(Кикоть В. Я., Касаткина А. А.) («Административное право и процесс», 2012, N 4)
ХАРАКТЕРНЫЕ ЧЕРТЫ ЦЕНТРАЛИЗОВАННОЙ МОДЕЛИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВНУТРЕННЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА
В. Я. КИКОТЬ, А. А. КАСАТКИНА
Кикоть Владимир Яковлевич, председатель Комитета по регламенту и организации парламентской деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.
Касаткина Анна Александровна, начальник юридического отдела ЗАО «ЛФ Глобус».
В статье дается развернутая характеристика черт централизованной модели обеспечения внутренней безопасности государства.
Ключевые слова: государство, безопасность, статус, контроль, общественный институт, жандармерия.
Characteristic features of centralized model of ensuring of internal security of state V. Ya. Kikot’, A. A. Kasatkina
The article gives a comprehensive characteristic of features of centralized model of ensuring of internal security of state.
Key words: state, security, status, control, public institute, gendarmerie.
Система обеспечения внутренней безопасности (СОВБ) государства — это целенаправленная и строго организованная совокупность находящихся в неразрывном единстве и взаимно дополняющих друг друга элементов (каждый из которых, являясь государственным институтом, обеспечивающим безопасность личности, общества и государства, представляет собой сложную подсистему), вся деятельность которых подчинена достижению единой цели — обеспечению эффективного функционирования органов государственной власти и общественных институтов, созданных в соответствии с конституцией и законодательством конкретной страны. В науке административного права СОВБ современного государства принято классифицировать тремя основными моделями: централизованной (ее еще часто называют континентальной, так как она зародилась в странах континентальной Европы — Франция, Испании, Италии); децентрализованной (ее яркими представителями являются такие государства, как США, Австралия, Канада); смешанной (ее часто называют интегрированной, так как в данной модели СОВБ присутствуют элементы от обеих вышеупомянутых систем — ее используют ФРГ, Великобритания, Австрия, Япония). Страны централизованной (континентальной) модели обеспечения внутренней безопасности государства имеют следующие характерные черты: 1. Наличие нескольких самостоятельных, имеющих особый правовой статус правоохранительных полицейских организаций различной подчиненности, обладающих взаимопересекающимися полномочиями в области обеспечения общественной безопасности: национальной полиции (государственный институт, выполняющий задачи по охране и обеспечению общественной безопасности в составе гражданской администрации) и жандармерии (государственный институт специальных полицейских формирований вооруженных сил, выполняющий задачи по охране и обеспечению общественной безопасности, как в военной, так и в гражданской сфере, под общим руководством гражданской администрации, но под непосредственным командованием своих командиров). На первый взгляд это парадоксально, ведь вмешательство армии в «гражданскую сферу» формально противоречит основополагающим признакам демократии. Но в данном случае прагматические установки превалируют. Параллельное существование национальной полиции и жандармерии признается обоснованным и целесообразным. Множественность полицейских организаций различной подчиненности делает возможным использование их для взаимного контроля, позволяет нейтрализовать лоббирование чьих-то узких интересов, становится определенной гарантией внутриполитической стабильности. «Кроме того, это способствует и выявлению нарушений закона представителями различных частей полицейского механизма. Типичным примером вышесказанного является обнаружение карабинерами Италии фактов участия высокопоставленных служащих государственной полиции в операциях мафии, а также случаи противоправных контактов ряда офицеров и генералов Корпуса карабинеров с неофашистскими группировками и пресловутой масонской ложей «П-2″, ставшие известными благодаря сотрудникам полиции министерства внутренних дел и военнослужащих Финансовой Гвардии» <1>. ——————————— <1> Губанов А. В. Полиция Запада. М., 1993. С. 38.
Не менее жесткая конкуренция присуща подразделениям Национальной полиции и Национальной жандармерии (во Франции), Гражданской гвардии (в Испании), Национальной республиканской гвардии (в Португалии). Она присутствует во всех странах основного вида централизованной модели СОВБ. Необходимо подчеркнуть, что общество от этого только выигрывает. В этой связи нельзя не согласиться с выводом доктора юридических наук А. В. Губанова о том, что «… принятый на Западе подход к организации полицейских систем и распределению компетенции между их составными частями является весьма рациональным, поскольку благоприятно отражается на функционировании полиции и служит существенной гарантией внутриполитической стабильности» <2>. ——————————— <2> Там же.
