(Грищенко А. И.) («Предпринимательское право». Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом», 2013, N 1)
АТОМНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО КАК СОСТАВНАЯ ЧАСТЬ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
(ЛЕКЦИЯ В РАМКАХ УЧЕБНОГО КУРСА «ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ АТОМНОЙ ЭНЕРГИИ (АТОМНОЕ ПРАВО РОССИИ)»)
А. И. ГРИЩЕНКО
Грищенко А. И., доцент кафедры правового регулирования ТЭК Международного института энергетической политики и дипломатии МГИМО (Университета) МИД РФ, кандидат юридических наук.
План лекции
1. Система нормативных правовых актов в области использования атомной энергии в Российской Федерации. 2. Международные договоры Российской Федерации в области использования атомной энергии.
Основные понятия
Международный договор Российской Федерации — международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования <1>. ——————————— <1> П. «а» ст. 2 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. N 7. Ст. 834.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в области использования атомной энергии — ведомственные нормативные правовые акты, изданные в установленном порядке компетентным органом акты правотворчества, устанавливающие, отменяющие или изменяющие правовые нормы, регулирующие общественные отношения в области использования атомной энергии. Постановления и распоряжения Правительства РФ — нормативные правовые акты Правительства РФ, издаваемые на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ <2>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Конституции Российской Федерации Г. Д. Садовниковой включен в информационный банк согласно публикации — Юрайт-Издат, 2006 (3-е издание, исправленное и дополненное). —————————————————————— <2> Подробнее: Садовникова Г. Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). М.: Юрайт-М, 2001. С. 261 — 262.
Федеральный закон — правовой акт, издаваемый Федеральным Собранием и обладающий высшей после Конституции РФ и федерального конституционного закона юридической силой <3>. ——————————— <3> См.: Краснов М. А., Краснов В. А. Толковый словарь конституционных терминов и понятий. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2006. С. 443 — 444.
Федеральный конституционный закон — правовой акт, издаваемый Федеральным Собранием по определенным в Конституции РФ вопросам, составляющим предметы ведения Российской Федерации, и обладающий после Конституции РФ юридической силой <4>. ——————————— <4> См.: Там же. С. 446 — 447.
Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» — законодательный акт от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ (с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами); определяет правовую основу и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии, направлен на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту собственности при использовании атомной энергии, призван способствовать развитию атомной науки и техники, содействовать укреплению международного режима безопасного использования атомной энергии <5>. ——————————— <5> Преамбула Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» // Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.
Федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии — нормы и правила в области использования атомной энергии, разработанные и утвержденные в порядке, установленном Правительством РФ <6>. ——————————— <6> Ст. 6 Федерального закона от 21 ноября 1995 г N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» // Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.
Указы и распоряжения Президента Российской Федерации — основные формы правовых актов главы государства нормативного и ненормативного (индивидуального) характера, издаваемые по вопросам, отнесенным к компетенции Президента РФ <7>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Конституции Российской Федерации Г. Д. Садовниковой включен в информационный банк согласно публикации — Юрайт-Издат, 2006 (3-е издание, исправленное и дополненное). —————————————————————— <7> Подробнее: Садовникова Г. Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). М.: Юрайт-М, 2001. С. 434 — 436.
1. Система нормативных правовых актов в области использования атомной энергии в Российской Федерации
Источниками правового регулирования отношений в области использования атомной энергии в России являются нормативные правовые акты, составляющие определенную иерархическую систему, в которой их юридическая значимость зависит от места и компетенции органа, который принял соответствующий акт. Правовое регулирование общественных отношений в такой потенциально опасной сфере человеческой деятельности, как использование атомной энергии, требует всесторонней регламентации. Как справедливо отмечает В. Ф. Яковлев, «законодательные акты объединяют нормы не по признаку юридической однородности, определяемой однородностью регулируемых отношений, а по признаку объединения норм в законодательном акте, предназначенном для регулирования отношений определенной сферы» <8>. ——————————— <8> Яковлев В. Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2000. С. 164.
Система правового регулирования ТЭК и нетопливной энергетики включает в себя элементы общего законодательства и законодательства специального, а также развитое техническое регулирование и, наконец, регулирование международно-правовое в виде, прежде всего, международных договоров <9>. ——————————— <9> Энергетическое право России и Германии: сравнительно-правовое исследование / Рус. изд. под ред. П. Г. Лахно. М.: Издательская группа «Юрист», 2011. С. 57.
А. И. Иойрыш, ставя вопрос о выделении атомного законодательства, отмечает, что «отношения, связанные с использованием атомной энергии, носят комплексный характер. Правовые нормы, регулирующие эти отношения, подразделяются на внутреннее (национальное) право, и на нормы, входящие в международное (публичное и частное) право» <10>. ——————————— <10> Иойрыш А. И. Концепция атомного права: научное издание. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. С. 31.
Анализируя историю становления нормативно-правовой базы атомного энергопромышленного комплекса, важно отметить следующее: что с момента своего возникновения атомная отрасль находилась на особом режиме: она создавалась, прежде всего, в военных целях и формировалась в виде закрытой структуры. Отсюда, как следствие, отсутствие законодательного регулирования общественных отношений, которые возникали в области использования атомной энергии. Присутствовала тотальная секретность при принятии решений в области использования атомной энергии. В то время в стране основным источником права в области использования атомной энергии являлась система нормативно-технической документации, которая была ориентирована на решение конкретных санитарно-гигиенических и технических проблем. В настоящей лекции нами будет рассмотрено атомное законодательство в области использования атомной энергии, которое начало формироваться с первых шагов новой России как самостоятельного государства. Сегодня имеются все основания вести речь не только о наличии атомного законодательства России как самостоятельной части национального законодательства, которая продолжает переживать период активного формирования и усовершенствования, но и о наличии системы атомного законодательства. Система нормативной базы в области использования атомной энергии, обеспечения ядерной и радиационной безопасности в России на современном этапе состоит из нормативно-правовых документов трех уровней. Документы первого уровня — это международные договоры Российской Федерации, федеральные законы <11> и подзаконные акты (указы и распоряжения Президента РФ <12>, постановления и распоряжения Правительства РФ <13>) в области использования атомной энергии, обеспечения ядерной и радиационной безопасности. ——————————— <11> ФЗ от 9 января 1996 г. «О радиационной безопасности населения» N 3-ФЗ, от 3 апреля 1996 г. «О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов» N 29-ФЗ, от 10 июля 2001 г. «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории» N 92-ФЗ, от 27 декабря 2002 г. «О техническом регулировании» N 184-ФЗ и др. <12> Указ от 27 марта 1992 г. «О контроле за экспортом из Российской Федерации ядерных материалов, оборудования, технологий» N 312, от 7 сентября 1992 г. «Об эксплуатирующей организации атомных станций Российской Федерации» N 1055, от 8 февраля 1996 г. «О совершенствовании управления предприятиями ядерно-топливного цикла» N 166, от 27 апреля 2007 г. «О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации» N 556 и др. <13> Постановление Правительства РФ от 14 марта 1997 г. «О Правилах принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных установок и пунктов хранения» N 306, от 14 июля 1997 г. «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии» N 865, от 11 октября 1997 г. «Об утверждении Правил организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов» N 1298 и др.
