ФОРМИРОВАНИЕ СОВРЕМЕННОГО АТОМНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
А. И. ГРИЩЕНКО
Грищенко Анатолий Иванович, доцент кафедры правового регулирования ТЭК Международного института энергетической политики и дипломатии МГИМО — Университет МИД РФ, первый заместитель главного редактора журнала «Энергетическое право», кандидат юридических наук.
В статье содержится анализ законодательства в области использования атомной энергии, обращено внимание на еще нерешенные вопросы и пробелы правового регулирования в этой области предпринимательской деятельности. Автор формулирует некоторые оценки возможных изменений, которые необходимо внести в действующее законодательство в области использования атомной энергии, в том числе в свете аварии на АЭС «Фукусима-1» в Японии.
Formation of contemporary nuclear legislation of Russia: state, perspectives of development A. I. Grishhenko
The article contains analysis of legislation in the sphere of use of nuclear energy; draws attention to the questions and lacunas of legal regulation in this sphere of entrepreneurship activity which are not resolved so far. The author formulates certain evaluations of possible changes which are necessary to introduce into the current legislation in the sphere of use of nuclear energy including in light of accident at Nuclear Energy Station Fukushima-1 in Japan.
Key words: nuclear energy system, nuclear legislation, technical regulation, nuclear loss, radioactive wastes, state corporation «Rosatom».
Атомное законодательство России является одновременно продуктом и основной формой закрепления государственной политики в области использования атомной энергии. Основные характеристики и критерии современного законодательства в области использования атомной энергии включают: — создание системы специальных законодательных актов в области использования атомной энергии, актов иного законодательства, так или иначе затрагивающих отношения, возникающие в сфере предпринимательской деятельности в области использования атомной энергии (конституционного, гражданского, административного, уголовного, налогового и др.). Главные требования — отсутствие пробелов в правовом регулировании отношений в области использования атомной энергии, его соответствие общественным потребностям; — формирование механизмов обеспечения реализации требований ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии; — гармонизация с атомным законодательством Европейского союза и мира. Развитие атомного законодательства России на современном этапе не достигло такого уровня, когда настоятельно чувствуется потребность перехода от разработки отдельных основополагающих актов к своеобразной «стыковке» уже принятых и таких, что только разрабатываются или должны быть разработаны. По мнению Т. Л. Елфимовой, указанные шаги позволяют выстроить четкие контуры «атомного права» в Российской Федерации и конкретизировать его с учетом инновационного развития атомной отрасли и ее вступление в единое экономическое пространство <1>. Сегодня отмечаются два основных подхода к усовершенствованию системы правового регулирования отношений в области использования атомной энергии в России. ——————————— <1> Выступление на Международном форуме АТОМЭКСПО-2011. Материалы Конгресса. С. 68.
Первый — это систематизация атомного законодательства, состоящая в том, чтобы сохранить существующие на сегодня основы регулирования в области использования атомной энергии и на этой базе создать различные отраслевые, комплексные, межотраслевые и другие акты атомного законодательства. Второй — это кодификация атомного законодательства, целью которой должна стать разработка и принятие новой редакции Федерального закона «Об использовании атомной энергии», который охватывал бы регулирование всех видов предпринимательской деятельности в области использования атомной энергии и стал бы основой для дальнейшей систематизации всего атомного законодательства. Таким образом, на ближайший период для России среди наиболее актуальных задач в этой области следует выделить: — усовершенствование системы нормативно-правовых актов верхнего уровня в сфере использования атомной энергии; — учет специфики предпринимательской деятельности в атомной отрасли; — усиление институционной и финансовой независимости органов государственного регулирования в области использования атомной энергии; — введение в действие механизмов накопления финансовых резервов на будущее снятие с эксплуатации АЭС и других объектов атомной отрасли, захоронения радиоактивных отходов и др.; — законодательное и финансовое обеспечение строительства новых объектов атомной отрасли и другие. Особое значение в области использования атомной энергии имеет четкое определение понятий в указанной сфере на законодательном уровне. Как показывает опыт, некоторые из них требуют корректирования, уточнения, а также того, чтобы они были приближены к определениям, имеющимся в международных конвенциях и рекомендациях международных организаций. Актуальным и не решенным до конца остается вопрос: какой орган в России должен нести основную ответственность за реализацию государственной политики в области использования атомной энергии и обеспечения ядерной и радиационной безопасности? Постановлением Правительства РФ от 3 июля 2006 г. N 412 (пункт 1) <2> установлено, что Министерство обороны Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации (в части, касающейся обращения с радиоактивными отходами низкой и средней активности и источниками ионизирующего излучения, не относящимися к ядерному, энергетическому и военному комплексам страны), Министерство энергетики Российской Федерации, Министерство образования и науки Российской Федерации, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Федеральное агентство морского и речного транспорта, Федеральное медико-биологическое агентство и Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» осуществляют государственное управление использованием атомной энергии в отношении подведомственных организаций, а также организаций, координацию и регулирование деятельности которых осуществляют указанные федеральные органы исполнительной власти и уполномоченные организации. ——————————— <2> Собрание законодательства РФ. 2006. N 28. Ст. 3079.
