(Хорошильцев А. И.) («Конституционное и муниципальное право», 2013, N 2)
ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ ВЛАСТИ НАРОДА ПО ОТНОШЕНИЮ К ГОСУДАРСТВУ В СОВРЕМЕННОМ ДЕМОКРАТИЧЕСКОМ ОБЩЕСТВЕ <*>
А. И. ХОРОШИЛЬЦЕВ
——————————— <*> Khoroshil’tsev A. I. Fundamental functions of the rule of the people with regard to the state in contemporary democratic society.
Хорошильцев Александр Иванович, доцент кафедры государственного права юридического факультета Регионального открытого социального института, кандидат юридических наук (г. Курск).
В статье анализируется функциональная подсистема власти народа в демократическом обществе по отношению к государству. Выделяются и характеризуются три основные функции: системообразующая (учредительная), системоподдерживающая (текущая) и системотрансформирующая. Каждой из них соответствует одноименный вид власти народа.
Ключевые слова: власть народа, государство, функциональная подсистема власти народа, виды власти народа: системообразующая (учредительная), системоподдерживающая (текущая) и системотрансформирующая.
The article analyzes the functional subsystem of people’s power in a modern democratic state with respect to the state. The author distinguishes and characterizes three main functions: system-organizing (constituent), system-supporting (current) and system-transforming. Each of these functions has a corresponding kind of people’s power.
Key words: people’s power; its functions with respect to the state; kinds of people’s power: system-organizing (constituent), system-supporting (current) and system-transforming.
Власть народа и его участие в деятельности государства — фундаментальные ценности демократии и конституционализма, что многократно отмечалось в юридической литературе. В частности, профессор С. А. Авакьян среди главных конституционных идей справедливо рассматривает идею участия народа в осуществлении функций власти. Ученый пишет, что конституционализм предполагает «не просто наличие определенных государственных органов, но демократический порядок их формирования, всеобщую подчиненность интересам народа деятельности этих органов» <1>. ——————————— <1> Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М., 2000. С. 230.
В связанности государства и народа можно выделить три особенности. Первая состоит в том, что государство и народ находятся в состоянии взаимодействия: народ воздействует на государство, а государство — на народ (народ <-> государство). Вторая особенность заключается в опосредовании этой связанности властью: с одной стороны, властью народа, с другой — властью государства. Третья особенность предполагает первичность власти народа и производность от нее и государства, и его власти. Но власть народа вообще и по отношению к государству неоднозначна. У нее есть свои виды и свои функции. Задачей настоящей статьи является формулирование и анализ основных функций власти народа по отношению к современному демократическому государству. В этом качестве рассматриваются три функции. Функция формирования, учреждения государства. В соответствии с данной функцией народ, учреждая государство, определяет содержание и контуры его свободы, пределы его полномочий, что означает делегирование, передачу государству определенного объема власти. Функция поддержания текущей деятельности государства предполагает участие народа в различных формах непосредственной демократии (выборы, референдумы и т. д.) в рамках действующего законодательства. Функция трансформации государства как системы в случаях, когда оно действует вопреки воле и интересам народа. Совокупность этих функций и их взаимосвязей формирует функциональную подсистему власти народа по отношению к государству <2>. ——————————— <2> Вторая подсистема власти народа является структурной, изложение которой выходит за пределы содержания данной статьи.
Каждая из функций власти народа по отношению к государству имеет свои особенности и предстает в качестве относительно самостоятельного вида власти. Первый вид власти народа по отношению к государству является системообразующей властью. Второй вид власти уместно, на наш взгляд, именовать текущей, или системоподдерживающей властью народа, а третий вид является системотрансформирующей властью. Системообразующую власть народа в функциональной подсистеме справедливо именуют учредительной властью, которая стоит над государством и носит конституирующий <3>, системообразующий характер по отношению к нему, к объемам его власти и свободы. Как справедливо отмечается в литературе, «учредительная власть народа представляет собой источник и основу сотрудничества ветвей государственной власти. Учредительная власть народа выступает прямым выражением народного суверенитета и верховенства народа в системе властеотношений, присущих данному обществу» <4>. ——————————— <3> Термин «конституировать», по мнению С. С. Алексеева, означает «формировать, создавать, утверждать объект». См.: Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001. С. 126. <4> Калитанова Т. В. Власть в демократическом государстве: основы институциализации и функционирования: Автореф. дис. … к. ю.н. Саратов, 2004 // URL: http://www. dissercat. com/content/vlast-v-demokraticheskom-gosudarstve-osnovy-institutsializatsii-i-funktsionirovaniya (2011. 2 декабря).
