ст. 76 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» <38>, основанием для отказа избирательному объединению в регистрации его списка кандидатов является установленный решением суда факт совершения им экстремистских действий, предусмотренных п. 1 ст. 56 рассматриваемого Закона. Анализ избирательного законодательства последних лет свидетельствует об ужесточении требований, предъявляемых к тем участникам выборного процесса, которые оппозиционно настроены по отношению к политике нынешней власти. На наш взгляд, избирательное законодательство должно гарантировать равенство всех политических партий перед законом, единообразие процесса регистрации списков кандидатов от партий, не создавать дополнительных препятствий для деятельности политических партий и не побуждать их к поиску непарламентских способов выражения своих интересов. Об этом заявил Президент РФ в Послании Федеральному Собранию 12 ноября 2009 г.: «Наше законодательство и без того достаточно требовательно к качеству партийного строительства. Оно обязывает партии иметь значительную численность, это прямо зафиксировано в законе, и действовать в большинстве регионов страны» <39>. ——————————— <38> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253. <39> Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2009. 13 нояб.
Рекомендации Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека предписывают государствам, для того чтобы гарантировать честные выборы и предотвратить политическую дискриминацию, принять законы, предоставляющие равные стартовые возможности для политических партий, предусмотреть одинаковый доступ к средствам массовой информации. В Российской Федерации вопросы равного подхода и одинакового доступа политических партий к средствам массовой информации регулируются Федеральным законом от 12 мая 2009 г. N 95-ФЗ «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами» <40>. Необходимо расширить действие этого Закона на все политические партии, в том числе и не получившие места в парламенте. ——————————— <40> СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2392.
Ответственность политических партий за проявление в их материалах, высказываниях и действиях их представителей признаков экстремизма предусмотрена КоАП РФ, УК РФ, Федеральными законами «О противодействии экстремистской деятельности», «Об основных гарантиях избирательных прав…» и другими законами. Основаниями для привлечения партии, ее членов и руководителей к ответственности за проявления экстремизма являются: «пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения; производство и распространение экстремистских материалов (ст. ст. 20.3, 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях); возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни, массовое распространение заведомо экстремистских материалов, а равно их изготовление или хранение в целях массового распространения; публичное заведомо ложное обвинение лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, в совершении им в период исполнения своих должностных обязанностей деяний, указанных в настоящей статье и являющихся преступлением» (Закон «О противодействии экстремистской деятельности»); «публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности» (ст. 280 УК РФ), «возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства» (ст. 282 УК РФ), «организация экстремистского сообщества» (ст. 282.1 УК РФ), «организация деятельности экстремистской организации» (ст. 282.2 УК РФ); предвыборные программы кандидатов, избирательных объединений, иные агитационные материалы не должны содержать призывов к совершению деяний, определяемых как экстремистская деятельность, либо иным способом побуждать к таким деяниям, а также обосновывать или оправдывать экстремизм (п. 1 ст. 56 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав…»). Несмотря на то что основания в указанных Законах совпадают, ответственность разделяется на два вида — индивидуальную и коллективную. Уголовный кодекс РФ предусматривает индивидуальную ответственность дееспособных физических лиц, достигших определенного возраста. Юридические лица по российскому уголовному праву, в отличие от уголовного права Франции, США и других зарубежных стран, не могут признаваться субъектами уголовной ответственности <41>. Законом «О противодействии экстремистской деятельности», Кодексом об административных правонарушениях в качестве субъектов ответственности признаются и юридические, и физические лица, в частности общественные и религиозные объединения, средства массовой информации, должностные лица, государственные и муниципальные служащие, граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. Возникает вопрос: к какому виду ответственности привлекается политическая партия за проявление в ее деятельности признаков экстремизма? Ответ на этот вопрос можно найти в научной литературе, посвященной проблемам юридической ответственности. ——————————— <41> Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. С. 84 — 85.
