(Кудрявцев М. А.) («Конституционное и муниципальное право», 2013, N 4)
КАК УЧЕСТЬ МНЕНИЕ НАРОДА: ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ВОПРОСАМ ТЕКУЩЕЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ <*>
М. А. КУДРЯВЦЕВ
——————————— <*> Kudryavcev M. A. How the opinion of a people shall be taken into consideration: proposals with regard to the issues of the current political reform in Russia.
Кудрявцев Максим Александрович, научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
Автор высказывает предложения по вопросам текущей политической реформы в России, целью которой должно стать расширение возможностей для реального участия населения в формировании власти.
Ключевые слова: мнение народа; политическая реформа; Россия; конституционное законодательство.
The author makes proposals with regard to the current political reform in Russia, the purpose of which shall broaden the opportunities for a real participation of population in formation of the power.
Key words: people’s opinion, political reform, Russia, constitutional legislation.
В 2012 г. российская политическая система вступила в новый этап своего развития, отмеченный начавшейся в нашей стране очередной политической реформой. Во многом это было обусловлено сложившейся в обществе актуальной политической ситуацией, запросами и ожиданиями населения. Но истинная политическая реформа предполагает не поспешную перестройку законодательства, его «подгонку» под текущий момент, а ряд целенаправленных мероприятий, рассчитанных на долгосрочную перспективу. Ее подлинной целью должно стать расширение возможностей для реального участия населения в формировании власти. Определяя возможные направления политической реформы, в ее составе необходимо выделить следующие аспекты: 1. Реформа законодательства о партиях, направленная на оживление политической жизни и расширение круга ее активных участников. 2. Усиление партийной дисциплины и проведение четкого и последовательного разделения партий и государства. 3. Реформа избирательного законодательства и парламентаризма с целью их подлинной демократизации. 4. Установление дополнительных ограничений для участников политического процесса. Рассмотрим их подробнее. 1. Реформа законодательства о партиях, направленная на оживление политической жизни и расширение круга ее активных участников. 1.1. Необходима двухуровневая система политических партий с их разделением на федеральные и региональные. Для федеральных партий целесообразно установить повышенный норматив численности 1 — 5 тыс. человек, а для региональных оставить 500 человек или поднять планку до 1 — 1,5 тыс. человек. Для региональных партий можно ограничиться минимум одним региональным отделением, возможно, плюс 10 — 20 местных отделений. Следует предоставить возможность не только создавать федеральные партии, но и позволить новым федеральным партиям «вырастать» из региональных на субфедеральном уровне за счет постепенного увеличения числа региональных отделений в других субъектах РФ. Создание региональных отделений в половине субъектов РФ позволит региональным партиям преобразоваться в федеральные. 1.2. Следует сосредоточить основной надзор за деятельностью партий на местных и региональных отделениях партий и провести четкое разделение ответственности между партийными структурами различного уровня. 1.3. Необходимо отказаться от партийной монополии на выборах всех уровней, прежде всего на местном. Следует предоставить права полноценных участников выборов общественным объединениям, являющимся политическими объединениями по своему уставу и удовлетворяющим требованиям, предъявляемым к политическим партиям, созданным не позднее одного-двух лет до назначения выборов. На местном уровне можно предоставить право выдвижения кандидатов на выборные должности любым общественным объединениям, а также инициативным группам избирателей. 1.4. Необходимо разрешить создание избирательных блоков на выборах различного уровня, в том числе не только политических партий или избирательных объединений, но и смешанных. 2. Усиление партийной дисциплины и проведение четкого и последовательного разделения партий и государства. 2.1. Необходимо либо усиливать партийную дисциплину, либо отказываться от пропорционального представительства в пользу мажоритарного. Партия или иное избирательное объединение должно участвовать в выборах самостоятельно (индивидуально либо в составе избирательного блока). Политические объединения, непосредственно не участвующие в выборах, не должны принимать участия в агитационной кампании. Политические партии в период своего участия в выборах не должны создавать подобных организаций или взаимодействовать с ними. 2.2. Особый правовой статус политических партий предполагает особую ответственность и последовательное проведение принципа партийности. Партии должны выдвигать в качестве кандидатов на единоличную выборную должность исключительно членов партии, а при выборах в коллегиальные органы не более 10 — 20% лиц, не являющихся членами партии. 2.3. Необходимо прочно связать выборное лицо с партией. Выход (исключение) его из фракции или партии должен влечь за собой одновременную утрату мандата, полученного при поддержке соответствующей партии. Выборное лицо, изменившее партийную принадлежность, не должно иметь возможности участвовать в выборах от другой партии ранее срока, равного сроку его должностных полномочий. 