Учредительная власть народа вне государства. Она стоит над ним и над его властью. Политически и юридически значимым документом, который отражает этот вид власти народа, является конституция, которая одновременно служит ее проводником, посредником между учредительной и иными видами власти народа. Сформулированные посредством проявления учредительной власти народа и адресованные будущим поколениям, положения конституции как бы отчуждаются от своего источника и включаются в систему власти государства, придавая ему новый импульс развития. При этом конституция оказывается посредником между народом, его учредительной властью и государством, его властью. Провозглашая конституцию, народ утверждает право на самоопределение и право на собственное целостное существование в качестве члена международного сообщества. Он заявляет о юридическом пространстве своей свободы, в котором существует и в котором он намерен развиваться далее. Учредительная власть народа носит конституирующий характер, так как определяет приоритеты и вектор развития всего общества на многие годы и для многих поколений. Учредительное свойство власти народа, принимающего конституцию, обусловлено содержанием и назначением этого важнейшего акта государства и общества. В конституциях провозглашаются особенности организации власти и особенности ее осуществления, отражаются важнейшие характеристики государства, определяются система государственных органов, основы местного самоуправления и ряд других факторов, имеющих принципиальное значение для всего общества. В Основном Законе страны отражается полнота конституирующей власти народа, принимающего основополагающие решения для судьбы государства и всего общества. Один из исследователей власти народа, Д. Ю. Шапсугов, в числе основных функций учредительной власти народа называет следующие: — принятие и изменение конституции, обеспечение ее устава; — принятие решения о необходимости учредить качественно новую власть; — организация учреждения новой власти; — периодическое переучреждение власти (организация выборов государственных органов и должностных лиц, контроль за правильным выражением воли народа на выборах); — высший контроль за развитием и совершенствованием прав человека; — роспуск парламента, отставка президента и правительства. Кроме того, по мнению ученого, народ непосредственно должен принимать акты: о конституции, о референдуме, о статусе депутатов и порядке их отзыва, о выборах президента, о форме государства, о статусе и полномочиях представительных органов власти, о правах личности и общественных объединений, о собственности и формах хозяйствования <5>. ——————————— <5> Шапсугов Д. Ю. Народовластие: опыт политико-правового исследования: Дис. … д. ю.н. М., 1991. С. 166.
Возможно, перечень полномочий учредительной власти народа, предлагаемый Д. Ю. Шапсуговым, требует уточнения, но нельзя не согласиться с озабоченностью, которая высказывается автором и другими учеными по поводу того, что потенциалы этой власти мало раскрываются в конституционных и законодательных положениях и явно недостаточно используются на практике <6>. ——————————— <6> Следует отметить, что за прошедшие двадцать лет после высказывания названных предложений мало что изменилось к лучшему, а актуальность проблем власти народа и ее фактического проявления явно возросла.
К полномочиям учредительной власти из числа тех, которые предложены Д. Ю. Шапсуговым, на наш взгляд, можно отнести принятие и изменение конституции, принятие решения о необходимости учредить новую власть и ряд других. Однако текущие выборы должностных лиц вряд ли целесообразно рассматривать в качестве учредительного акта. Скорее, это проявление не учредительного, а текущего характера власти народа. Думается, что выборы должностных лиц государства не являются актом переучреждения власти. О таком акте можно говорить в тех случаях, когда речь идет о перераспределении полномочий между ветвями государственной власти, о принципиальных изменениях организационной структуры государственной власти совместно или отдельно от перевыборов должностных лиц. Помимо учредительной власти народ по отношению к государству располагает властью текущей. Текущая власть народа производна от учредительной власти и включена в систему власти демократического государства, испытывая его влияние. Проявляя текущую власть, народ: а) участвует в формировании и деятельности органов государства, б) контролирует их и в) сдерживает проявление негативных потенциалов аппарата государства. Текущая власть народа осуществляется в границах свободы государства, определенных