Документы второго уровня — это нормативные правовые документы (нормы, правила и стандарты в области ядерной и радиационной безопасности) <14>, реализующие конкретные положения международных законов, федеральных законов и призванные обеспечить выполнение требований, которые регламентированы законодательными актами и выполняют регулирующую роль, как в основной отрасли, которая вырабатывает атомную энергию и использует источники ионизирующих излучений, так и в смежных с нею отраслях, где источники ионизирующих излучений используются для решения различных научно-исследовательских, производственных, социальных и общественных задач. ——————————— <14> Нормы радиационной безопасности (НРБ-99/2009), Правила безопасности при обращении с радиоактивными отходами атомных станций (НП-002-04), Правила безопасности при хранении и транспортировке ядерного топлива на объектах использования атомной энергии (НП-061-05) и др.
Документы третьего уровня — это регламенты, стандарты и ведомственные документы <15>, направленные на достижение соответствия требованиям нормативных правовых документов второго уровня и призваны только конкретизировать показатели, установленные в них, а также возможные способы и пути устранения их несоответствия. ——————————— <15> Санитарные правила обращения с радиоактивными отходами (СПОРО-2002), Санитарные правила проектирования и эксплуатации атомных станций (СП АС-03), Общие положения обеспечения безопасности атомных станций (НП-002-97) и др.
В Конституции РФ 1993 г. (п. «и» ст. 71) установлено, что в ведении Российской Федерации находятся «…ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы…». В развитие конституционных положений государственная политика новой России в области использования атомной энергии закрепляется на законодательном и ином нормативно-правовом уровне. Особое место в атомном законодательстве занимают программные документы, посвященные стратегическому развитию атомной отрасли, прежде всего атомной энергетики. Здесь необходимо особо отметить одобренную в мае 2000 г. Правительством России Стратегию развития атомной энергетики на первую половину XXI в. Указанная Стратегия была принята раньше, чем Энергетическая стратегия России на период до 2020 г. <16> (ЭС-2020). В ЭС-2020 в разделе 6 части VI «Атомная энергетика и ядерно-топливный цикл» указывалось, что основные направления развития атомной энергетики определены одобренной Правительством Российской Федерации стратегией развития атомной энергетики России в первой половине XXI в. В ЭС-2020 отмечено, что отличительными особенностями атомной отрасли являются: единый комплекс «топливно-сырьевые ресурсы — производство энергии — обращение с отходами» и важной составляющей государственной стратегии развития промышленности ядерно-топливного цикла и атомной энергетики является увеличение экспортного потенциала ядерных технологий России: развитие экспорта атомных электростанций, ядерного топлива и электроэнергии. ——————————— <16> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 г. N 1234-р // Собрание законодательства РФ. 2003. N 36. Ст. 3531.
В современной России это не первый документ подобного вида <17>. ——————————— <17> Подробнее см.: Гудков И. В., Лахно П. Г. Энергетическая стратегия России в системе программных документов: внутригосударственные и международно-правовые аспекты // Энергетическое право. 2010. N 1(14). С. 7 — 23; Лахно П. Г. Энергетическая стратегия России — программный документ государственной энергетической политики: понятие, цели, содержание, реализация. Российский ежегодник предпринимательского (коммерческого) права. 2009. N 3 / Под ред. В. Ф. Попондопуло. СПб., 2010. С. 137 — 154.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. N 1715-р утверждена Энергетическая стратегия России на период до 2030 г. <18> (далее — Энергетическая стратегия 2030), согласно которой атомная энергетика продолжит играть важную роль как в покрытии прогнозируемого энергопотребления, так и расширении генерирующих мощностей <19>. ——————————— <18> Собрание законодательства РФ. 2009. N 48. Ст. 5836. <19> Подробнее: Грищенко А. И. Энергетическая стратегия 2030 и атомная отрасль России // Энергетическое право. 2010. N 1(14). С. 56 — 59; Грищенко А. И. Тенденции развития атомного законодательства России в свете Энергетической стратегии 2030 // Законодательство. 2010. N 3. С. 84 — 94.
В системе стратегических и программных документов Российской Федерации Энергетическая стратегия 2030 занимает свое определенное место. Важно отметить, что Энергетическая стратегия 2030 согласована с главными документами подобного вида, определяющими развитие России <20>. ——————————— <20> В частности, с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г., утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р и долгосрочным прогнозом развития экономики России до 2030 г.
В Энергетической стратегии 2030 указано, что настоящая Стратегия формирует новые ориентиры развития энергетического сектора в рамках перехода российской экономики на инновационный путь развития, предусмотренный Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. Тем самым указывается на связь подчиненного характера Энергетической стратегии 2030, Концепции и долгосрочного прогноза развития экономики России до 2030 г. В рамках реформы электроэнергетики Правительством Российской Федерации были одобрены Основные направления реформирования электроэнергетики <21>, предусматривающие осуществление реформы в электроэнергетической отрасли в три этапа. ——————————— <21> Постановление Правительства РФ от 11.07.2001 N 526.
На первом этапе реформы электроэнергетики было осуществлено реформирование атомной энергетики путем образования одной генерирующей компании <22>. Атомные электростанции, являющиеся государственной собственностью, объединенные в государственную генерирующую компанию, стали полноправными участниками на формируемом конкурентном рынке электроэнергии. ——————————— <22> Распоряжение Правительства РФ от 8 сентября 2001 г. N 1207-р // Собрание законодательства РФ. 2001. N 38. Ст. 3750.
Среди различных видов нормативных правовых актов, регулирующих отношения в атомной отрасли в России, федеральный закон стоит на первом месте и занимает особое положение, поскольку он принимается в особенном порядке и направлен на регулирование наиболее важных общественных отношений, возникающих в области использования атомной энергии и обеспечения ядерной и радиационной безопасности. Статьей 1 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» <23> установлено, что отношения при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях регулируются настоящим федеральным законом, другими законами и иными правовыми актами Российской Федерации. ——————————— <23> Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.
Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии» N 170-ФЗ (далее — Закон об атомной энергии) является основополагающим в атомном законодательстве России <24>. ——————————— <24> Подробнее см.: Грищенко А. И. Правовое регулирование в области использования атомной энергии // Энергетическое право. 2004. N 1. С. 12 — 17.