В. А. Виноградов считает, что существует конституционно-правовая ответственность общественных объединений, отличная от ответственности входящих в них граждан, причем вне зависимости от того, является ли это объединение юридическим лицом <42>. Разница состоит лишь в том, что, согласно ст. 9 Закона «О противодействии экстремистской деятельности», в случае осуществления общественным объединением либо его региональным или другим структурным подразделением «экстремистской деятельности, повлекшей за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности» и т. д., соответствующие общественные объединения могут быть ликвидированы, а деятельность общественного объединения, не являющегося юридическим лицом, может быть запрещена по решению суда на основании заявления Генерального прокурора РФ или подчиненного ему соответствующего прокурора. Поскольку в данном случае происходит нарушение конституционных норм о запрете на создание и деятельность «общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни» (ч. 5 ст. 13 Конституции РФ), а также учитывая основания и санкции за действия политических партий, подпадающие под признаки экстремизма, эти общественные объединения несут конституционно-правовую ответственность. Н. В. Витрук причислил роспуск (запрет) политических партий, в деятельности которых проявляются признаки экстремизма, к мерам карательно-штрафной конституционной ответственности. При этом, по его мнению, совершение экстремистской деятельности общественным объединением возможно лишь при наличии вины в форме умысла <43>. Объектом конституционного нарушения в конечном счете являются конституционность и конституционный порядок, а в конкретном случае — основы конституционного строя, целостность Российской Федерации, ее безопасность, основные права и свободы граждан и др. Субъектом такого нарушения является политическая партия как целое, т. е. она не несет ответственности за индивидуальное поведение своих членов, которое не санкционировано партией в рамках ее политической, публичной и партийной деятельности <44>. ——————————— <42> Виноградов В. А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М., 2005. С. 334. <43> Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. М., 2009. С. 184. <44> Руководящие принципы запрета и роспуска политических партий… С. 620.
В Законах «О противодействии экстремистской деятельности», «О политических партиях» содержится перечень санкций при обнаружении признаков экстремизма в деятельности политических партий: 1) предупреждение (предостережение) о недопущении осуществления экстремистской деятельности и устранении нарушений в их деятельности в двухмесячный срок, которое может быть обжаловано в суде; 2) приостановление деятельности в случае осуществления экстремистской деятельности; 3) ликвидация политической партии. Поскольку ликвидация политической партии в демократическом государстве является крайней мерой и может осуществиться только по решению высших судебных органов при наличии достаточных доказательств существенной реальной угрозы конституционному строю или основополагающим правам и свободам граждан, считаю необходимым расширить перечень мер в отношении политических партий за проявления экстремистской деятельности путем введения штрафов (за использование экстремистских материалов в предвыборной агитации), отмены государственных субсидий (за то же деяние для парламентских партий), привлечения членов соответствующих партий к судебной ответственности (за нарушение ими федерального законодательства в случаях, когда их деятельность противоречит уставным и программным требованиям политической партии, к которой они принадлежат). Поддерживаю точку зрения А. М. Моисеева, считающего необходимым ввести процедуру установления конституционности политических партий в порядке конституционного судопроизводства <45>, иначе говоря, вопрос о ликвидации политической партии должен решаться Конституционным Судом РФ за нарушения ч. 5 ст. 13 Конституции РФ (создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни). Расширительное толкование этой конституционной нормы, а также нарушение гарантированных Конституцией прав граждан собираться мирно, без оружия проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования приводит к ограничению как неотъемлемых прав граждан на критику существующих основ конституционного строя, так и принципов создания и деятельности политических партий: добровольности, равноправия, самоуправления, законности и гласности. ——————————— <45> Моисеев А. М. Конституционное право граждан на объединение в политические партии и судебная практика его защиты: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 2008. С. 24.
Таким образом, права граждан на объединение, реализуемые в виде создания ими политических партий, являются важным демократическим институтом, должны гарантироваться государством и защищаться как законом, так и независимыми судебными органами. Необходим и механизм защиты прав политических партий как особых видов общественных объединений, выполняющих важнейшие функции посредничества между властью и обществом, формирования высших органов государства. В демократическом обществе недопустима дискриминация в отношении малых партий под видом кампании по борьбе с экстремизмом. В Российской Федерации своеобразным заменителем принятого в зарубежных странах принципа конкуренции и демократического соперничества политических партий выступает конституционный принцип равноправия. В связи с этим для обеспечения реальной политической конкуренции и гарантий прав оппозиции считаю необходимым принять федеральный закон «Об основных гарантиях оппозиционной деятельности в Российской Федерации» <46> и ряд новых норм, устанавливающих юридические гарантии равенства политических партий. В указанном законе необходимо закрепить права политических партий на оппозиционную деятельность, конструктивную публичную критику властей, разработку альтернативных программ, установить правовые и иные гарантии работы оппозиции в федеральном и региональных парламентах, представительных органах местного самоуправления; законодательно обеспечить наличие реальной политической конкуренции, т. е. реальной возможности ротации правящих партий. ——————————— <46> Правда. 2007. N 26. С. 4.
В целом при решении вопроса о критериях ограничения прав политических партий в результате проявления в их деятельности признаков экстремизма нельзя абстрагироваться от международных обязательств Российской Федерации и выработанных международным сообществом стандартов, рекомендаций, содействующих демократизации общества.