учредительной властью. По отношению к государству текущая власть народа является системоподдерживающей властью и проявляется, в частности, в ходе выборов и референдумов, которые проводятся и организуются самим государством и его органами. Текущая власть народа в отличие от его учредительной власти включена в систему власти демократического государства. Это его верховная власть, которая стоит над другими видами и уровнями власти государства. «Народу принадлежит верховенство в государстве, в системе публичной власти, его суверенная государственная воля обязательна для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, вообще всех лиц и организаций на территории государства. Это является новой для Российской Федерации моделью народовластия. Перечисленные элементы демократического правового государства фокусируются в высших формах непосредственного волеизъявления: выборах и референдуме» <7>. Во время референдумов и выборов формируется позитивное право народа в виде принимаемых им решений в ходе голосования. Юридический статус такого права следовало бы, на наш взгляд, закрепить в законодательстве, введя такие понятия, как «право народа», «закон референдума», «закон выборов», «законодательство народа» <8>. Последнее видится совокупностью законов референдумов и законов выборов <9>. ——————————— <7> Комарова В. В. Высшее непосредственное выражение власти народа в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дис. … д. ю.н. М., 2006 // URL: http://www. dissercat. com/content/vysshee-neposredstvennoe-vyrazhenie-vlasti-naroda-v-rossiiskoi-federatsii-problemy-teorii-i-. 02.12.2011. <8> Профессор В. В. Комарова отмечает по этому поводу, что «в научной литературе складываются новые подходы к пониманию места и роли высших форм непосредственного народовластия, избирательного и референдумного права в российской правовой системе» (Там же). <9> Попутно следует заметить, что, видимо, есть необходимость в формировании научной и учебной дисциплины, которую предварительно можно было бы именовать как «право народа».
Касаясь практической стороны проявления текущей власти народа в современной России в виде выборов и референдумов, надо отметить, что практика проведения выборов в органы государственной власти стала регулярной и с точки зрения ее стабильности она отражает потребности общества. Иная ситуация с референдумами, которые мало востребованы. Видимо, нужно решение вопроса о полномочиях власти народа, без которого органы государственной власти не вправе принимать решения по определенному кругу вопросов. Причем определение этого круга полномочий относится к сфере власти народа и должно стать предметом референдума. Сказанное вовсе не говорит о том, что народ должен подменить государство и взять на себя бразды управления обществом. Отнюдь. Но это говорит о другом: в демократическом обществе необходимо разграничить полномочия между народом как источником власти и государством как органом, осуществляющим управление по поручению народа. У государства должны быть свои приоритеты при выполнении этого поручения, но их так же, как и приоритеты народа, необходимо закреплять в правовом поле и затем неукоснительно осуществлять. Игнорирование и недооценка воли и права народа со стороны государства ведет к обострению отношений между ними. Сильная государственная власть должна формироваться в правовом поле, в интересах народа и с его ведома. Решение этого вопроса — часть духовного завещания И. А. Ильина. «Сильная власть грядущей России должна быть не внеправовой и не сверхправовой, а оформленной правом и служащей по праву, при помощи права всенародному правопорядку. России нужна власть не произвольная, не тираническая, не безграничная. Она должна иметь свои законные пределы, свои полномочия, обязанности, запретности во всех своих инстанциях и проявлениях. Это относится и к органу верховной власти, как бы он ни назывался и кем бы ни был представлен. Русский народ должен осознавать себя как правовое единство, как Субъекта Права, состоящего из множества субъектов права: как живую Всероссийскую Личность, которую строит и ведет сильная правовая власть» <10>. У рассматриваемого аспекта отношений государства и народа следует отметить еще один важный момент. Изъятие из ведома чиновников полномочий на принятие решений о наиболее важных и существенных вопросах для жизни страны — это вклад в борьбу с коррупцией и шаг на пути к сохранению оставшихся ресурсов национального достояния. ——————————— <10> Ильин И. А. Наши задачи. О сильной власти // Собрание сочинений: В 10 т. Т. 2. Кн. 1. М.: Русская книга, 1993. С. 415.