Закон об атомной энергии впервые закрепил приоритет безопасности человека и окружающей природной среды, права и обязанности субъектов в области использования атомной энергии, заложил основы регулирования деятельности, связанной с использованием атомной энергии и источников ионизирующих излучений, разграничил функции и ответственность органов государственной власти и регулирования в области использования атомной энергии, нормотворчества в сфере лицензирования и надзора в указанной области, радиационной защиты персонала и населения, транспортировки и обращения с ядерными материалами и радиоактивными отходами, гражданской ответственности за ядерный ущерб и некоторых других положений, определил правовые основы международных обязательств России в области использования атомной энергии. Закон об атомной энергии состоит из 70 статей, объединенных в 16 глав, в которых определены принципы и задачи атомного законодательства, объекты его применения, сфера деятельности, права собственности на ядерные установки, радиационные источники, пункты хранения, ядерные материалы и радиоактивные вещества. В нем предусмотрено регулирование всех видов деятельности в области использования атомной энергии, включая научные исследования, проектирование, строительство, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию, вывод из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения радиоактивных отходов, а также обращение с ядерными материалами и радиоактивными веществами. В основу Закона об атомной энергии положен принцип обеспечения приоритета ядерной, радиационной и государственной безопасности, всех форм собственности в области использования атомной энергии, а также широкой гласности и открытости при принятии решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения радиоактивных отходов. Закон об атомной энергии обеспечивает разграничение компетенции в области использования атомной энергии между Российской Федерацией и ее субъектами, между законодательной и исполнительной властью на всех уровнях; он также определяет основные функции различных органов федеральной исполнительной власти в области использования атомной энергии. В целях обеспечения единого режима безопасности ядерные установки, радиационные источники, пункты хранения, ядерные материалы, радиоактивные вещества и радиоактивные отходы относятся к объектам исключительной федеральной собственности (ст. 5 Закона) и подпадают под единую государственную систему регистрации, учета и контроля. До начала реформы атомной отрасли (2007 г.) частная собственность на любые объекты использования атомной энергии запрещена (до принятия соответствующего законодательного акта). В 2007 г. была принята новая редакция ст. 5 Закона об атомной энергии, которая предусматривает нахождение ядерных установок, ядерных материалов и пунктов их хранения в собственности юридических лиц <25>. При этом законодатель одновременно с разрешением права собственности юридических лиц на ядерные установки, ядерные материалы и пункты их хранения в Закон об атомной энергии ввел ограничения на осуществление такого права, которые, по нашему мнению, продиктованы прежде всего необходимостью соблюдения безопасности. Новая редакция ст. 5 Закона об атомной энергии устанавливает, что перечни российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные материалы и ядерные установки, определяются Президентом Российской Федерации. Это означает, что сделки, которые влекут возможность передачи права собственности на ядерные материалы и ядерные установки, могут совершаться только между российскими юридическими лицами, включенными в Перечень, утверждаемый Президентом РФ. Исходя из этого, если участником подобной сделки будет иное российское юридическое лицо, такая сделка будет считаться ничтожной. Кроме этого, Президент РФ должен определить Перечень ядерных материалов, которые могут находиться только в федеральной собственности. Необходимо обратить внимание также на такое обстоятельство: согласно новой редакции ст. 5 Закона об атомной энергии, эксплуатацию находящихся в собственности юридических лиц ядерных установок, а также обращение с находящимися в собственности юридических лиц ядерными материалами могут осуществлять российские юридические лица, которые имеют соответствующие разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии. Данная норма означает, что российская организация, включенная в утвержденный Президентом РФ Перечень, должна будет в установленном порядке получить соответствующую лицензию в Ростехнадзоре <26>, чтобы обладать правом осуществлять обращение с ядерными материалами или осуществлять эксплуатацию ядерной установки. Эта норма означает, что без получения соответствующей лицензии <27> такая организация, даже будучи собственником, не сможет осуществлять никакие действия с ядерными материалами, в том числе их хранение, транспортировку и использование в производстве, или осуществлять эксплуатацию ядерной установки. ——————————— <25> Федеральный закон от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. N 7. Ст. 834. <26> Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. <27> Подробнее вопросы лицензирования в области использования атомной энергии будут изложены в специальной лекции курса: «Лицензирование деятельности в области использования атомной энергии».
Указанное выше означает, что внесенными изменениями сохраняется преемственность в применении действующей системы обеспечения ядерной и радиационной безопасности к изменившимся отношениям собственности на объекты атомной отрасли. В Законе об атомной энергии закреплен разрешительный режим проведения любых работ в области использования атомной энергии, являющийся важнейшей составной частью единого правового режима безопасного использования атомной энергии. В Законе об атомной энергии установлена ответственность таких организаций и их обязанности по обеспечению безопасности. Круг регулируемых Законом общественных отношений в области обеспечения безопасного использования атомной энергии весьма широк. Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» стал основой для дальнейшего развития атомного законодательства России и формирования его системы <28>. ——————————— <28> См. подробнее: Грищенко А. И. Правовое регулирование в области использования атомной энергии // Энергетическое право. 2004. N 1(2). С. 12 — 17; Грищенко А. И. Государственное регулирование атомной энергетики: правовые проблемы // Энергетическое право. 2006. N 1(6). С. 26 — 32; Грищенко А. И. Систематизация атомного законодательства России: современные проблемы и практические подходы // Вестник МГИМО (Университета). 2012. N 1(22). С. 196 — 203.
Распоряжением Правительства РФ от 12 марта 1996 г. N 367-р был утвержден План подготовки законов и иных нормативных правовых актов в целях реализации положений Федерального закона «Об использовании атомной энергии». В числе первоочередных правовых актов был принят Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» <29> (далее — Закон о радиационной безопасности). Этим Федеральным законом были определены правовые основы обеспечения радиационной безопасности населения на всей территории Российской Федерации. Кроме этого, установлены права, обязанности и ответственность государственных органов, юридических и физических лиц. Закон о радиационной безопасности (ст. 1) содержит достаточно подробный понятийный аппарат, который затем широко используется в нормативных правовых актах подзаконного уровня <30>. Законом о радиационной безопасности сформулирован ряд специальных принципов, на основе которых необходимо осуществлять правовое регулирование в области обеспечения радиационной безопасности. Их условно можно поделить на две группы, если первая касается общих проблем этой деятельности, то вторая — это поведение в случае возникновения радиационной аварии. Важно отметить следующее: что, в отличие от использования атомной энергии, которая находится в исключительном ведении Федерации, в обеспечении радиационной безопасности участвуют как государство <31>, так и субъекты федерации, муниципальные власти и граждане. ——————————— <29> Российская газета. 17.01.1996. <30> Подробнее: Белокрылова Е. А. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» / Под ред. А. П. Анисимова. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2009. <31> См.: ст. 7 Федерального закона от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения».
Порядок разработки и финансирования государственных программ в области обеспечения радиационной безопасности определяется в Федеральном законе от 3 апреля 1996 г. N 29-ФЗ «О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов» <32>. Этим Законом установлено, что Перечень особо опасных объектов разрабатывается и утверждается Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 1997 г. N 97 «О формировании и использовании централизованных средств в соответствии с Федеральным законом «О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов» <33> утверждены положения о порядке их формирования и использования. ——————————— <32> Собрание законодательства РФ. 1996. N 15. Ст. 1552. <33> Собрание законодательства РФ. 1997. N 5. Ст. 689.
Остановимся еще на ряде других Федеральных законов, которые так или иначе участвуют в формировании атомного законодательства. Федеральный закон 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», которым определены правовые основы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Согласно ст. 27 Закона хранение и захоронение радиоактивных веществ, материалов и отходов допускается при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии условий работы с источниками физических факторов воздействия на человека (ионизирующего излучения) санитарным правилам. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Этим Законом установлены следующие нормы в отношении РАО и ОЯТ: — запрет ввоза в целях хранения или обезвреживания РАО из иностранных государств (ст. 48, 51); — запрещение размещения РАО на определенных территориях, где может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека (ст. 51); — ввоз в Российскую Федерацию из иностранных государств ОЯТ для временного технологического хранения и (или) их переработки разрешается, если имеются соответствующие обоснования и установлен приоритет права возвратить образовавшиеся после переработки РАО в государство происхождения или обеспечить их возвращение (ст. 48). Водный кодекс — Федеральный закон от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ. Водным кодексом запрещено захоронение РАО в водных объектах, но не запрещен сброс радиоактивных веществ и установлено требование о непревышении содержания радиоактивных веществ в сбросовых водах в допустимых пределах <34>. ——————————— <34> Справочно: в России водоемы ряда предприятий ЯТЦ являются промышленными водоемами, созданными в период экстренного выполнения оборонных программ. Их статус и эксплуатация регулируются специальными постановлениями Правительства РФ и условиями действия лицензий, выданных Ростехнадзором.
Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах» <35>. Указанный Закон содержит норму, прямо регулирующую вопросы глубинного захоронения РАО. Статья 10.1 Закона устанавливает, что правовым основанием получения права пользования недрами для целей захоронения РАО в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов, может быть решение Правительства РФ, согласованное с органами исполнительной власти субъектов РФ. ——————————— <35> Собрание законодательства РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
Законодательством Российской Федерации установлена ответственность за правонарушения в области использования атомной энергии. В частности, Уголовный кодекс РФ — Федеральный закон от 13 июня 1996 г. (ст. 215) устанавливает ответственность за нарушение правил безопасности на объектах использования атомной энергии, которое могло повлечь или повлекло смерть человека или радиоактивное заражение окружающей среды, а также ответственность за нарушение правил обращения радиоактивных веществ и отходов (ст. 247). Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях — Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ предусматривает ответственность за нарушения в области использования атомной энергии (ст. 8.2, 8.5, 9.6, 14.1, 19.5). Необходимо также остановиться на Федеральном законе «О техническом регулировании от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ <36>, который устанавливает, что требования к безопасности продукции , процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, носящие обязательный характер, могут устанавливаться только техническими регламентами, которые принимаются федеральным законом, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ. Особо обращаем внимание на ст. 5 указанного Закона. Статьей 5 (в редакции Федерального закона от 1 мая 2007 г. N 65-ФЗ <37>) установлено, что в отношении продукции и объектов, для которых обязательными требованиями наряду с требованиями технических регламентов являются требования, установленные федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области государственного управления использованием атомной энергии, государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии. Эта норма сохранила обязательность требований федеральных норм и правил в области использования атомной энергии <38>. ——————————— <36> Собрание законодательства РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140. <37> Российская газета. N 98. 11.05.2007. <38> Подробный анализ этой составляющей атомного законодательства нами будет рассмотрен в специальной лекции курса «Техническое регулирование и технические регламенты в области использования атомной энергии».
В середине 2000-х гг. было принято решение провести реформу атомной отрасли. Одним из условий крупномасштабного и инновационного развития атомной энергетики явилось совершенствование ее законодательного обеспечения. Политическое решение о реформе отрасли и дальнейшем инновационном развитии атомной энергетики в России было озвучено Президентом России в его Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 10 мая 2006 г.: «Сегодня необходимы и шаги по развитию атомной энергетики… Решению этой задачи должна служить и реструктуризация самой отрасли» <39>. ——————————— <39> См. архив. URL: http://kremlin. ru; Российская газета. N 97. 11.05.2006.
Среди федеральных законов, принятых в развитие политического решения о реформе атомной отрасли, следует выделить следующие. Федеральный закон от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон N 13-ФЗ) <40>. ——————————— <40> Собрание законодательства РФ. 2007. Ст. 834.
Указанный Закон содержит прямое указание о нераспространении его действия на предприятия ядерного оружейного комплекса, тем самым формируя окончательный водораздел между мирным и военным атомом (выделено мной. — А. Г.). Закон N 13-ФЗ был направлен на оптимизацию правовых и организационных условий деятельности атомного энергопромышленного комплекса России (далее по тексту — АЭПК), формирование законодательных основ его реструктуризации, в том числе на регулирование особенностей управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии. Законом N 13-ФЗ устраняется существующая разобщенность предприятий АЭПК, действующих как в форме ФГУП (это в основном обогащение урана, генерация и прикладная наука), так и в форме АО (это добыча урана, производство ядерного топлива, частично выпуск продукции машиностроения и строительство, а также компании-экспортеры), что объективно затрудняет проведение в отношении АЭПК единой стратегии, единой инвестиционной и технической политики — в связи с тем, что законодательством России установлена разная система управления со стороны государства АО и ФГУП. Пунктом 13 ст. 3 Закона N 13-ФЗ предписано учреждение основного акционерного общества, учредителем которого является Российская Федерация. Правительство РФ утверждает устав основного акционерного общества и обеспечивает осуществление иных необходимых для создания акционерного общества мероприятий <41>. ——————————— <41> Постановление Правительства РФ от 06.07.2007 N 432 «Об утверждении устава открытого акционерного общества «Атомный энергопромышленный комплекс» (ОАО «Атомэнергопром»)».
Закон N 13-ФЗ предусматривал создание вертикально интегрированного холдинга. 27 апреля 2007 г. Президент Российской Федерации своим Указом учредил ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс» <42>, 100% акций которого находятся в федеральной собственности. ——————————— <42> Указ Президента Российской Федерации от 27 апреля 2007 г. N 556 «О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации».
В целях сокращения сроков проведения реформы атомной отрасли законодатель предусмотрел их сокращение и в самом Законе N 13-ФЗ установил правила, по которым будут проводиться преобразования, оптимизируя отдельные процедурные и временные ограничения, существующие в действующем законодательстве. Для оптимизации сроков проводимой реформы атомной отрасли законодатель предусмотрел следующие правовые механизмы: реорганизация ФГУП осуществляется по правилам, изложенным в п. 15, 16 и 17 ст. 4 Закона N 13-ФЗ; формирование уставного капитала ОАО «Атомэнергопром» — требование п. 3 ст. 4 Закона N 13-ФЗ); особенности госрегистрации прав на объекты недвижимого имущества при приватизации имущества организаций АЭПК (ст. 5 Закона N 13-ФЗ); особенности лицензирования деятельности, требующей специальных разрешений (лицензий) (п. 1 ст. 6 Закона N 13-ФЗ). Кроме этого, п. 22 ст. 4 Закона N 13-ФЗ установлено, что на дочерние акционерные общества основного акционерного общества не распространяется правило, которое установлено ст. 98 Гражданского кодекса РФ и ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ «Об акционерных обществах», согласно которому акционерное общество не может иметь в качестве единственного участника другое хозяйственное общество, состоящее из одного лица. Об основной правовой идее объединения предприятий и организаций, которые входят в атомную отрасль, в государственную корпорацию сказал Президент России в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2007 г.: «…для реализации этого проекта предлагаю создать специальную корпорацию, объединяющую предприятия атомной энергетики и промышленности. Она будет работать на внутреннем и внешнем рынке и, кроме того, решать задачи обеспечения интересов государства в сфере обороны. Для этого надо будет принять специальный закон. Я сейчас говорю об атомной энергетике, хочу подчеркнуть» <43>. ——————————— <43> URL: http://kremlin. ru.
Этапом реализации Послания Президента Российской Федерации явилась разработка и принятие Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» <44> (далее — Закон о ГК «Росатом»). ——————————— <44> Собрание законодательства РФ. 2007. N 49. Ст. 6078.