2. Широкие полномочия министерства внутренних дел в различных областях общественной жизни. Дело в том, что МВД во всех перечисленных странах осуществляет свою деятельность в двух сферах: первая — чисто полицейская, вторая — включает в себя решение различных внутренних, социальных и административных проблем. Кроме руководства национальной полицией министерство внутренних дел отвечает за контроль деятельности всех местных органов власти, в том числе и в области социального обеспечения, организацию гражданской обороны в стране, руководит работой благотворительных организаций и фондов, решает многие другие задачи. Хотя фактическая роль министерства внутренних дел весьма велика, но ему не принадлежит, как в тоталитарном государстве, ведущее место среди правоохранительных органов. Положение полицейского аппарата в СОВБ в условиях демократии обусловлено разграничением компетенции между судебной и исполнительной властью. Функции определения виновности и применения репрессивных мер за нарушения закона всецело принадлежат судебным инстанциям, в то время как полиция и жандармерия, являясь институтами исполнительной власти, призваны обеспечивать надлежащие условия для этого. 3. Наличие института префектов (комиссаров Республики) — представителей центрального правительства в административно-территориальных единицах страны. Префекты назначаются главой государства по представлению премьер-министра и подчиняются непосредственно министру внутренних дел. Они играют чрезвычайно важную роль в обеспечении интересов центральной власти, единообразия и последовательности в управлении органами исполнительной власти на подведомственной территории, в том числе и правоохранительными органами, а также контроле за органами местного самоуправления. Эти должностные лица осуществляют контроль за соблюдением законодательства со стороны органов местного самоуправления и общее руководство деятельностью подразделений полиции и жандармерии на местах, что позволяет им оказывать большое влияние на работу всех составных частей полицейского и жандармского аппарата независимо от их ведомственной принадлежности и источников финансирования. 4. В законодательстве и правовой науке Франции (да и Италии, Испании, Португалии) деятельность полиции и жандармерии подразделяется на два вида: судебную и административную. Судебная деятельность заключается в оказании содействия судебному следователю («следственному судье») при установлении нарушений норм уголовного законодательства, сборе необходимых доказательств по его поручению, розыске и передаче виновных судебному следователю. Административная деятельность заключается «в установлении запретительной регламентации и принятии превентивных мер для того, чтобы действия частных лиц не наносили вреда обществу» <3>. ——————————— <3> D’Orsi A. J potere repvessivo. Tapolizia. Milano, 1982. P. 72.
Разделение деятельности правоохранительных институтов государства (жандармерии и полиции) на судебную и административную является доктринальной установкой законодательства Франции, Италии, Испании, Португалии, концептуальным положением либеральной юридической мысли западноевропейских стран. Оно имеет огромное значение, так как позволяет определить полномочия сотрудников национальной полиции и военнослужащих жандармерии в области уголовного преследования, то есть там, «где права граждан подвергаются наиболее серьезным ограничениям» <4>. ——————————— <4> Губанов А. В. Указ. соч. С. 8.
Таким образом, являясь составной частью СОВБ государства, полиция и жандармерия в вышеперечисленных странах при проведении законов в жизнь ответственны перед судебными властями. Законодатель в данных государствах закрепил меры по руководству и контролю за действиями этих ведомств при расследовании преступлений со стороны судебных органов в УПК. Надзор за законностью действий сотрудников полиции и военнослужащих жандармерии при исполнении ими служебных обязанностей осуществляет прокуратура (во всех перечисленных странах она находится при судебных инстанциях). 5. Постоянный и жесткий контроль со стороны гражданских властей за деятельностью сил обеспечения внутренней безопасности. В масштабе государства контроль общества за деятельностью полиции и жандармерии (кроме судебных властей) осуществляется правительством и парламентом страны посредством принятия законов, регламентирующих повседневную работу этих правоохранительных институтов, утверждения их бюджетов, заслушивания министров внутренних дел и обороны по различным аспектам работы их ведомств, создания комиссий по расследованию деятельности правоохранительных органов в случаях, вызвавших большой общественный резонанс, организации парламентских слушаний по вопросам, касающимся работы МВД и МО. Кроме вышеперечисленного министрами внутренних дел, обороны, префектами, генеральными директорами полиции и жандармерии, как правило, могут быть только гражданские лица. 6. Наличие муниципальной полиции. Она содержится на средства местных органов самоуправления и подчиняется мэрам городов. Муниципальная полиция является резервом национальной полиции в случае проведения последней оперативно-розыскных и иных мероприятий. Основной задачей муниципальной полиции является надзор за выполнением распоряжений городских властей, поддержание порядка на рынках, контроль за санитарным состоянием населенных пунктов, надзор за безопасностью дорожного движения в черте своих городов. Сотрудникам муниципальной полиции законодательно запрещено расследование преступлений — это прерогатива национальной полиции и жандармерии. Как видим, важной характерной чертой СОВБ французского, испанского, итальянского, португальского государства является наличие нескольких общегосударственных силовых структур, предназначенных для обеспечения общественной безопасности: национальной полиции (НП) и национальной