(Трофимов С. В.) («Транспортное право», 2012, N 1)
О НЕОТЛОЖНЫХ МЕРАХ ПО ПОВЫШЕНИЮ БЕЗОПАСНОСТИ НА ТРАНСПОРТЕ
С. В. ТРОФИМОВ
Трофимов С. В., доцент Байкальского государственного университета экономики и права, кандидат юридических наук.
Целый ряд происшедших в течение 2011 года транспортных аварий, в результате которых пострадали сотни пассажиров, породил в массовом сознании очень устойчивые настроения неуверенности и растерянности, порой граничащие с транспортными фобиями (особенно в отношении полетов на самолетах). Комментируя происшедшее, журналисты и политики не скупятся на решительные заявления, призывая принять жесткие меры, усматривая в происходящем вину работников транспортных служб, отдельных нерадивых руководителей и представителей всех ветвей власти в целом. В публикациях в связи с происшедшими авариями обсуждается масса различных подробностей, бурлят эмоции, но, к сожалению, крайне редко анализируются глубинные причины сложившейся ситуации и предлагаются какие-то меры по улучшению существующего положения (за исключением предложений отправлять поголовно в отставку чиновников различного ранга и немедленно привлечь всех причастных к уголовной ответственности). Ситуация с безопасностью на транспорте такова, что ежедневно в транспортных авариях в России погибает около 100 человек (преимущественно на автомобильном транспорте) и несколько сотен получает травмы различной тяжести. А за год в транспортных авариях погибает до 40 тысяч человек. Однако ежедневно происходящие тысячи транспортных аварий не слишком часто оказываются в центре внимания средств массовой информации (как правило, только тогда, когда происшествие сопровождается большим количеством жертв). Именно поэтому такое повышенное внимание уделяется авиакатастрофам и, пока еще, к счастью, редким, авариям водных судов. Следует признать, что сложившаяся в последнее время ситуация с аварийностью на транспорте действительно является достаточно серьезной. Тем не менее сейчас как никогда нужна трезвая оценка сложившегося положения дел и должен быть намечен перечень эффективных мер, реализация которых могла бы обеспечить положительный эффект уже в ближайшее время. При этом, однако, следует учитывать, что рост аварийности на транспорте возник не одномоментно, а назревал в течение многих лет и является, скорее всего, вполне закономерным результатом неэффективного управления отраслью со стороны государственных органов. Не вызывает сомнения, что для такой огромной страны как Россия система внутренних транспортных коммуникаций является важнейшей частью экономики, без которой государство просто не сможет существовать. С учетом низкой плотности населения России, огромных малоосвоенных пространств и бездорожья, развитие транспортных сообщений является абсолютным приоритетом экономической деятельности и требует самого пристального внимания. Реальное положение дел таково, что в последние 15 — 20 лет сравнительно благополучно развивался лишь железнодорожный и в какой-то степени автомобильный транспорт, что объясняется их большей приспособленностью к сложившейся в стране экспортно-сырьевой модели экономики. А менее значимые для бизнеса внутренний водный и воздушный транспорт понесли в этот период ощутимые потери из-за хронического недофинансирования. Особенно серьезный урон был нанесен транспортной инфраструктуре, т. е. системе организации и управления движением, речным портам, региональным аэропортам и другим объектам, не являющимся привлекательными с точки зрения возможности получения быстрой прибыли. Очевидно, что этот абсолютно необходимый сегмент транспортной деятельности имеет преимущественно социальную значимость и едва ли может быть самоокупаемым. По этой причине для его поддержания необходимы государственные дотации. Значение совершенствования системы государственных дотаций в сфере транспорта, хотя и признается на всех уровнях власти, но объемы и приоритеты финансовой поддержки транспортной отрасли пока еще не вполне отвечают ее насущным потребностям. Кроме упомянутой выше транспортной инфраструктуры, не соответствует условиям безопасности и состояние используемых для перевозок транспортных средств, а также уровень подготовки их экипажей. Однако нет оснований считать, что проблема безопасности может быть полностью решена исключительно за счет замены устарелой техники на новую и повышения требований к качеству подготовки экипажей. Хотя именно эти достаточно очевидные меры и предлагаются сегодня в качестве наиболее эффективного средства повышения уровня транспортной безопасности. В частности, некоторые специалисты видят абсолютную панацею в избавлении от старой авиатехники советского производства <1>. Следует согласиться, что процесс перехода на иностранную технику, скорее всего, необратим, т. к. уже сегодня в российском небе около 80% самолетов — иномарки. ——————————— <1> Зайцева О., Хазбиев А. Не туда летим // Эксперт. 2011. N 39. С. 50.