2.4. Лица, занимающие государственные должности РФ и субъектов РФ, руководители государственных и муниципальных организаций либо организаций, полностью или в значительной степени финансируемых из государственного или муниципального бюджета, а также члены руководящих и административных органов СМИ не должны занимать каких-либо постов в руководящих или организационных партийных структурах. «Партийные» журналисты должны работать только в «партийных» либо «дискуссионных» программах. 2.5. Лицо, не являющееся членом партии, не должно занимать никаких постов в ее руководящих или организационных структурах, а также именоваться лидером партии. 3. Реформа избирательного законодательства и парламентаризма с целью их подлинной демократизации. 3.1. Необходимо постепенное ограничение «партийного представительства» в представительных органах разного уровня. По партийным спискам следует избирать максимум 50%, а лучше не более 1/3 состава представительных органов. Идеал мажоритарная система абсолютного большинства (избиратель должен «знать своего депутата в лицо»). В этом случае партия становится лишь контролером и организатором своих депутатов-одномандатников. На местных выборах партийная монополия на выдвижение кандидатов категорически недопустима. Необходимо ограничить число «списочных» депутатов в Государственной Думе РФ до 150. 3.2. Нужно сохранить следующие способы выдвижения кандидатов на всех уровнях, особенно на местном: выдвижение любыми политическими объединениями, выдвижение инициативными группами избирателей установленной численности, выдвижение со стороны «парламентских», а возможно, и политических объединений вышестоящего уровня (федеральных и региональных партий и прочих политических общественных объединений). Избирательный залог допустим как альтернатива сбору подписей, но лишь для политических объединений возможно его внесение не только из средств избирательного фонда, но и из собственных средств политического объединения, существующего не менее одного-пяти лет. 3.3. Новый порядок выборов глав субъектов РФ слишком сложен. Проще было бы перенести выборы глав субъектов в Совет Федерации. На региональном же уровне достаточно простой выборности глав субъектов РФ населением без президентских и муниципальных фильтров (муниципальный фильтр допустим лишь как альтернатива сбору подписей или залогу для избирательных объединений, но не более). Можно подумать о выдвижении кандидатов в Президенты РФ при наличии подписей 20 — 30 глав субъектов РФ или эквивалентного числа муниципальных образований либо выборных должностных лиц. Право выдвигать кандидатов на пост главы субъекта РФ может быть предоставлено не только любым действующим федеральным или региональным партиям или политическим объединениям (с освобождением от сбора подписей тех из них, депутаты которых входят в состав представительных органов), но и региональным конгрессам муниципальных образований субъектов РФ либо группам муниципальных образований. 3.4. Желательно расширить возможность отзыва выборных должностных лиц избирателями или муниципальными образованиями либо выборными должностными лицами на уровне субъектов РФ и местного самоуправления. Следует развивать институты народной правотворческой инициативы и наказов избирателей, а также упростить процедуру референдума. 3.5. Было бы полезно отказаться от установления максимальной численности представительных органов (допустимо лишь при внешнем управлении для экономии финансовых средств). 3.6. Необходимо ввести максимальную численность фракции (не более 1/3 состава представительного органа). 3.7. При пропорциональных выборах снизить заградительный барьер до 5% максимум, при этом партии и политические объединения, набравшие не менее 3% голосов избирателей, не компенсируют СМИ стоимость бесплатного эфирного времени и печатной площади. Нераспределенные места депутатов должны распределяться между политическими объединениями, преодолевшими 3%, пропорционально количеству поданных голосов. 3.8. Последовательное проведение принципа независимого спикера, который должен приостановить членство в партии на период пребывания в должности, а также лица, его заменяющего. 3.9. Продумать механизм внедрения в парламентскую практику процедуры рассмотрения петиций (по французскому или германскому образцу), а также института импичмента (отстранения от должности) в отношении любого должностного лица с последующим расследованием (как минимум парламентским). 3.10. Освобождение от должности главы субъекта РФ Президентом РФ допустимо только по решению суда. Без такового возможно лишь временно отстранить от должности, а в случае признания невиновным восстановить полномочия. 3.11. Необходимо дополнить процедуру назначения членов Совета Федерации электоральным фильтром: органы законодательной и представительной власти выдвигают по три кандидата, одного из которых выбирает население. При этом финансирование деятельности членов Совета Федерации можно переложить на регионы по принципу «дополнительного кресла» в органах законодательной или исполнительной власти, которые они представляют (т. е. наравне с региональными министрами или депутатами). 3.12. Для парламентских партий установить «праймериз» хотя бы для президентских выборов: съезд или конференция выдвигает не менее трех кандидатов из числа лиц, предложенных региональными отделениями. Затем происходит голосование в региональных отделениях, результаты которого утверждаются итоговым съездом партии. Возможно, для этого необходимо увеличить продолжительность избирательной кампании на один месяц. 3.13. Подумать о системе избирательных судов (административных трибуналов) с привлечением к их работе экспертов и политиков. 