Создание государственных корпораций было предметом активного обсуждения в России на различных уровнях. По этому поводу проводились слушания в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания <45>. В научной литературе проходила дискуссия по правовым вопросам, связанным с государственными корпорациями <46>. ——————————— <45> См. экспертный доклад Комитета Совета Федерации по промышленной политике «Государственные корпорации в современной экономике» (2008 г.). —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья В. В. Долинской «Проблемы законодательства о государственных корпорациях» включена в информационный банк согласно публикации — «Законы России: опыт, анализ, практика», 2009, N 4. —————————————————————— <46> См., напр.: Долинская В. В. Проблемы законодательства о государственных корпорациях // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 4; Ефимова Л. Г. О правовом положении государственных корпораций // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 4; Митина А. Л., Юцковская И. Д. Государственная корпорация — новая форма некоммерческой организации // Финансовые и бухгалтерские консультации. 2008. N 4; Курбатов А. Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица // Хозяйство и право. 2008. N 4; Богданов Е. Правовой режим имущества государственной корпорации // Хозяйство и право. 2008. N 5; Грищенко А. И., Моралес К. Корпорации в России и зарубежных правопорядках: понятие и сущность (государственные корпорации в современной России на примере государственной корпорации «Росатом») // Энергетическое право. 2009. N 1; Талапина Э. В. Государственная корпорация как новый субъект права // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. N 2; Курбатов А. О юридических лицах публичного права // Хозяйство и право. 2009. N 10. С. 82; Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (подпункт 7.3 пункта 7 раздела III). М.: Статут. С. 70.
Подробный анализ правового положения ГК «Росатом» нами будет дан в специальной лекции «Правовой статус ГК «Росатом» (правовые предпосылки создания, полномочия, функции и виды деятельности)» <47>. ——————————— <47> Подробнее: Грищенко А. И. Тенденции развития атомного законодательства России в свете Энергетической стратегии 2030. Законодательство. 2010. С. 84 — 94; Фатьянов А. А. «Росатом»: особенности административно-правового и гражданско-правового статусов // Законодательство. 2009. N 4; Андреев В. К. Правовое регулирование в области использования атомной энергии (§ 4 главы 8) // Энергетическое право России и Германии: сравнительно-правовое исследование / Рус. изд. под ред. П. Г. Лахно. М.: Издательская группа «Юрист». С. 833 — 836.
Обратим только внимание на следующее — что в соответствии с Законом о ГК «Росатом» Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» является уполномоченным органом управления использованием атомной энергии, наделенным полномочиями от имени Российской Федерации осуществлять государственное управление использованием атомной энергии в соответствии с главой IV Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. ГК «Росатом» создана и действует в целях проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и профессионального образования, осуществления международного сотрудничества в этой области. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 318-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» <48>, которым были внесены изменения в ряд Федеральных законов, в том числе в часть первую ГК РФ (абзац первый п. 4 ст. 61 и абзац первый п. 1 ст. 65). Внесены изменения в Закон N 170-ФЗ, в частности, ст. 10 была дополнена частью второй следующего содержания: «Полномочия, установленные частью первой настоящей статьи, могут осуществляться Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» в соответствии с Федеральным законом «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». Изменено наименование ст. 20 Закона N 170-ФЗ на «Статья 20. Органы государственного управления использованием атомной энергии». Часть первая ст. 20 также претерпела изменения и изложена в следующей редакции: «Государственное управление использованием атомной энергии осуществляют федеральные органы исполнительной власти и Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (далее по тексту — органы управления использованием атомной энергии) в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации». ——————————— <48> Собрание законодательства РФ. 2007. N 49. Ст. 6079.
Федеральный закон от 11 июля 2011 г. N 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <49> в соответствии со ст. 42 вступил в силу со дня официального опубликования, за исключением отдельных положений, вступающих в силу в иные сроки (опубликован в «Российской газете» 15.07.2011). ——————————— <49> Собрание законодательства РФ. 2011. N 29. Ст. 4281.
В Законе нашли отражение положения международных конвенций по регулированию обращения с радиоактивными отходами, а также дан подробный понятийный аппарат. Кроме того, этим Федеральным законом произведено четкое разделение между радиоактивными отходами (РАО) и отработанным ядерным топливом (ОЯТ). Определено, какие именно отходы относятся к радиоактивным. Тем самым подчеркивается, что ОЯТ не является РАО, это говорит о том, что для правового регулирования обращения с ОЯТ необходимо принять другой закон (выделено мной. — А. Г.). Указанный Закон направлен на отказ от существующей практики «отложенных решений» и на создание системы, обеспечивающей эффективное и безопасное обращение с радиоактивными отходами на всех этапах, нацеленное на их окончательную изоляцию. Это позволит не только снять многие экологические проблемы, но и создать плановую систему по работе с РАО <50>. ——————————— <50> Подробнее: Комментарий к Федеральному закону «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные Российской Федерации от 11 июля 2011 г. N 190-ФЗ (постатейный) / Под общ. ред. Т. Л. Елфимовой, И. И. Линге. М.: Комтехпринт, 2011.
Согласно положениям вышеуказанного Закона, в частности, предусмотрено: — создание Единой государственной системы обращения с РАО, основными субъектами которой станут орган государственного управления в области обращения с РАО (Госкорпорация «Росатом») <51> и национальный оператор по обращению с РАО; ——————————— <51> В Федеральный закон от 01.12.2007 N 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» внесены соответствующие изменения.
— обязанность производителей РАО приводить их в пригодное для безопасного захоронения состояние и передавать их для захоронения национальному оператору; — ведение реестра РАО и кадастра пунктов захоронения РАО; — полномочия Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области обращения с РАО; — содержание федеральных норм и правил, регулирующих обращение с РАО; — требования к организациям, в результате деятельности которых образуются РАО. Деятельность по захоронению РАО отнесена к естественной монополии, в отношении которой осуществляется государственное регулирование и контроль уполномоченными органами <52>. Стоимость услуг по захоронению РАО должна оплачиваться по тарифам, устанавливаемым Федеральной службой по тарифам. ——————————— <52> В п. 1 ст. 4 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ «О естественных монополиях» (Собрание законодательства РФ. 1995. N 34. Ст. 3426) внесено соответствующее дополнение.
Кроме Закона об атомной энергии и вышерассмотренных федеральных законов на сегодняшний день в Российской Федерации существует огромный массив законодательных и иных нормативных правовых актов <53>, в той или иной мере затрагивающих регулирование отношений при использовании атомной энергии. К числу этих актов относятся нормативные указы (распоряжения) Президента РФ и постановления (распоряжения) Правительства РФ <54>, а также многочисленные нормативные акты различных федеральных органов исполнительной власти, раскрывающие и детализирующие организационно-правовой механизм реализации положений Закона об атомной энергии <55>. ——————————— <53> В частности: Постановления Правительства РФ от 14.03.1997 N 306 «О правилах принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения»; от 07.03.1997 N 264 «Об утверждении Правил физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов»; от 11.10.1997 N 1298 «Об утверждении Правил организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов»; от 28.01.1997 N 93 «О порядке разработки радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий» и др. <54> Полномочия Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, в том числе изданные этими органами нормативно-правовые акты, будут подробно рассмотрены в специальных лекциях курса: «Государственное управление использованием атомной энергии» и «Государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии». <55> В частности, Ростехнадзор: Приказ от 17 марта 2010 г. N 178 Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору «Об утверждении и введении в действие раздела II «Государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии» Перечня нормативных правовых актов, относящихся к сфере деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (П-01-01-2009).