Однако форсирование процесса такой замены едва ли оправданно, даже в том случае, если это обусловлено острой нехваткой транспортных средств. Тем не менее Правительством РФ принято решение уже с 1 января 2012 года прекратить использование для регулярных пассажирских перевозок нескольких типов отечественных самолетов и вертолетов (Ан-24, Ан-2, Як-40, Ту-134, Ми-8) <2>. А к 2014 году — вообще прекратить их использование для всех видов полетов. ——————————— <2> Зайцева О., Хазбиев А. Коллапса не будет // Эксперт. 2011. N 32. С. 14.
Но есть большие сомнения, что такая мера, как переход на транспортные средства иностранного производства, сможет существенным образом улучшить ситуацию. Скорее, здесь имеет место подмена понятий. Как отмечают специалисты в сфере транспорта <3>, вне зависимости от наличия водных и воздушных судов северо-восточные регионы страны уже через два-три года ожидает практически неизбежный транспортный коллапс. К примеру, более 90% территории Якутии имеют ограниченную транспортную доступность: она возможна по рекам в течение двух-трех летних месяцев, а в остальное время года — только воздушными судами региональной авиации. При этом денег на оборудование и ремонт инфраструктуры речного и воздушного транспорта, почти все объекты которой (аэродромы, речные порты и т. п.) находятся в региональной или муниципальной собственности, взять негде. И это имеет место в Якутии, в которой на промышленном уровне добывается огромное количество алмазов. При этом, обеспечивая сверхдоходы федеральному бюджету, республика не может обходиться без ежегодных дотаций, которые (свои же, по сути, деньги) приходится раз за разом выпрашивать в Москве. Имея население менее 1 миллиона человек, «богатая» Якутия стабильно входит в тройку регионов, имеющих наибольший удельный объем дотаций. Этот парадокс давно известен, как, впрочем, и его причина: все дело в существующем финансовом механизме, который изымает сегодня у субъектов федерации практически все их доходы, не давая возможности развиваться территориям. ——————————— <3> Сергеев Н. Якутию ожидает транспортный коллапс // Вестник транспорта. 2011. N 6. С. 31 — 32.
Кроме Якутии, в таком же положении находятся и все северные регионы Восточной Сибири и Дальнего Востока России, транспортная доступность которых стремительно снижается и, возможно, опять, как сто лет тому назад, будет обеспечиваться исключительно собачьими и оленьими упряжками. Именно в этом и состоит, по нашему мнению, главный недостаток нашей транспортной системы, который не видят или не хотят увидеть органы власти. Ведь нехватку воздушных и водных судов можно быстро восполнить; относительно быстро можно повысить и уровень профессиональной подготовки их экипажей (было бы желание). Однако элементы периферийной транспортной инфраструктуры надо ремонтировать, а в большинстве случаев — уже строить «с нуля», укомплектовывать оборудованием и аппаратурой. А для их функционирования необходимо готовить и содержать службы обеспечения полетов и судоходства. И все это требует существенно больших затрат и времени. Наступивший развал инфраструктуры транспорта уже невозможно преодолеть сегодня разовыми финансовыми вливаниями («латанием дыр»), эта работа требует совершенно иных подходов и иных принципов финансовой политики. Что же касается новой техники, то следует тщательно продумать все явные и неочевидные последствия отказа от транспортных средств отечественного производства. Дело не только в высокой стоимости иностранной техники и сервисного оборудования к ней, не менее важны и эксплуатационные характеристики. Принимая решение в пользу иностранной техники, нельзя игнорировать такие вопросы, как приспособленность воздушных и водных судов к российским условиям эксплуатации. Не факт, что «иномарки» окажутся в наших регионах (например, в Сибири или на Дальнем Востоке) достаточно