Пунктом 3 указанного Постановления установлено, что Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральная служба по экологическому, техническому и атомному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральное медико-биологическое агентство осуществляют государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии. Ответственность каждого из указанных органов ограничена определенной сферой и закреплена в соответствующих положениях об этих органах и специальных законодательных актах. В связи с этим специалисты атомной отрасли предлагают выделить из Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» властные функции и передать их в специальный федеральный орган, который наделить соответствующими полномочия в сфере использования атомной энергии, обеспечения ядерной и радиационной безопасности. Предполагается, что этот федеральный орган должен иметь специальный статус, прямо подчиненный Правительству РФ, и быть ведущим органом государственного управления в указанной сфере с координирующими и другими управляющими, а также регулирующими функциями. Оценивая нормотворческий процесс в России, отметим, что очень медленно идет разработка технических регламентов, правил и стандартов в области использования атомной энергии. Проводимая в России реформа технического регулирования, основанная на Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» <3>, в связи с включением в его сферу действия деятельности, связанной с использованием атомной энергии, вызывает возражения специалистов <4>. ——————————— <3> Собрание законодательства РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140. <4> См., например: Букринский А. М., Сидоренко В. А. Объекты атомной энергетики необходимо вывести из-под действия Закона «О техническом регулировании» // URL: http://www. promved. ru; Агапов А. М., Новиков Г. А., Иойрыш А. И., Супатаева О. А. О совершенствовании атомного права и разработке законопроекта «О лицензировании и техническом регулировании деятельности в области использования атомной энергии» // URL: www. proatom. ru.
Действующая система технического регулирования в атомной энергетике создавалась на основе федеральных норм и правил, которые разработаны в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» <5>. Необходимо отметить, что эта система полностью соответствует международной практике и международным документам, таким, как Конвенция о ядерной безопасности <6>, Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами <7>, которые ратифицированы Российской Федерацией. В п. 4 ст. 4 Федерального закона «О техническом регулировании» указано о приоритете норм и правил международных договоров Российской Федерации по отношению к национальному законодательству в сфере технического регулирования. ——————————— <5> Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст. 4552. <6> Бюллетень международных договоров. 2007. N 9. С. 3 — 14. <7> Бюллетень международных договоров. 2006. N 8. С. 3 — 24.
Федеральным законом «О техническом регулировании» Правительство РФ наделяется широкой компетенцией в сфере технического регулирования. Из этого можно сделать вывод, что постановления Правительства РФ будут являться основной правовой формой технических регламентов. Правительством РФ была утверждена Программа разработки технических регламентов <8>, среди которых предусматривается разработка технических регламентов, непосредственно касающихся использования атомной энергии. Среди них можно выделить следующие: ——————————— <8> Распоряжение Правительства РФ от 29 мая 2006 г. N 781-р.
— о ядерной и радиационной безопасности; — о ядерной и радиационной безопасности объектов, сооружений и комплексов с ядерными реакторами; — о требованиях к оборудованию и изделиям, предназначенным для объектов использования атомной энергии; — о ядерной и радиационной безопасности объектов ядерного топливного цикла; — о безопасной эксплуатации атомных электрических станций. Всего предполагается разработать 34 технических регламента, непосредственно касающихся использования атомной энергии. Специалистами атомной отрасли были подготовлены предложения по реализации положений Федерального закона от 1 мая 2007 г. N 65-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» <9>, которые, в частности, предусматривали разработку проектов постановлений Правительства РФ: ——————————— <9> Собрание законодательства РФ. 2007. N 19. Ст. 2293.
— о порядке разработки и установления обязательных требований в области использования атомной энергии; — о стандартизации в области использования атомной энергии; — об оценке соответствия в области использования атомной энергии; — о порядке разработки и утверждения сводов правил в области использования атомной энергии. Кроме этого, предполагалось разработать Концепцию правового нормативного обеспечения технического регулирования в области использования атомной энергии <10>. ——————————— <10> См.: Агапов А. М., Новиков Г. А. О ядерной и радиационной безопасности: современные представления, состояние, задачи и методы обеспечения. М.: ИздАТ, 2008. С. 381.