жандармерии (НЖ). Одновременное использование двух самостоятельных правоохранительных институтов, каждый из которых представляет собой сложную подсистему, далеко не случайно. И дело здесь не в преемственности исторической традиции, а в практической целесообразности и прагматизме. Во-первых, демократическое общество таким образом страхуется (и не без основания) от возможных злоупотреблений со стороны силовых структур. Ведь правящие круги Французской Республики, Испании, Португалии и Италии (как и любого демократического государства) не являются неким монолитом. Они состоят из различных групп, чьи интересы в области политики и экономики далеко не всегда совпадают. Во-вторых, полиции и жандармерии в целом, а их подразделениям на местах в частности, свойственна довольно жесткая конкуренция, что вполне естественно, так как их полномочия пересекаются. Это, как показывает практика, способствует более успешному выявлению фактов коррупции и других правонарушений, от чего гражданское общество только выигрывает. В-третьих, государственное руководство вышеперечисленных стран в лице жандармерии имеет в своем постоянном распоряжении не только прекрасно обученную и профессионально подготовленную силовую структуру, внутренняя организация которой основывается на воинской дисциплине, но и организацию, в идеале не подверженную неформальному влиянию, где практически исключена возможность постороннего политического воздействия и служебные отношения отличаются традиционным консерватизмом. В-четвертых, политическое руководство государства, диверсифицируя деятельность правоохранительных институтов, имеет возможность получать независимую информацию из различных источников. Таким образом, оно не становится заложником одной-единственной точки зрения, своеобразно интерпретирующей конкретное событие, а имеет возможность оценивать информацию из различных, независимых друг от друга правоохранительных институтов, что практически исключает возможность дезинформации и позволяет принимать оптимальные решения. Правовая защита полицейских и жандармов надежно обеспечивается национальным законодательством. В соответствии с ним полицейские и жандармы особым образом охраняются от угроз, оскорблений и клеветы, объектами которых они могут оказаться. Огромное значение имеют материальные права и привилегии данной категории сотрудников правоохранительных органов. Необходимо отметить, что размеры денежных выплат и других льгот у жандармов и полицейских существенно больше, чем у иных категорий государственных служащих. Причем размеры денежного содержания у жандармов несколько значительнее, чем у соответствующих категорий полицейских МВД. Вместе с тем военнослужащие жандармерии и сотрудники полиции во Франции, Италии, Испании, Португалии лишены значительной части политических прав и свобод. В частности, жандармы лишены права участвовать в референдумах, избирать и быть избранными в органы представительной власти всех уровней, объединяться в профсоюзы, им, а также полицейским МВД нельзя вступать в политические партии, участвовать в забастовках, митингах, демонстрациях протеста, направлять коллективные жалобы и т. д. По существу, весь личный состав жандармерии и большая часть сотрудников полиции «выключены» из политической жизни своих стран. Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что жандармерия и полиция являются полностью департизированными правоохранительными институтами и органично вписываются в систему органов обеспечения безопасности стран основного вида централизованной модели СОВБ.
Достоинства централизованной модели СОВБ
Жесткая иерархичность всей системы и полная ее подконтрольность единому центру управления обеспечивают согласованность в действиях полицейских структур разных юрисдикционных уровней и резко повышают эффективность управления в масштабах всей страны. Практически полное отсутствие такого характерного недостатка отечественной правоохранительной системы, как сокрытие преступлений от учета, ввиду жесткой конкуренции между полицией и жандармерией. Полная подконтрольность оперативных аппаратов полиции и жандармерии в рамках расследования уголовных дел судебным властям. По существу, полицейские и жандармы, осуществляющие функции судебной полиции, независимы от своих вышестоящих начальников в процессуальном отношении и подчиняются лишь прокурору и следственному судье. Повышенные требования к офицерам полиции и военнослужащим жандармерии, осуществляющим функции офицеров судебной полиции. Все офицеры судебной полиции из числа полицейских и жандармов (а именно они осуществляют ОРД) переводятся совместным приказом МВД (МО) и МЮ после успешной сдачи дополнительного квалификационного экзамена работникам суда и прокуратуры. 7. Повышенная правовая защищенность полицейских и жандармов, являющихся офицерами судебной полиции. В соответствии с законом они не могут быть отстранены от должности или переведены по службе иначе как с согласия прокурора.
Недостатки централизованной модели СОВБ
Повышенная коррупционная уязвимость. Достаточно поразить коррупцией одно из звеньев системы, как резко снижается ее эффективность в целом. Данная модель может эффективно применяться без ущерба для демократических институтов страны только в унитарных государствах. Склонность к чрезмерной бюрократизации аппарата, который согласно теории идеальной бюрократии М. Вебера «стремится к размножению». В списке государств, представляющих эту систему, фигурируют: Австрия, Бразилия, Германия, Российская Федерация, отчасти Великобритания и Япония. Для нас наиболее ярким примером интегрированной модели СОВБ являются Австрийская Республика и Федеративная Республика Германии, так как эти государства (как и Россия) по форме государственного устройства являются федерацией, в отличие от Великобритании и Японии, унитарных государств.
