(Гунина Г. Б.) («Культура: управление, экономика, право», 2006, N 2)
ТЕАТРАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Г. Б. ГУНИНА
Гунина Г. Б., преподаватель кафедры информационного права и правоведения Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения.
Исследуя состояние современного российского театра с позиций правового регулирования, необходимо в первую очередь обратить внимание на значительное несоответствие нормативно-правовой базы реально существующей ситуации. Правовые акты, регулирующие деятельность театров, не соответствуют социально-экономическим условиям и не способствуют целевому развитию театра. Многолетнее проектирование закона «О театре и театральной деятельности» не приносит желаемых результатов. Принятие закона отложено на неопределенный срок ввиду объективных предпосылок: в предлагаемом законопроекте предусматривались механизмы защиты театральной структуры, содержащие нормы финансового и налогового характера, которые по своей правовой природе относятся к сфере регулирования специальных отраслей права. Их включение в федеральный закон отраслевого назначения повлечет за собой очевидные правовые коллизии. Необходимость разграничения сфер регулирования общего и специального законодательства в данном вопросе безусловна, но это не должно повлечь за собой полного отказа от принятия федерального закона «О театре и театральной деятельности» со стороны законодателя. Дискуссии о реформировании театральной структуры Российской Федерации длятся уже несколько лет, не приводя к существенным переменам. В этой связи необходимо отметить, что различные шаги, принимаемые государственной властью в отношении театральной деятельности, направлены на определенное сужение возможностей театра. Безусловно, государство пытается достичь соответствия между новыми социально-экономическими условиями и общественными институтами, существующими в формации старой системы хозяйствования. Но механизмы, используемые властью, не всегда позволяют организациям, таким, как театр, быстро пройти период реформирования. Для современной театральной системы, построенной в советский период, недостаточно тех правовых мер, которые принимаются государством, ввиду того, что большая часть преобразований приходится на изменение законодательства общего назначения. При этом во внимание принимается особая специфика данного вида искусства и особые условия труда театральных работников, но в законодательстве это особым образом не отражается. Большинство отношений и правовых институтов театральной деятельности не урегулированы должным образом, хотя они повседневно развиваются. В первую очередь важно отметить отсутствие в законодательстве понятия «театр». Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации» за понятием «театр» закрепляется следующее определение: «Театр — это некоммерческая организация, которая создается учредителем (учредителями) по собственной инициативе, регистрируется в соответствии с законодательством Российской Федерации и действует на основании учредительных документов». В данном случае на театр распространяется норма общего гражданско-правового характера, имеющая отношение ко всем некоммерческим организациям. Кроме этого, Постановление устанавливает, что «театр — это организация, основной деятельностью которой является подготовка и показ спектаклей, других публичных представлений и предоставление сопутствующих этому услуг в целях формирования и удовлетворения потребностей в сценическом искусстве» <*>. Это же определение использовалось и в проекте закона «О театре и театральной деятельности». Кроме того, в проекте было сформулировано понятие «театральная деятельность» — деятельность по распространению, освоению и сохранению ценностей искусства театра <**>. Но на сегодняшний день не существует четкого законодательного закрепления этих понятий, а Постановление Правительства является нормативно-правовым актом органа исполнительной власти. Также нет четкого правового определения и такого явления, как театральная организация. Отсутствие правовой расшифровки только этих понятий уже позволяет говорить о необходимости специального отраслевого закона на федеральном уровне ввиду существования предприятий различных организационно-правовых форм, чья деятельность не соответствует изначальным целям театра и осуществляется с нарушением действующего законодательства. ——————————— <*> Постановление Правительства от 25 марта 1999 г. N 329 «О государственной поддержке театрального искусства» // Культура. 1999. N 30. <**> Проект федерального закона «О театре и театральной деятельности» / Театральное дело. М., 1999.