В этом вопросе необходимо учитывать такое важное обстоятельство, мешающее реализации Федерального закона «О техническом регулировании» в сфере использования атомной энергии, что имеется тесное переплетение используемых ядерных материалов и технологических производств ядерного топливного цикла в гражданской и оборонной областях деятельности, а этим Законом технические регламенты на оборонную деятельность не распространяются. Актуальной задачей для России является гармонизация национального законодательства в сфере использования атомной энергии с международными стандартами, рекомендациями и др. Анализ международно-правовых документов свидетельствует о том, что некоторые аспекты реализации принципов контроля в области использования атомной энергии требуют более четкого закрепления в национальных актах атомного законодательства. Так, одним из принципов международно-правового регулирования ядерной и экологической безопасности является создание надежных источников финансирования мероприятий, направленных на предотвращение отрицательного влияния опасных техногенных объектов (в том числе ядерных установок и объектов, ядерных материалов) на окружающую среду, здоровье людей, персонал. На это, в частности, указано в ст. 9 Директивы Совета ЕС 2003/0021 (CNS), в соответствии с которой государства должны принимать соответствующие меры, частично гарантирующие поступление достаточных средств для обеспечения безопасности ядерных установок. Одной из таких гарантий должно быть создание фондов для вывода из эксплуатации ядерных установок. Отметим, что этот момент находит свое выражение в ст. 22 Объединенной конвенции, согласно которой должны быть обеспечены достаточные финансовые ресурсы для поддержания безопасности установок для обращения с отработанным топливом и радиоактивными отходами на протяжении всего срока их эксплуатации и для снятия с эксплуатации. Следует отметить, что в атомном законодательстве России финансовый аспект обеспечения ядерной и радиационной безопасности нашел определенное отражение, однако еще недостаточное <11>. ——————————— <11> Постановления Правительства РФ от 6 октября 2006 г. N 605 «О Федеральной целевой программе «Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007 — 2010 годы и на перспективу до 2015 года»; от 13 июля 2007 г. N 444 «О Федеральной целевой программе «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года».
Таким образом, можно утверждать, что устранение недостатков, противоречий в законодательном регулировании атомных отношений существенно повысит осуществление эффективности контроля за обоснованностью и достаточностью финансирования мероприятий по обеспечению ядерной и радиационной безопасности в России. Сложной остается проблема с правовым регулированием обращения с радиоактивными отходами, особенно в отношении их возможного будущего воздействия при накоплении и проникновении в окружающую среду в случаях нарушения правил хранения, стихийных бедствий и т. п. С принятием Федерального закона от 4 ноября 2005 г. N 139-ФЗ «О ратификации Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами» <12> положения Объединенной конвенции стали обязательными для исполнения всеми органами исполнительной власти и организациями России, связанными с обращением ОЯТ и РАО. Объединенная конвенция должна послужить основой для дальнейшего совершенствования российской системы нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы обеспечения безопасности при обращении с ОЯТ и РАО в соответствии с обязательствами Российской Федерации, которые вытекают из положений Объединенной конвенции. ——————————— <12> Собрание законодательства РФ. 2005. N 45. Ст. 4587.
Проблема обращения с радиоактивными отходами является, пожалуй, наименее отрегулированной в российском атомном праве, тому подтверждением и неоднократные попытки разработки специального законопроекта <13>. ——————————— <13> См. подробнее: Титова Т. А. Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами // Энергетическое право. 2006. N 1(6).
Правительством РФ в декабре 2009 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ был внесен проект Федерального закона «Об обращении с радиоактивными отходами» <14>. ——————————— <14> Законопроект N 294554-5 принят в первом чтении и в декабре 2010 г. подготовлен к рассмотрению во втором чтении.
Необходимо согласиться с мнением А. М. Агапова, Г. А. Новикова, что в указанном выше законопроекте должны быть в полной мере учтены нормы Объединенной конвенции, естественно, с учетом национальных интересов и российской специфики <15>. ——————————— <15> Агапов А. М., Новиков Г. А. О ядерной и радиационной безопасности: современные представления, состояние, задачи и методы обеспечения. М.: ИздАТ, 2008. С. 277.