эффективными. Да и способны ли они вообще работать в таких экстремальных условиях: при летней 40-градусной жаре и при 50 — 60 градусах мороза зимой. И как скажется на их использовании большая удаленность от сервисных центров; и сколько все это будет стоить в пересчете на условный тонно-километр и прочие транспортные параметры? Ведь никто до сих пор не исследовал в этом аспекте качества «иномарок». Тем не менее чиновники в очередной раз уверенно указывают именно этот способ выхода из сложившейся ситуации (которую, в основном, они сами же и создали). При этом непонятно, чем плох, к примеру, самолет АН-2, более полувека успешно использовавшийся в СССР и по которому уже принято решение об отстранении его от эксплуатации? Не секрет, что одной из основных причин отказа от самолета данного типа является его устарелый двигатель, потребляющий дефицитный и дорогой, высокооктановый бензин. Но довольно давно, еще во времена СССР, создана новая, успешно испытанная версия этого самолета — АН-3, с экономичным турбовинтовым двигателем, работающим на авиационном керосине. Оба типа самолетов отлично освоены и давно подтвердили свои уникальные эксплуатационные характеристики. Они могут садиться и взлетать с небольших, элементарно подготовленных площадок, а зимой — с любой ровной заснеженной поверхности (это едва ли не единственная наша авиатехника, способная на зиму «переобуваться» в лыжи). Но почему-то этот малозатратный вариант обновления региональной авиации никого не интересует, наоборот, руководство Росавиации упорно настаивает на закупках авиакомпаниями новой (и очень дорогой) зарубежной техники. Нельзя не учитывать и социальные последствия отказа от производства собственной авиатехники и судов внутреннего водного транспорта. Кроме всего прочего, такое решение приведет (и уже привело) к потере огромного количества рабочих мест в авиапроме, судостроении и в ремонтно-сервисных службах. В любой стране мира профсоюзы, отстаивая права работников транспортной отрасли, никогда бы не согласились с таким решением органов власти. Кроме того, переход на иномарки будет продолжать увеличивать наше технологическое отставание от других стран, более ответственно относящихся к своей сфере транспортного машиностроения. Не все благополучно, по нашему мнению, и в сфере правового регулирования вопросов безопасности перевозок различными видами транспорта. Если исходить из содержания транспортных Уставов и Кодексов, то только в одном из них, в Кодексе внутреннего водного транспорта <4>, имеется соответствующий раздел — «Безопасность судоходства» (глава 6 Кодекса). Все остальные нормативные акты законодательного уровня практически не содержат норм, регулирующих вопросы безопасности (справедливости ради следует упомянуть еще и Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» от 10.12.1995 N 196-ФЗ). В отношении различных видов транспорта вопросы безопасности прописаны в кодексах и уставах в самом общем виде, а конкретные требования сосредоточены большей частью в подзаконных нормативных актах, что входит вообще-то в противоречие с нормами Закона «О техническом регулировании» <5>. В этом Законе указано, что безопасность использования транспортных средств должна обеспечиваться нормами технических регламентов, принятых на уровне Федеральных законов. Однако за прошедшие с момента принятия Закона более чем девять лет в сфере безопасности транспорта был принят всего один Технический регламент — «О безопасности колесных транспортных средств». Причем не в виде Федерального закона, а Постановлением Правительства РФ <6>. ——————————— <4> Принят Федеральным законом от 07.03.2001 N 24-ФЗ. <5> Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ «О техническом регулировании». <6> Постановление Правительства РФ от 10.09.2009 N 720. «Об утверждении технического регламента о безопасности колесных транспортных средств».