Создание (постановка) и демонстрация (показ) сценического произведения являются основными задачами деятельности театра. Исполнение этих задач способствует достижению основной цели театра — удовлетворению потребностей населения в сценическом искусстве. Посещая театр, граждане реализуют право, закрепленное ст. 44 Конституции Российской Федерации, а именно — право каждого на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры <*>. В свою очередь, при полноценной реализации этого права выполняется и одна из основных функций театрального искусства — воспитательная в масштабе всего общества. За театром исторически закреплена роль важнейшего социального института, который имеет неоценимое, фундаментальное значение для развития общества. Являясь неотъемлемым элементом национальной культуры и средством сохранения самосознания страны, наш театр занимает особое место и на мировой сценической арене. В совокупности все заслуги российского театра объективно позволяют принять нормативный акт, согласно которому многие правовые пробелы могут быть искоренены. ——————————— <*> Конституция Российской Федерации. М.: Новая Волна, 1996.
Развитие общественных условий ставит перед театром задачи, выполнение которых важно для театрального пространства России. Наиболее острыми, а соответственно наименее урегулированными являются вопросы социальной защиты работников театральной сферы, низкий уровень оплаты труда актеров и других театральных работников, недостаточность материально-технических ресурсов, необходимых для реализации художественного замысла, кадровые вопросы. В последнее время особо важными стали вопросы государственного участия в регулировании театральной деятельности, в частности вопросы бюджетного финансирования государственных театров. Политика государственного, административного невмешательства, определившаяся как приоритетное направление, выбранное органами государственной власти в 90-х гг., дала свои положительные результаты. При этом большая часть театров оказалась в кризисной ситуации, нуждаясь в государственных дотациях. За последние годы материальное положение театров определенным образом изменилось, во многом за счет внебюджетных источников. Ситуация, сложившаяся на данный период, характеризуется перспективными планами реформирования всей бюджетной сферы страны, в которую включены и театры. Методы, которые предполагаются государством для изменения устаревших форм финансирования бюджетного сектора, в первую очередь защищают интересы самого государства. Согласно Принципам реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003 — 2004 гг. и на период до 2006 г. основной целью которых является переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг и реорганизация бюджетных учреждений, действующие механизмы финансирования не являются эффективными <*>. В сферу реформирования попали бюджетные учреждения области культуры, науки, образования, здравоохранения, социальной защиты занятости населения, физической культуры и спорта. ——————————— <*> Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003 — 2004 гг. и на период до 2006 г. // http//www. goverment. ru/data/structdoc. html.
В ходе преобразований предполагается принятие федерального закона «Об автономных учреждениях», инициатором которого выступило Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации <*>. Согласно данному проекту произойдет изменение организационно-правовой формы части организаций, входящих в бюджетную сферу, а также режима владения и использования имущества. Действие закона распространяется на вышеуказанные отрасли. При этом все перечисленные объединяются в сферу услуг, и между ними не производится нормативно-правового разграничения специфики деятельности. Но на практике это самостоятельные сферы деятельности, выполняющие каждая свою функцию. Поэтому данное объединение в рамках конкретного закона представляется юридически некорректным, при условии действия норм Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующих действие некоммерческих организаций и Федерального закона Российской Федерации «О некоммерческих организациях» <**>. ——————————— <*> Проект Федерального закона Российской Федерации «Об автономных учреждениях» // http//gymn4/old/text/docs/ zakonodatelstvo/low1.doc. <**> Гражданский кодекс Российской Федерации. М.: Юринформцентр, 2005. Ч. 1. С. 21 — 22; Федеральный закон Российской Федерации «О некоммерческих учреждениях» (с изм. и доп. на 2 февраля 2006 г.) // Российская газета. 2006. 17 янв.