Согласно ст. 18 Объединенной конвенции каждая Договаривающаяся Сторона в рамках своего национального законодательства принимает свои законодательные, регулирующие и административные меры и другие шаги, необходимые для осуществления своих обязательств, вытекающих из Конвенции. Статья 19 Объединенной конвенции предусматривает законодательную и регулирующую основу обращения с РАО: 19-1. Каждая Договаривающаяся Сторона создает и поддерживает законодательную и регулирующую основу для обеспечения безопасности обращения с отработавшим топливом и с радиоактивными отходами. 19-2. Эта законодательская и регулирующая основа предусматривает: — введение соответствующих национальных требований в отношении безопасности и регулирующих положений по радиационной безопасности; — систему лицензирования деятельности в области обращения с отработавшим топливом и с радиоактивными отходами; — систему запрещения эксплуатации установки для обращения с отработавшим топливом или с радиоактивными отходами без лицензии; — систему соответствующего ведомственного и регулирующего контроля, а также документации и отчетности. 19-3. При рассмотрении вопроса о применении регулирования к радиоактивным материалам в качестве радиоактивных отходов Договаривающиеся Стороны должным образом учитывают цели настоящей Конвенции. Кроме этого, согласно ст. 20 Объединенной конвенции каждая Договаривающаяся Сторона учреждает или назначает регулирующий орган, на который возлагается реализация законодательной и регулирующей основы, упомянутой в ст. 19, и который наделяется надлежащими полномочиями, компетенцией и финансовыми и людскими ресурсами для выполнения порученных ему обязанностей. В июле 2011 г. Федеральный закон «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <16> был принят и в соответствии со ст. 42 вступил в силу со дня официального опубликования, за исключением отдельных положений, вступающих в силу в иные сроки (опубликован в «Российской газете» 15.07.2011). Указанный Закон направлен на отказ от существующей практики «отложенных решений» и создание системы, обеспечивающей эффективное и безопасное обращение с радиоактивными отходами (РАО) на всех этапах, нацеленной на окончательную изоляцию РАО. ——————————— <16> Собрание законодательства РФ. 2011. N 29. Ст. 4281.
Согласно положениям вышеуказанного Закона, в частности, предусмотрено: — создание единой государственной системы обращения с РАО, основными субъектами которой станут орган государственного управления в области обращения с РАО (Госкорпорация «Росатом») <17> и национальный оператор по обращению с РАО; ——————————— <17> В Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» внесены соответствующие изменения.
— обязанность производителей РАО приводить их в пригодное для безопасного захоронения состояние и передавать их для захоронения национальному оператору; — ведение реестра РАО и кадастра пунктов захоронения РАО; — полномочия Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области обращения с РАО; — содержание федеральных норм и правил, регулирующих обращение с РАО; — требования к организациям, в результате деятельности которых образуются РАО. Деятельность по захоронению РАО отнесена к естественной монополии, в отношении которой осуществляется государственное регулирование и контроль уполномоченными органами <18>. Стоимость услуг по захоронению РАО должна оплачиваться по тарифам, устанавливаемым Федеральной службой по тарифам. ——————————— <18> В пункт 1 статьи 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ «О естественных монополиях» (Собрание законодательства РФ. 1995. N 34. Ст. 3426) внесено соответствующее дополнение.
Однако, по нашему мнению, деятельность по сбору, сортировке, переработке, кондиционированию, перевозке, временному хранению РАО не должна регулироваться государством. В Законе нашли отражение положения международных конвенций по регулированию обращения с радиоактивными отходами, а также дан подробный понятийный аппарат. Кроме того, этим Федеральным законом произведено четкое разделение между радиоактивными отходами (РАО) и отработанным ядерным топливом (ОЯТ). Тем самым подчеркивается, что ОЯТ не является РАО, и для обращения с ОЯТ необходимо принять другой закон. Это очень важно с точки зрения дальнейшего развития атомной энергетики. В Российской Федерации отсутствуют специальные нормы, регламентирующие ответственность за ядерный вред, а также финансовый и страховой механизмы, обеспечивающие возмещение за такой вред. Поэтому среди прочих всеобъемлющих мер по обеспечению безопасности при использовании атомной энергии на одно из первых мест в настоящее время выдвинута проблема возмещения ядерного вреда и принятия законодательных актов, регламентирующих режим гражданской ответственности при использовании атомной энергии. Настоятельная необходимость разработки и принятия законодателем такого Федерального закона непосредственно вытекает из факта ратификации Российской Федерацией <19> Конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб (Венская конвенция 1963 г.) и участия ее в других международных договорах, обеспечивающих режим безопасности в области использования атомной энергии. Венская конвенция вступила в силу для Российской Федерации с 13 августа 2005 г. С указанной даты Россия обязана обеспечить исполнение положений Венской конвенции. Ни одно из положений Венской конвенции не предоставляет государству, присоединившемуся к Конвенции, права или возможности для бездействия в части принятия специальных норм и правил. Кроме этого, необходимость в скорейшей разработке и принятии Федерального закона «О гражданской ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении» обусловливается следующими факторами: ——————————— <19> Федеральный закон от 21 марта 2005 г. N 23-ФЗ «О ратификации Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб» // Собрание законодательства РФ. 2005. N 13. Ст. 1081.