При этом представляется очевидным, что конкретики в правовых нормах, регулирующих вопросы безопасности, явно недостаточно. Так, например, если изучить главу 6 Кодекса внутреннего водного транспорта применительно к происшедшей летом катастрофе теплохода «Булгария», возникает немало трудноразрешимых вопросов. Прежде всего не вполне понятно, на каком основании это судно, которому на момент аварии исполнилось почти 60 лет, все же оказалось на круизном маршруте. Однако явного нарушения в этом не просматривается, т. к. существующие Правила эксплуатации судов внутреннего водного транспорта фактически позволяют эксплуатировать их до полного износа. Такого понятия, как «календарный срок технического ресурса», для речных судов не существует (равно как и установленной периодичности выполнения ремонтов). Документом, достаточным для удостоверения технической пригодности судна к эксплуатации, является свидетельство о прохождении ежегодного технического осмотра. Те же самые правила, кстати, действуют по умолчанию и в отношении эксплуатации автомобилей. Однако нельзя сравнивать аварийные ситуации, связанные с состоянием автомобиля и техническим состоянием речного судна (в общем случае несравнимы возможные последствия). Применительно к конкретной ситуации следует признать, что в соответствии со статьями 642 — 649 ГК РФ ни изготовитель судна, ни его собственник не несут сегодня ответственности за его техническое состояние. Вся ответственность возлагается на компанию-арендатора, у которой, как показал случай с «Булгарией», может вообще ничего не быть, ни лицензии, ни производственной базы — ничего, кроме желания зарабатывать деньги. Кстати, насчет полного отсутствия ответственности третьих лиц за возможную аварию транспортного средства имеются некоторые сомнения. Дело в том, что в принятом в 1992 г. Законе «О защите прав потребителей» есть норма (в п. 2 ст. 5), в соответствии с которой изготовитель обязан устанавливать срок службы товара длительного пользования, который может представлять опасность для жизни, здоровья потребителя, может причинить вред его имуществу или окружающей среде. Далее в п. 3 ст. 14 данного Закона указано, что, если на товар должен быть установлен срок службы или срок годности, но он не был установлен, причиненный потребителю вред подлежит возмещению независимо от времени его причинения. А в соответствии со ст. 1095 ГК РФ («Основания возмещения вреда, причиненного вследствие недостатков товара, работы или услуги») причиненный потребителю вред вследствие конструктивных и иных недостатков товара подлежит возмещению независимо от вины и от того, состоял ли потерпевший в договорных отношениях с продавцом или изготовителем. Из данной нормы следует, что ответственность за состояние транспортного средства существует независимо от продолжительности срока его использования (и никак не зависит от смены собственника). Таким образом, имущественная ответственность изготовителя за исправность транспортного средства вполне определенно следует из закона, и ответственные лица должны быть прямо заинтересованы в обеспечении контроля его качества и надежности с момента начала производства и до прекращения эксплуатации. Однако реальное положение дел таково, что изготовители практически никак не озабочены сегодня сопровождением в эксплуатации построенного транспортного средства. При этом если исходить из норм гражданского законодательства, положение изготовителей является весьма уязвимым, и они могут быть привлечены к имущественной ответственности, если причина аварии прямо или косвенно связана с техническим состоянием транспорта. В то же время следует отметить, что нормы законодательства, устанавливающего ответственность за состояние транспорта, носят не вполне конкретный и даже однобокий характер. Так, в Законе «О защите прав потребителей» установлена достаточно жесткая ответственность за реализованный потребителю товар длительного пользования, причем, как это было отмечено выше, независимо от времени его производства и вины изготовителя. Но речь идет только о товаре, предназначенном для личного пользования физических лиц, и на это прямо указано в преамбуле Закона, а также в уже упоминавшейся выше ст. 1095 ГК РФ. Таким образом, если транспортное средство принадлежит коммерческой организации или частному предпринимателю, занимающемуся оказанием транспортных услуг, за этот транспорт, кроме их владельцев, сейчас вообще никто не отвечает: нет правового механизма, реализующего такую ответственность. Совершенно явным недостатком сферы правового регулирования автомобильного и речного водного транспорта является и практическое отсутствие обязательного страхования жизни и здоровья пассажиров. В нормах Кодекса внутреннего водного транспорта, а также в Уставе автомобильного транспорта РФ никаких обязанностей по обязательному страхованию у перевозчика нет. Единственный документ, который устанавливает такую