В результате принятия данного закона предполагается, что театры окажутся в ситуации, согласно которой возникнет необходимость выбора одного из трех вариантов дальнейшего развития и жизнедеятельности. Предложенные схемы содержат общую концепцию реформирования принципов хозяйствования, существенно ограничивающих свободу театров. В частности, предполагается введение норм, отменяющих возможность самостоятельного распоряжения и использования внебюджетных средств государственными театрами. Реальная же ситуация складывается таким образом, что большинство российских стационарных театров в целом могут осуществлять свою деятельность только посредством совокупности бюджетного финансирования и получения и использования внебюджетных источников. Формы, предложенные Минэкономразвития, во многом не находят поддержки в кругах театральных работников. Хотя в несколько иной экономической ситуации они представляли бы особый интерес для апробации новых форм хозяйственной деятельности. Таким образом, согласно первому варианту театр сохраняет свой статус, оставаясь государственным учреждением. Бюджетное финансирование остается неизменным, но при этом теряется возможность использования и самостоятельного распоряжения внебюджетных средств. Кроме этого, увеличиваются контролирующие полномочия учредителя, который наделен правом перераспределения доходов театра. Во втором случае театру предоставляется возможность реорганизации в автономное учреждение и право осуществления других видов работ, помимо основной деятельности. Со своей стороны государство снимает с себя субсидиарную ответственность за такое предприятие. Статья 120 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет, что учреждение — это организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами <*>. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества, т. е. учредитель. Поэтому норма, устанавливающая отмену субсидиарной ответственности в данном законе, нарушает норму Гражданского кодекса в части, характеризующей конкретную организационно-правовую форму. ——————————— <*> Гражданский кодекс Российской Федерации. Там же. С. 56.
Для осуществления театром, существующим в форме автономного учреждения, своей деятельности предусматривается система заказа, или так называемое задание учредителя, которое и финансируется непосредственно учредителем. Но в данном законопроекте не ставится условие, обязывающее учредителя выдавать такое задание театру. Безусловно, положительной стороной для театров, реорганизующихся в такую форму, является возможность самостоятельно распоряжаться средствами, полученными от продажи билетов, оставаясь при этом независимыми и не теряя дополнительные источники дохода. Это важно особенно для центральных популярных театров страны. Театральная ситуация в регионах складывается несколько другим образом. Не получая достаточной финансовой дотации от государства, за счет внебюджетных доходов обеспечить достойный творческий процесс и необходимый результат для зрительской аудитории не представляется возможным. Более того, оставшись без бюджетных средств, театры вынуждены идти по пути необоснованного повышения цен, что влечет за собой отток потребителей. Кроме этого, являясь участником бюджетного процесса, автономное учреждение не обладает полномочиями бюджетного учреждения, будучи иной формой некоммерческой организации, чем те бюджетные учреждения, на которые распространяется Бюджетный кодекс Российской Федерации. Соответственно полномочия автономного учреждения в Бюджетном кодексе не регламентированы. Таким образом, введение в действие закона «Об автономных учреждениях» создает определенный круг проблем, которые возникают в театральной сфере. Ряд вопросов, который можно урегулировать путем принятия специального закона, остаются без должного законодательного решения. Третья форма предусматривает возможность полной самостоятельности, при которой театр независимо от государства занимается и основной, и дополнительной деятельностью. В конечном результате любой из данных вариантов существенно ограничивает главный принцип театрального искусства — свободу художественного творчества. А именно — изменения привычных форм хозяйственной деятельности репертуарных театров Российской Федерации на современном этапе при изменчивости и постоянном развитии социально-экономических условий неизбежно приведут к снижению художественного уровня сценических произведений, что само по себе нарушит исторически сложившиеся цели и задачи театральной деятельности: сохранение ценностей искусства театра, сохранение единого театрального пространства. Если рассматривать все театральное пространство России, то его нужно представлять как единую систему стационарных репертуарных театров во всех регионах государства. Эта система связана историческим опытом, единой правовой базой, единой театральной школой, едиными проблемами социально-экономического характера. В связи