Третий вид функциональной власти, которым наделен народ по отношению к государству, проявляет его право на восстание, на сопротивление <11> в тех ситуациях, когда государство перестает отвечать его интересам. «Если установленный режим в целом не соответствует желаниям и надеждам народа, если воля и интересы правителей противоречат воле и интересам народа, то последний волен забрать у государства принадлежащую ему изначально государственную власть и направить ее для установления нового типа правления или нового персонального состава прежних государственных структур. Такая возможность реализуется через право народа на восстание. Необходимо признать за народом не только право устанавливать тот или иной образ правления, но и всю полноту верховной власти, считая самоуправление народа естественной его принадлежностью» <12>. ——————————— <11> Есть мнение, что идея о праве народа на сопротивление зародилась еще в Древнем мире. См.: Комиссаров И. В. Право народа на сопротивление в западной правовой мысли с древнейших времен до XIX в.: историко-правовой анализ // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 5. URL: http://lawinfo. ru/catalog/contents-2010/konstitucionnoe-i-municipalnoe-pravo/5/ (2011. 2 декабря). <12> Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в России. М., 1998. С. 5.
Этот вид власти народа по отношению к государству носит системотрансформирующий характер. Реализуя данный вид власти, народ может непосредственно воздействовать на системные элементы, связи государства и изменять их. Так же, как и учредительная власть, названный вид власти народа стоит над государством, влияет на него извне, т. е. не через его структуры, а через организацию естественных потенциалов социальной активности в самом обществе. Проявление права на сопротивление как разновидности власти народа имеет свои особенности. Если на референдумах и выборах власть народа проявляется голосованием в рамках и границах существующего правопорядка, обеспечивая ее воплощение в позитивное право, то осуществление права на сопротивление, наоборот, ломает существующие устои, изменяет соотношение сил в обществе и созидает новые формы организации власти и права. Реализация этого права раскрепощает активность народа, выводит ее из русла действующего позитивного права. При этом господствующие в обществе идеи воплощаются в жизнь путем проявления естественной активности народных масс. Наиболее яркая форма проявления права народа на сопротивление известна истории и науке как революция. Конституция и законодательство РФ не употребляют таких терминов, как «право на сопротивление», «право на восстание» и других близких им по значению понятий. В отечественной науке сложилось три основных подхода к праву народа на сопротивление. Один из них сводится к тому, что право на сопротивление угнетению видится трудно поддающимся юридическому конструированию из-за сложностей в разграничении между насильственными попытками устранения законной власти и разрешенным сопротивлением угнетению <13>. ——————————— <13> См., в частности: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1. М., 1993. С. 107.
Сторонники второго подхода к праву народа на сопротивление рассматривают в этом качестве формулу ч. 4 ст. 3 Конституции РФ. Так, М. В. Баглай пишет по этому поводу: «В силу естественного права, заложенного в понятие народного суверенитета, народ вправе оказать сопротивление любой попытке насильственного свержения конституционного строя. Чтобы поставить преграду попыткам узурпации власти и ущемления воли народа, Конституция фиксирует четкий принцип: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону» (ч. 4 ст. 3)» <14>. Надо отметить, что схожая трактовка права на сопротивление сформулирована в ст. 20 Конституции ФРГ, именуемой «Основы государственного строя; право на сопротивление». Абзац 4 этой статьи гласит: «Если иной выход невозможен, все немцы имеют право на сопротивление любому, кто предпринимает попытку устранить этот строй» <15>. ——————————— <14> Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 103 — 104. <15> Современные зарубежные конституции. М., 1992. С. 151.
Третий подход в отечественной науке к праву народа на сопротивление отражается в позиции В. В. Комаровой, чьи суждения по этому поводу уже приводились выше. Начало данного подхода заложено Декларацией независимости США 1776 г., где сказано: «Мы исходим из той самоочевидной истины, что все люди созданы равными и наделены их Творцом определенными неотчуждаемыми правами, к числу которых относятся жизнь, свобода и стремление к счастью. Для обеспечения этих прав людьми учреждаются правительства <16>, черпающие свои законные полномочия из согласия управляемых. В случае, если какая-либо форма правительства становится губительной для самих этих целей, народ имеет право изменить или упразднить ее и учредить новое правительство, основанное на таких принципах и формах организации власти, которые, как ему представляется, наилучшим образом обеспечат людям безопасность и счастье. Разумеется, благоразумие требует, чтобы правительства, установленные с давних пор, не менялись бы под влиянием несущественных и быстротечных обстоятельств; соответственно, весь опыт прошлого подтверждает, что люди склонны скорее сносить пороки до тех пор, пока их можно терпеть, нежели использовать свое право упразднять правительственные формы, ставшие для них привычными. Но когда длинный ряд злоупотреблений и насилий, неизменно подчиненных одной и той же цели, свидетельствует о коварном замысле вынудить народ смириться с неограниченным деспотизмом, свержение такого правительства и создание новых гарантий безопасности на будущее становится правом и обязанностью народа» <17>. ——————————— <16> Имеется в виду не орган исполнительной власти, а государственная организация, государство как таковое. — Прим. перев. <17> Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 25.