— невозможностью покрытия такого вреда за счет федерального бюджета; — ограниченностью собственных финансовых средств эксплуатирующих организаций для полного покрытия возможного вреда; — современным состоянием российского страхового рынка, когда страхователи не могут формировать мощные страховые фонды при отсутствии законодательной базы; — необходимостью разработки специальных норм возмещения ядерного вреда и ядерного страхования в дополнение к действующим нормам; — наличием требований органов государственного регулирования безопасности при лицензировании деятельности предприятий и организаций, эксплуатирующих объекты использования атомной энергии, по представлению доказательства финансового обеспечения покрытия причиненного вреда, что возможно только при законодательном определении этого процесса. Это требование вытекает из п. 1 ст. VII Конвенции и ст. 56 Федерального закона «Об использовании атомной энергии», однако указанные нормы содержат оговорку о том, что виды и пределы ответственности должны быть определены государством. Кроме этого, следует учитывать, что в соответствии с п. 1 статьи VII Венской конвенции «отвечающее за установку государство обеспечивает выплату возмещений по удовлетворенным исковым требованиям против оператора за ядерный ущерб путем предоставления необходимых средств в том размере, в каком размер страхования или другого финансового обеспечения не достаточен для удовлетворения таких требований…». Из этой нормы усматривается, что в случае необходимости возмещать ядерный ущерб, если таковой возникнет в настоящее время, в отсутствие страховки или иного финансового обеспечения ответственности оператора большую часть ущерба в любом случае придется покрывать за счет государственных средств. В связи с длительным неисполнением требований Венской конвенции последствия для Российской Федерации с точки зрения ее взаимодействия с международными структурами и партнерами могут заключаться в применении к Российской Федерации морально-политических процедур в рамках международных организаций, прежде всего МАГАТЭ. Принятие национального законодательства о возмещении ядерного вреда и ядерного страхования, основные положения которого должны соответствовать международным конвенциям о гражданской ответственности за ядерный вред, позволит Российской Федерации присоединиться к существующему в этой сфере международно-правовому режиму и тем самым создаст необходимые предпосылки для полноправного выхода ее на международный ядерный рынок. По нашему мнению, учитывая, что разработка и подготовка к изданию нормативных правовых актов осуществляется различными федеральными органами исполнительной власти и коллективами разработчиков, существующий огромный массив нормативных актов в области использования атомной энергии должен быть пересмотрен, переосмыслен, проанализирован и обязательно систематизирован, т. е. должен быть проведен мониторинг законодательства, регулирующий отношения в области использования атомной энергии. Сегодня максимум усилий нужно прилагать не только для толкования нормативно-правовых актов, содержащих в себе пробелы, противоречия и другие недостатки, но прежде всего направлять эти усилия на создание новых качественных федеральных законов, прежде всего прямого действия. Создание единого экономического пространства на территории России, Республики Беларусь и Республики Казахстан влечет за собой необходимость синхронизации норм действующего законодательства Российской Федерации с нормами законодательства стран — участниц Соглашения. Необходимо на законодательном уровне определить особенности безопасности в области использования атомной энергии, включая лицензирование, надзор и контроль при использовании атомной энергии с учетом особенностей, установленных в законодательных актах Республики Беларусь и Республики Казахстан, и норм международных соглашений. Необходимо отметить, что разработка в России системы кодифицированных актов атомного законодательства, охватывающей все стороны использования атомной энергии в предпринимательской деятельности, требует прежде всего комплексного планирования подготовки законопроектов и нормативных правовых актов в этой сфере. В связи с этим, по нашему мнению, необходимо разработать и утвердить единый государственный план разработки законопроектов в области использования атомной энергии, которого, к сожалению, нет и без которого неминуемы пробелы, повторения в нормативных правовых актах, серьезная задержка в их подготовке и принятии. Утверждение такого плана способствовало бы привлечению заинтересованных министерств, ведомств, специалистов и научного сообщества к участию в законотворческой работе в новых условиях инновационного развития атомной отрасли. По нашему мнению, такую координирующую работу могла бы организовать Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом». Постоянное совершенствование и актуализация законодательной базы, синхронизированной с этапами реализации долгосрочных программ развития атомной отрасли и нормами международного законодательства, должны относиться к числу приоритетных направлений деятельности Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».