3.14. Усилить функцию информирования избирателей территориальными и участковыми комиссиями соответствующего уровня, в частности предварительная рассылка буклетов с образцом бюллетеня и информацией о каждом из кандидатов установленного объема, представляемой самим кандидатом или партией. 3.15. Увеличить продолжительность «дня тишины» (запрета агитации) с одного дня до недели перед голосованием. 3.16. Не допустить замены традиционного голосования электронным (бумажный бюллетень как средство выявления фальсификации с возможностью неоднократного пересчета и длительного хранения). Интересен французский опыт голосования бюллетенями в запечатанных конвертах, в том числе на стадии досрочного голосования. У избирателя должен быть выбор голосовать «по старинке» или через КОИБ. Целесообразно пропускать бюллетени через КОИБ не во время, а после голосования перед веб-камерами. В противном случае КОИБ фиксирует волеизъявление избирателя, а камера его личность. 3.17. Можно подумать о введении на местных выборах и выборах глав субъектов РФ ценза оседлости. 3.18. Целесообразно было бы ввести для членов Совета Федерации обязательное требование наличия как минимум высшего юридического образования, а лучше ученой степени или ученого звания в области права или стажа работы в юридических образовательных и научных учреждениях. Это превратило бы Совет Федерации в «палату юристов», юридический ОТК для законов, принимаемых Государственной Думой, и улучшило бы качество законотворчества. 3.19. Достоинства идеи единого дня голосования перечеркиваются неудачным выбором даты. Правильнее было бы сохранить два единых дня голосования, установив один из них в марте-апреле, а другой в ноябре-декабре. Правило о едином дне голосования не должно распространяться на досрочные выборы с тем, чтобы перерыв в нормальном функционировании выборных институтов составлял не более трех месяцев и одновременно обеспечивалась нормальная продолжительность избирательной кампании. 4. Установление дополнительных ограничений для участников политического процесса. 4.1. Депутатский фильтр для членов Совета Федерации неэффективен (точнее, фактически он фиктивный). Его сохранение имеет смысл лишь при «отбытии» депутатом не менее 1/2 или 2/3 срока депутатских полномочий. Местные выборы не должны превращаться в трамплин для членства в Совете Федерации, иначе они становятся пустой формальностью. 4.2. Участие в дебатах на федеральном уровне необходимо сделать обязательным. Было бы желательно обеспечить трансляцию дебатов в удобное для телезрителей и радиослушателей время с возможным использованием прямого эфира. Для этих целей можно использовать создаваемое общественное телевидение. 4.3. Запретить включать в избирательные списки «паровозы» (действующих глав субъектов РФ, федеральных министров и т. п.). Отказ от депутатского мандата должен быть однократным и необратимым. Лица, дважды отказавшиеся от депутатского мандата, должны лишаться права на участие в очередных выборах соответствующего уровня, либо на участие в любых выборах на срок депутатского мандата, от которого они отказались, либо на срок от одного года до пяти-шести лет. 4.4. Все должностные лица, внесенные в список кандидатов от партии, на момент регистрации списка должны уйти в отпуск на все время избирательной кампании (кроме, разве что, депутатов), иначе список не регистрировать или отменять регистрацию. 4.5. Действующий глава субъекта РФ или Президент РФ, не ушедший в отпуск на время выборов, лишается права на участие в любых публичных мероприятиях агитационного характера, на выступления и интервью. Все это агитация, которая должна оплачиваться из средств избирательного фонда. Его деятельность следует освещать только в «дикторском режиме» информационного сообщения, без изображений, выступлений и публичных высказываний. 4.6. Запретить бывшему главе субъекта РФ, а также бывшему Президенту РФ занимать руководящие должности того же и более высокого уровня (за исключением депутатских) на шесть лет. Для бывших глав субъектов РФ запретить и членство в Совете Федерации на срок шесть лет после прекращения полномочий. 4.7. Для преодоления «семейственности» и предупреждения «сращивания» ветвей власти было бы целесообразно установить запрет на включение в избирательный список близких родственников (свойственников), а также запрет занимать выборные должности для близких родственников (свойственников) лиц, занимающих руководящие должности на государственной службе в органах исполнительной власти. 4.8. Отзыв губернаторов в соединении с судом излишне сложная, а по сути, двуединая и явно избыточная процедура. Она может быть разделена на две самостоятельные: отзыв (инициативная группа, сбор подписей и т. п.) и публичный процесс, инициируемый в суде по конкретным, закрепленным в законе основаниям. Решение суда, устанавливающее факт нарушения, само по себе достаточное основание для отставки, без необходимости голосования. Для отзыва же достаточно утраты доверия к выборному лицу у части избирателей, подтвержденной значительным числом голосов в поддержку данной инициативы (возможно, на 10% от общего числа избирателей меньше, чем избрали). «Судебный» барьер целесообразно установить для Президента РФ, не давая последнему возможности снятия глав субъектов РФ по маловразумительной «утрате доверия». Для лица, не назначенного Президентом РФ, а избранного народом, освобождение от должности должно осуществляться не в административном порядке, а на основании судебного решения. Высказывая перечисленные предложения, автор стремится внести свой вклад в дискуссию по вопросам текущей политической реформы в России и надеется, что хотя бы некоторые из них получат одобрение и поддержку представителей экспертного сообщества.