Одним из источников атомного законодательства являются федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии. Разработка и принятие норм и правил предусмотрены ст. 6 Закона об атомной энергии. Федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии устанавливают требования к безопасному использованию атомной энергии, выполнение которых обязательно при осуществлении любого вида деятельности в области использования атомной энергии. Перечень федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, а также изменения указанного перечня и дополнения к нему утверждаются Правительством РФ. Нормы и правила в области использования атомной энергии разрабатываются и утверждаются в порядке, установленном Правительством РФ. Порядок разработки норм и правил в области использования атомной энергии должен предусматривать предварительное опубликование в официальном печатном органе проектов указанных норм и правил, за исключением норм и правил в области использования атомной энергии, составляющих государственную тайну, и возможность их обсуждения. Указанные нормы и правила должны учитывать рекомендации международных организаций в области использования атомной энергии, в работе которых принимает участие Российская Федерация. После введения в действие указанные нормы и правила являются обязательными для всех лиц, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и действуют на территории Российской Федерации. Правительство Российской Федерации Постановлением от 1 декабря 1997 г. N 1511 утвердило Положение о разработке и утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии <56>. Этим Положением утвержден Перечень федеральных норм и правил в области использования атомной энергии и федеральные органы исполнительной власти, утверждающие эти документы. Перечень состоит из трех разделов: 1) Федеральные нормы и правила по ядерной и радиационной (технические аспекты) безопасности; 2) Федеральные нормы и правила по радиационной безопасности (санитарно-гигиенические аспекты); 3) Федеральные нормы и правила по пожарной безопасности. ——————————— <56> Собрание законодательства РФ. 1997. N 49. Ст. 5600.
Положение определяет порядок разработки, согласования, утверждения и введения в действие федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, а также внесения в них изменений и дополнений.
2. Международные договоры Российской Федерации в области использования атомной энергии
Важное место в атомном законодательстве занимают международные договоры Российской Федерации в области использования атомной энергии, а также стандарты и рекомендации международных организаций <57>. ——————————— <57> Таких, как: Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), Международная комиссия по радиологической защите (МКРЗ), Международная организация труда (МОТ), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ).
Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. определяет международный договор как международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования <58>. ——————————— <58> Цитируется по: Международное право: Учебник для бакалавров / П. Н. Бирюков. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство «Юрайт», 2012. С. 98.
На конституционном уровне (п. 4 ст. 15 Конституции РФ) признается приоритет общепризнанных норм международного права и международных договоров Российской Федерации, которые являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» в главе XV «Международные договоры Российской Федерации в области использования атомной энергии» (в частности, в ст. 65) предусматривает верховенство положений международных договоров, участником которых является Российская Федерация, над соответствующими положениями указанного Федерального закона. В преамбуле Федерального закона от 15.07.1995 N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» <59> подчеркнуто, что Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права — принципу добросовестного выполнения международных обязательств. Международные договоры — существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства. ——————————— <59> Собрание законодательства РФ. 1. N 7. Ст. 834.
В указанном выше Федеральном законе международный договор Российской Федерации определяется как международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования <60>. ——————————— <60> П. «а» ст. 2 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. N 7. Ст. 834.
Российская Федерация активно участвует в международном сотрудничестве в области использования атомной энергии. Россия выступает правопреемницей по международным двусторонним и многосторонним договорам, соглашениям, конвенциям, заключенным бывшим СССР <61>. ——————————— <61> Настоящий Федеральный закон распространяется на международные договоры, в которых Российская Федерация является стороной в качестве государства — продолжателя СССР.
Осознание потенциальной опасности, которую несет использование атомной энергии, привело мировое сообщество к упорядочению системы норм и правил в этой сфере. Для этого были заключены и исполняются очень важные для атомной отрасли Конвенции. Представители международного атомного права относят Конвенции к источникам этой новой отрасли современного международного права <62>. Практически все международные конвенции, за исключением Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии от 26 сентября 1986 г. <63>, регулируют только мирное использование атомной энергии. ——————————— <62> Международное право: Учебник для бакалавров / П. Н. Бирюков. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство «Юрайт», 2012. С. 651 — 665; Международное право. Особенная часть: Учебник для вузов / Отв. ред. Р. М. Валеев, Г. И. Курдюков. М.: Статут, 2010. <63> Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. N 11. Ст. 168.
Среди них выделим следующие. Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб (1963 г.) <64>. ——————————— <64> Постановление Правительства РФ от 12 апреля 1996 г. N 415 «О подписании Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб»; Постановление Правительства РФ от 3 апреля 1996 г. N 377 «О принятии Конвенции о ядерной безопасности».
Восьмого мая 1996 г. от имени России была подписана Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г. В результате ратификации Российской Федерацией <65> Конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб (Венская конвенция 1963 г.) в настоящее время имеется настоятельная необходимость разработки и принятия российским законодателем такого федерального закона, принятие которого непосредственно вытекает из факта ратификации и участия РФ в других международных договорах, обеспечивающих режим безопасности в области использования атомной энергии. ——————————— <65> Федеральный закон от 21 марта 2005 г. N 23-ФЗ «О ратификации Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 13. Ст. 1081.
Это обстоятельство обусловливается еще и следующим: что Венская конвенция вступила в силу для Российской Федерации с 13 августа 2005 г. С указанной даты Россия обязана обеспечить исполнение положений Венской конвенции. Ни одно из положений Венской конвенции не предоставляет государству, присоединившемуся к Конвенции, права или возможности для бездействия в части принятия специальных норм и правил. Необходимость в скорейшей разработке и принятии Федерального закона «О гражданской ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении» вытекает из п. 1 ст. VII Конвенции и ст. 56 Федерального закона «Об использовании атомной энергии», однако указанные нормы содержат оговорку о том, что виды и пределы ответственности должны быть определены государством. Кроме этого, следует учитывать, что, в соответствии с п. 1 ст. VII Венской конвенции, «отвечающее за установку государство обеспечивает выплату возмещений по удовлетворенным исковым требованиям против оператора за ядерный ущерб путем предоставления необходимых средств в том размере, в каком размер страхования или другого финансового обеспечения недостаточен для удовлетворения таких требований…». Из этой нормы усматривается, что в случае необходимости возмещать ядерный ущерб, если таковой возникнет в настоящее время, в отсутствие страховки или иного финансового обеспечения ответственности оператора большую часть ущерба в любом случае придется покрывать за счет государственных средств. Конвенция о ядерной безопасности (17 июня 1994 г.) <66>. ——————————— <66> Бюллетень международных договоров. 2007. N 9. С. 3 — 14.
Конвенция о ядерной безопасности вступила в действие 24 октября 1996 г., и ее нормы стали применяться на территории стран-подписантов <67>. ——————————— <67> Постановление Правительства РФ от 20.09.1994 N 1069 «О подписании Конвенции о ядерной безопасности».
Данная Конвенция сформулирована как побудительная, в ней отсутствуют четкие ссылки на детализированные международные нормы ядерной безопасности. Конвенцией установлены следующие цели (ст. 1 Конвенции): i) достичь высокого уровня ядерной безопасности во всем мире на основе укрепления национальных мер и международного сотрудничества, в том числе в соответствующих случаях, на основе технического сотрудничества в области безопасности, и поддерживать такой уровень; ii) создать и поддерживать на ядерных установках эффективные средства защиты от потенциальной радиационной опасности, с тем чтобы защитить отдельных лиц, общество в целом и окружающую среду от вредного воздействия ионизирующих излучений от таких установок; iii) предотвращать аварии с радиологическими последствиями и смягчать такие последствия в том случае, если они произойдут. Конвенцией (ст. 3) определена сфера применения, указано, что она применяется к безопасности ядерных установок <68>. ——————————— <68> Определение «ядерная установка» дано в п. i ст. 2 Конвенции о ядерной безопасности.