с этим первый вариант воплотить в жизнь представляется сложным ввиду определенных исторических опытов, показывающих, что состоятельность большинства репертуарных театров зависит от финансового участия государства, а потеря внебюджетных источников, которые являются существенной статьей доходов театров, приведет к ограничению художественной свободы. Также единовременно перейти в разряд автономных учреждений для ряда театров не представляется возможным из-за отсутствия механизмов защиты в случае преобразования одной организационно-правовой формы в другую. В этом случае у театров, начавших осуществлять различные виды деятельности, необходимые для поддержания собственной финансовой стабильности, могут возникнуть сложности с осуществлением целевой деятельности. Следствием этого станет уменьшение количества спектаклей и отток зрителей. Ввиду этого необходимо, чтобы переход из одной организационно-правовой формы в другую, на основании закона об автономных учреждениях осуществлялся плавно, чтобы у театральной структуры был определенный адаптационный период, позволяющий сохранить привычный уровень работы. Правовое положение российского театра находится на сегодняшний день в неудовлетворительном состоянии, несмотря на глобальное преобразование многих общественных процессов в России. Являясь структурной частью российской и мировой культуры, театр также должен развиваться наравне с общими тенденциями в культурной отрасли. Реформирование театральной сферы предполагает собой процесс по адаптации театров к новым социально-экономическими условиям. Важным здесь является, что театр представляет собой особый объект хозяйствования в силу специфики своей деятельности. Социальная незащищенность артистов, износ материально-технической базы, развитие новых форм авторских отношений, занимающих в театральной практике существенное место, развитие новых частных театральных форм — все это позволяет говорить о важности такого шага, как принятие закона «О театре и театральной деятельности». Например, вопрос театральной антрепризы в законодательстве не урегулирован никаким образом, а эта форма, в свою очередь, развивается на всем театральном пространстве страны, реализуя не всегда высокохудожественные творческие задачи, а преследуя сугубо коммерческие цели. Извлечение прибыли является существенным признаком коммерческого юридического лица. А современные антрепризные образования чаще всего имеют статус некоммерческой юридической организации, что, в свою очередь, порождает коллизию между существующими гражданско-правовыми и налоговыми нормами, обоснованными уставными целями и той деятельностью, которую осуществляют такие антрепризы. Важный пласт исторического опыта относительно частного антрепризного русского театра сегодня не используется. А в дореволюционный период практика частного театра, урегулированного специальными законами, была весьма успешной. Государство со своей стороны, безусловно, предпринимает шаги, способствующие улучшению материального состояния ряда театров, имеющих особенное значение для страны. В частности, ведущие театры и высшие театральные учебные заведения страны получают материальную поддержку согласно Указу Президента Российской Федерации «Об учреждении грантов Президента Российской Федерации в области театрального искусства» <*>. Размер гранта и порядок его выплаты для каждого театра определяются Правительством Российской Федерации, которое также осуществляет и контролирующие полномочия по использованию и распределению гранта <**>. 11 театральных организаций Москвы и Санкт-Петербурга на ближайшие три года (гранты вводятся в действие с 1 января 2006 г.) получили определенные экономические гарантии от государства. Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации к 2008 г. должно разработать предложение по ряду следующих потенциальных получателей грантов на 2009 — 2011 гг. Но при очевидных положительных результатах этой программы, в масштабе всего государства этого явно недостаточно. ——————————— <*> Указ Президента Российской Федерации «Об учреждении грантов Президента Российской Федерации в области театрального искусства» // Российская газета. 2005. 13 авг. <**> Постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2005 г. N 526 «О грантах Президента Российской Федерации в области театрального искусства» // Российская газета. 2005. 25 авг.
Принятие закона «О театре» необходимо. Эта необходимость вызвана не только увеличением государственных гарантий, которые в теории могут обеспечить материальные возможности театрального процесса. В первую очередь данный закон должен обеспечить защиту театральных работников в современной социально-экономической формации и позволить развиваться новым театральным организационно-правовым формам, не нарушая действующего законодательства, сохранив тем самым полноценные правоотношения, правопонимание и правовую культуру в данной сфере деятельности.