обязанность, был принят еще в 1992 г., это Указ Президента РФ N 720 «Об обязательном личном страховании пассажиров». Однако в нем указана совершенно незначительная сумма страховой выплаты: 12 тысяч рублей. Именно на эту сумму должен быть застрахован каждый из находящихся на борту пассажиров. Кстати, после аварии «Булгарии» о страховых выплатах пострадавшим вообще не было сказано ни слова. Понятно, что даже если перевозчик и имел соответствующий страховой полис, всерьез воспринимать такие размеры выплат нельзя. Но в многочисленных выступлениях в средствах массовой информации было заявлено, что пострадавшим в аварии и их семьям будут выплачены достаточно большие компенсации. Эти деньги будут выделены из регионального и федерального бюджета. Однако возникает вопрос: а почему за последствия транспортной аварии должны отвечать не перевозчики, а налогоплательщики, из карманов которых эти средства предполагается изымать? Ведь во всем мире принято, что в подобных случаях расходы несут страховые компании. К сожалению, сегодня ситуация в сфере обязательного страхования такова, что только на авиационном транспорте, где тоже нередко случаются аварии и катастрофы, страховое возмещение, в соответствии с ст. ст. 117 — 119 Воздушного кодекса РФ, имеет более или менее приемлемый уровень (до 2 миллионов рублей). Хотя это и существенно меньше, чем уровень страховых выплат при авиапроисшествиях в большинстве стран мира. Как представляется, размеры выплат пострадавшим в транспортных авариях на других видах транспорта должны быть соизмеримы. И во все транспортные уставы и кодексы должны быть внесены соответствующие дополнения, устанавливающие обязанности перевозчиков заключать договоры обязательного страхования жизни, здоровья и имущества пассажиров на уровне не меньшем, чем это предусмотрено в Воздушном кодексе РФ. Кроме того, условием выдачи лицензий на перевозочную деятельность, наверное, должно быть наличие существенно большего размера уставного капитала для компании-перевозчика. В настоящее время в соответствии с нормами Закона можно зарегистрировать общество с ограниченной ответственностью при заявленном размере уставного капитала всего в 10000 рублей. Но ведь следует учитывать, что перевозочная деятельность предполагает использование источников повышенной опасности, поэтому уровень уставного капитала для организаций, осуществляющих такую деятельность, должен быть, по нашему мнению, существенно большим. Нельзя обойти вниманием и самый жесткий вид ответственности за правонарушения в сфере транспортной деятельности, которая установлена в нормах Уголовного кодекса РФ. По факту гибели пассажиров теплохода «Булгария» транспортной прокуратурой было возбуждено уголовное дело в отношении гендиректора ООО «Аргоречтур» С. Инякиной (субарендатора утонувшего теплохода) и старшего эксперта Камского филиала Речного регистра Я. Иванова, который подписал свидетельство о пригодности судна к эксплуатации. Однако этим лицам по неизвестной причине была вменена ст. 238 УК РФ «Производство, хранение, перевозка либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности». Квалификация этих деяний по данной статье вызывает удивление, т. к. диспозиция ст. 238 УК РФ предполагает прямой умысел правонарушителей (хотя не исключается и неосторожность к наступившим последствиям). В данной конкретной ситуации едва ли можно полагать, что вышеуказанные должностные лица желали наступления тяжких последствий. Скорее можно предположить, что была проявлена халатность этих лиц. При этом совершенно непонятно, чем же не устроила правоприменителей глава 27 УК РФ «Преступления против безопасности и эксплуатации транспорта», в которой имеется специальная норма — ст. 263.1 УК РФ «Невыполнение требований по обеспечению транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах». В данной статье есть прямое указание на субъект противоправного деяния — лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности, действие (или бездействие) которого повлекло по неосторожности причинение тяжких последствий. Также проигнорированы, насколько можно судить по сообщениям средств массовой информации, и нормы ст. 171 УК РФ «Незаконное предпринимательство». Данная статья предусматривает ответственность за осуществление предпринимательской деятельности при отсутствии лицензии, если это стало причиной крупного ущерба. Именно лицензии на перевозочную деятельность и не было у печально известной фирмы «Аргоречтур». В заключение можно высказать предположение, что повышение уровня безопасности пассажиров при перевозках их различными видами транспорта требует не только соответствующего финансирования, но и устранения достаточно очевидных недостатков в сфере нормативного регулирования и правоприменения. Остается надеяться, что новый состав Государственной Думы и Правительства РФ обратит, наконец, внимание на решение этих не терпящих отлагательства вопросов.