Статьей 7 Конвенции устанавливается законодательная и регулирующая основа, которая выражается в следующем. 1. Каждая договаривающаяся сторона создает и поддерживает законодательную и регулирующую основу для обеспечения безопасности ядерных установок. 2. Законодательная и регулирующая основа предусматривает: i) введение соответствующих национальных требований и регулирующих положений в области безопасности; ii) систему лицензирования в отношении ядерных установок и запрещение эксплуатации ядерной установки без лицензии; iii) систему регулирующего контроля и оценки ядерных установок в целях проверки соблюдения действующих регулирующих положений и условий лицензий; iv) обеспечение выполнения действующих регулирующих положений и условий лицензий, включая приостановку действия, изменение или аннулирование. Конвенцией о ядерной безопасности (ст. 5, 20) предусмотрен контроль за исполнением ее положений на территории стран-подписантов, в частности представления национальных докладов <69>. Этот метод анализа соблюдения сторонами Конвенции является ее центральным элементом. Совещания по рассмотрению национальных докладов проводятся с интервалом, не превышающим трех лет. ——————————— <69> 14 апреля 2008 г. на 4-м Совещании по рассмотрению действия Конвенции был рассмотрен Национальный доклад Российской Федерации // Отчет о безопасности. М.: Комтехпринт, 2009. С. 51.
Это говорит о том, что Конвенция обязывает государства-участников принимать в отношении вопросов безопасности такие национальные меры, как создание и поддержка законодательной и регулирующей основы, проводить оценки и проверки безопасности, осуществлять контроль за аварийной готовностью и эксплуатацией АЭС и представлять доклад о мерах, принятых в целях осуществления каждого обязательства, вытекающего из Конвенции. Конвенция о ядерной безопасности обязывает страны-подписантов до начала сооружения и ввода в эксплуатацию ядерной установки и в течение всего ее цикла проводить всесторонние и систематические оценки ядерной безопасности. После аварии, произошедшей на Чернобыльской атомной станции, международное сообщество разработало и в оперативном порядке приняло ряд Конвенций. Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии (26 сентября 1986 г.) <70>. ——————————— <70> Ратифицирована СССР 14 ноября 1986 г. с оговоркой (Указ Президиума ВС СССР от 14.11.1986 N 6035-XI) и вступила в силу 24 января 1987 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. N 11. Ст. 168 // Сборник международных договоров СССР. Вып. XLIII. М., 1989. С. 151 — 156.
Эта Конвенция была принята Генеральной конференцией Международного агентства по атомной энергии на ее специальной сессии 26 сентября 1986 г. Главная цель Конвенции — более оперативное предоставление соответствующей информации о ядерных авариях с целью сведения к минимуму трансграничных радиационных последствий. Статьей 1 Конвенции определена сфера ее применения. 1. Настоящая Конвенция применяется в случае любой аварии, связанной с указанными в пункте 2 ниже установками или деятельностью государства-участника, или лиц, или юридических субъектов под его юрисдикцией или контролем, вследствие которой происходит или может произойти выброс радиоактивных веществ и которая привела или может привести к международному трансграничному выбросу, что могло бы иметь с точки зрения радиационной безопасности значение для другого государства. 2. Установками и деятельностью, указанными в п. 1, являются: а) любой ядерный реактор независимо от местонахождения; б) любая установка ядерного топливного цикла; в) любая установка по обогащению с радиоактивными отходами; г) перевозка и хранение ядерного топлива или радиоактивных отходов; д) изготовление, использование, хранение, удаление и перевозка радиоизотопов для сельскохозяйственных, промышленных, медицинских целей и для проведения научных исследований в этих областях; е) использование радиоизотопов для выработки энергии в космических объектах. Статьей 5 Конвенции («Предоставляемая информация») определяется перечень данных, которые государство-участник, под чьим контролем или юрисдикцией находятся ядерные установки, связанные с причинением трансграничного выброса радиоактивности, обязано представить МАГАТЭ и государствам, которые подверглись или могут подвергнуться физическому воздействию. Каждое государство-участник обязано оперативно поставить в известность МАГАТЭ о ядерной аварии, которая в этой части наделена Конвенцией определенными полномочиями. В соответствии с Конвенцией МАГАТЭ выступает в качестве центрального пункта для получения оповещения о ядерной аварии. Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации (1986 г.) <71>. ——————————— <71> Ведомости СССР. 1986. N 11.
Основные положения Конвенции о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации можно определить как следующие: — установление обязанности государств сотрудничать между собой и с МАГАТЭ в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации для сведения к минимуму их последствий и для защиты жизни, имущества и окружающей среды от воздействия радиоактивных выбросов; — если государству требуется помощь в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации (независимо от того, возникает или не возникает на его территории, под его юрисдикцией или контролем такая авария или аварийная ситуация), оно может обратиться за такой помощью к любому государству-участнику непосредственно или через МАГАТЭ; — запрашивающее помощь государство определяет объем и вид требующейся помощи и сообщает предоставляющей помощь стороне информацию, которая может оказаться необходимой; — в случае, когда невозможно точно определить объем и вид требующейся помощи, запрашивающее государство и предоставляющая помощь сторона принимают решение относительно объема и вида требующейся помощи вместе; — государства в пределах своих возможностей выделяют экспертов, оборудование и материалы, определяют условия (в том числе финансовые), на которых такая помощь могла бы быть предоставлена. МАГАТЭ: а) предоставляет собственные средства, выделенные для этой цели; б) безотлагательно передает просьбу другим государствам и международным организациям, которые могут располагать необходимыми средствами, если запрашивающее государство просит об этом; в) координирует международную помощь. При предоставлении помощи персоналу оказывающей помощь стороны и персоналу, действующему от ее имени, предоставляются привилегии, иммунитет и льготы, необходимые для выполнения их функций по оказанию помощи. Эти привилегии и иммунитет во многом сходны с дипломатическими. Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами (Вена, 5 сентября 1997 г.) <72>. ——————————— <72> Бюллетень международных договоров. 2006. N 8. С. 3 — 24.
28 декабря 1998 г. подписано распоряжение Президента РФ о подписании Конвенции, а 27 января 1999 г. Конвенция была подписана от имени Российской Федерации. С принятием Федерального закона от 4 ноября 2005 г. N 139-ФЗ «О ратификации Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами» <73> положения Объединенной конвенции стали обязательными для исполнения всеми органами исполнительной власти и организациями России, связанными с обращением ОЯТ и РАО. Объединенная конвенция должна послужить основой для дальнейшего совершенствования российской системы нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы обеспечения безопасности при обращении с ОЯТ и РАО в соответствии с обязательствами Российской Федерации, которые вытекают из положений Объединенной конвенции. ——————————— <73> Собрание законодательства РФ. 2005. N 45. Ст. 4587.