Право на сопротивление в некоторых конституционных актах формулируется в числе естественных и неотъемлемых прав человека, осуществление которых составляет цель политического союза. Так, французская Декларация прав человека и гражданина в ст. 2 отмечает, что «…целью всякого политического объединения является сохранение естественных и неотчуждаемых прав человека. Этими правами являются свобода, собственность, безопасность и сопротивление угнетению» <18>. ——————————— <18> Современные зарубежные конституции. М., 1992. С. 98.
Приведенные правовые формулы позволяют выделить в праве народа на сопротивление два значения: непосредственное и опосредованное. Непосредственное значение этого права вытекает из буквального толкования посвященных ему конституционных норм. Народ имеет возможность сопротивляться той власти, которая действует вопреки его воле и вопреки его интересам. Смысл опосредованного значения права народа на сопротивление заключается в том, что оно служит формой обратной связи народа с государством. Проявление этого права оказывается той формой, посредством которой народ информирует государство о возникающих сложностях в управлении и о нежелании мириться с существующим положением. Для государства это должно быть сигналом для своевременного влияния на эти сложности, сигналом к изменению, корректировке своего курса. Признавая такое право, государство открывает и вместе с тем допускает возможность включения механизма действия непосредственной власти народа, что должно сдерживать само государство от нежелательной для общества деятельности. История подсказывает, что органы государственной власти зачастую считают нужным реагировать на недовольство людей только тогда, когда народ начинает действовать, проявлять свою активность. В ситуациях, которые приводили к революциям, обратная реакция власти была запоздалой и утрата связанности между опережающим отражением и упреждающим воздействием оказывалась роковой для господствующего класса. Г. Берман пришел к этому выводу на основе анализа целого ряда революций. По его мнению, в каждой ситуации, породившей революцию, у господствующего класса до определенного момента сохранялась возможность избежать своего сокрушительного поражения. Для этого требовалось своевременно в той или иной мере изменить существующий правопорядок, перераспределить потенциалы власти, структурно перестроить ее организацию. «Если бы царское правительство ввело эффективную конституционную монархию и перераспределило землю, если бы Бурбоны отделили церковь от государства, отменили пережитки феодализма и разрешили создание демократических институтов, если бы король Георг III даровал американским колонистам все права своих английских подданных и в дополнение разрешил им ввести демократические учреждения, если бы первые Стюарды приняли верховенство парламента, если бы каноническое право в XV в. поддалось примирительству и другим обстоятельствам, толкавшим его к реформе, если бы императоры и короли в XI в. вовремя отказались от своего главенства над церковью, — словом, если бы все они могли предвидеть неизбежное и произвести необходимые фундаментальные изменения в рамках существующего правового порядка, тогда, наверное, революций можно было бы избежать» <19>. ——————————— <19> Берман Г. Дж. Западная традиция права: эпоха формирования. М., 1994. С. 37.
В революционных ситуациях, которые приводили к реализации права на сопротивление, передовые идеи открывали для общества «новые горизонты и пространства развития», новые формы бытия, которые буквально «взывали» к активности, к действиям и изменениям. А прежние юридические формы, в том числе и формы организации власти, оказывались неспособными откликнуться на перемены, происходящие в обществе. «Измениться вовремя — вот ключ к жизнеспособности любой системы права, которая испытывает неодолимое давление меняющихся обстоятельств. В историческом смысле революция — это стремительная, прерывная, насильственная перемена, от которой лопается по швам правовая система» <20>. ——————————— <20> Там же.
В завершение отметим необходимость для современной России: а) осознания власти народа в качестве верховной власти в государстве; причем такое осознание нужно не только на уровне официальной идеологии и права, но и на уровне индивидуального сознания каждого гражданина и каждого должностного лица; б) участия народа как самостоятельного субъекта права и власти в процессах регулирования реальных общественных отношений с наделением его соответствующими полномочиями; в) создания и обеспечения действенности механизмов контроля народа за деятельностью органов и должностных лиц государства и муниципалитетов. Власть народа не иллюзия и не абстракция. Это явление объективного порядка, без учета которого невозможно эффективное управление обществом.