Конвенция вступила в силу для России с 19.04.2006. Конвенция имеет следующие цели (ст. 1 Конвенции): i) достичь и поддерживать высокий уровень безопасности обращения с отработавшим топливом и с радиоактивными отходами во всем мире путем укрепления национальных мер и международного сотрудничества, в том числе в соответствующих случаях — технического сотрудничества в области безопасности; ii) обеспечить, чтобы на всех стадиях обращения с отработавшим топливом и с радиоактивными отходами имелись эффективные средства защиты от потенциальной опасности, с тем чтобы защитить отдельных лиц, общество в целом и окружающую среду от вредного воздействия ионизирующих излучений в настоящее время и в будущем таким образом, чтобы нужды и чаяния нынешнего поколения удовлетворялись без ущерба для возможности будущих поколений реализовывать свои нужды и чаяния; iii) предотвращать аварии с радиологическими последствиями и смягчать их последствия в том случае, если они произойдут на любой стадии обращения с отработавшим топливом или с радиоактивными отходами. Сферой применения Конвенции (ст. 3) определено: 1) настоящая Конвенция применяется к безопасности обращения с отработавшим топливом, образующимся в результате эксплуатации гражданских ядерных реакторов. Отработавшее топливо, находящееся на перерабатывающих установках в рамках деятельности по переработке, не входит в сферу действия настоящей Конвенции, за исключением тех случаев, когда договаривающаяся сторона заявляет, что переработка является частью обращения с отработавшим топливом; 2) настоящая Конвенция применяется также к безопасности обращения с радиоактивными отходами в тех случаях, когда радиоактивные отходы образуются в результате гражданской деятельности. Однако настоящая Конвенция не применяется к отходам, которые содержат лишь природные радиоактивные вещества и не образуются в ядерном топливном цикле, кроме тех случаев, когда они представляют собой изъятый из употребления закрытый источник или когда для целей настоящей Конвенции они объявлены договаривающейся стороной радиоактивными отходами; 3) настоящая Конвенция не применяется к безопасности обращения с отработавшим топливом или с радиоактивными отходами в рамках военных или оборонных программ, кроме тех случаев, когда для целей настоящей Конвенции они объявлены договаривающейся стороной отработавшим топливом или радиоактивными отходами. Однако настоящая Конвенция применяется к безопасности обращения с отработавшим топливом и с радиоактивными отходами, образующимися в результате осуществления военных или оборонных программ, в тех случаях, если и когда такие материалы окончательно передаются гражданским программам и обращение с ними происходит исключительно в рамках таких программ; 4) настоящая Конвенция применяется также к сбросам, как предусматривается в ст. 4, 7, 11, 14, 24 и 26. Конвенцией (ст. 32) предусмотрен контроль о выполнении за странами-подписантами обязательств, вытекающих из Конвенции, в частности представления национальных докладов к каждому совещанию договаривающихся сторон <74>. Конвенцией определено, что должен содержать национальный доклад. Совещания по рассмотрению национальных докладов проводятся с интервалом, не превышающим трех лет. Россия представляла два национальных доклада о выполнении обязательств, вытекающих из рассматриваемой Конвенции. ——————————— <74> Второй национальный доклад Российской Федерации о выполнении обязательств, вытекающих из Объединенной конвенции о безопасности с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами к третьему Совещанию по рассмотрению в рамках Объединенной конвенции о безопасности действия (2008 г.). М.: Комтехпринт, 2009.
Наличие большого количества международных договоров в области использования атомной энергии, нормы которых требуют от государств-участников осуществления конкретных действий, привело к созданию международных контрольных механизмов. Основным звеном среди которых является Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ).
Нормативные правовые акты
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. N 237. 25.12.1993. 2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (с изм. и доп.) от 30.12.2001 N 195-ФЗ // СЗ РФ. 07.01.2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1. 3. Уголовный кодекс Российской Федерации (с изм. и доп.) от 13.06.1996 N 63-ФЗ // СЗ РФ. 17.06.1996. N 25. Ст. 2954. 4. Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552. 5. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. 6. Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141. 7. Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ «О техническом регулировании» // Собрание законодательства РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140. 8. Федеральный закон от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 12.02.2007. N 7. Ст. 834. 9. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ. 03.12.2007. N 49. Ст. 6078. 10. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 318-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ. 03.12.2007. N 49. Ст. 6079. 11. Указ Президента Российской Федерации от 27 апреля 2007 г. N 556 «О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 30.04.2007. N 18. Ст. 2185. 12. Указ Президента Российской Федерации от 20 марта 2008 г. N 369 «О мерах по созданию государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ. 24.03.2008. N 12. Ст. 1112. 13. Устав Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) (Нью-Йорк, 26 октября 1956 г.). 14. Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб от 21 мая 1963 г. с поправками, внесенными Протоколом от 12 сентября 1997 г. 15. Конвенция о физической защите ядерного материала от 3 марта 1980 г. 16. Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии (Вена, 26 сентября 1980 г.). 17. Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной ситуации (Вена, 26 сентября 1986 г.). 18. Конвенция о помощи в случае аварии или радиационной аварийной ситуации (Вена, 26 сентября 1986 г.). 19. Конвенция о ядерной безопасности (17 июня 1994 г.). 20. Закон Российской Федерации «О международных договорах» N 101-ФЗ, принят 16 июня 1995 г. // Российская газета. 21.09.1995.
Основная литература
1. Энергетическое право России и Германии: сравнительно-правовое исследование / Рус. изд. под ред. П. Г. Лахно. М.: Издательская группа «Юрист», 2011.
Дополнительная литература
1. Амелина М. Г., Иойрыш А. П., Молчанов А. С. Страхование гражданской ответственности за ядерный ущерб. М.: ИздАТ, 2000. 2. Бирюков П. Н. Международное право: Учебник для бакалавров. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2012. 3. Международное ядерное право / Сост. Р. М. Валеев. Казань: Изд-во Казан. ун-та, 2003. 4. Иойрыш А. И., Новиков Г. А., Супатаева О. А. Атомное право России // Ядерная и радиационная безопасность России: Сборник. Вып. 2(13). М., 2004. 5. Иойрыш А. И., Новиков Г. А., Супатаева О. А. О концепции атомного права России // Атомная стратегия XXI века. Июнь. 2004. 6. Иойрыш А. И. Концепция атомного права: науч. изд. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. 7. Грищенко А. И. Правовое регулирование в области использования атомной энергии в России на современном этапе // Энергетика и право. Вып. 2 / Под ред. П. Г. Лахно. М.: Издательство «Новая правовая культура», 2009. С. 272 — 281. 8. Грищенко А. И. Тенденции развития атомного законодательства России в свете Энергетической стратегии 2030 // Законодательство. 2010. N 3. 9. Грищенко А. И. Основные проблемы совершенствования атомного законодательства России на современном этапе // Юрист. 2011. N 11. 10. Грищенко А. И. Энергетическая стратегия 2030 и атомная отрасль России // Энергетическое право. 2010. N 1. 11. Грищенко А. И. Формирование современного атомного законодательства России: состояние и перспективы развития // Юридический мир. 2011. N 10. 12. Грищенко А. И. Правовое регулирование развития и обеспечения безопасности атомной энергетики. Российская инициатива // Энергетическое право. 2011. N 2(17). 13. Грищенко А. И. Систематизация атомного законодательства России: современные проблемы и практические подходы // Вестник МГИМО (Университета). 2012. N 2. 14. Комментарий к Федеральному закону от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (постатейный) / С. В. Матиящук, О. С. Лазарева. М.: Юстицинформ, 2010. 15. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» / Под ред. А. П. Анисимова. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2009. 16. Рождествина А. А. Комментарий к Федеральному закону от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии». М.: ООО «Новая правовая культура», 2007. 17. Справочник по ядерному праву. Имплементирующее законодательство. МАГАТЭ. Вена, 2010. 18. Талевлин А. А. Сравнительно-правовой анализ законодательства Российской Федерации и некоторых зарубежных государств в области обращения с радиоактивными отходами. 27.05.2010. URL: http://decomatom. org. ru/node/229. 19. Тиунов О. И. Ратификация международных договоров в Российской Федерации: законодательное регулирование и практика // Журнал российского права. 2008. N 4 // СПС «Гарант».
