Проблемы научного поиска перспектив развития института государственной службы в Российской Федерации

(Василенко А. И.)

(«Юридический мир», 2008, N 12)

ПРОБЛЕМЫ НАУЧНОГО ПОИСКА ПЕРСПЕКТИВ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А. И. ВАСИЛЕНКО

Василенко А. И., доктор исторических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации.

Происходящие процессы реформирования государственной службы и всей системы государственного управления в России имеют, безусловно, важное значение для будущего нашей страны. Государственная служба представляет собой особый социальный, публичный, правовой, организационный институт общества, реализующий функции государства, именно поэтому она находится в поле зрения ученых, практиков и рядовых граждан и требует совершенствования. Президент Российской Федерации Д. А. Медведев в своем выступлении 2 июля 2008 г. прямо указал на то, что задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных услуг населению.

В этом плане несомненно, что усилиями организаторов, заказчиков, исполнителей и соисполнителей Федеральной программы реформирования государственной службы в Российской Федерации проделана значительная работа по научному обоснованию путей реформирования государственной службы. Тот факт, что Федеральная программа предусматривала целый комплекс исследований, пилотных проектов, экспериментов, свидетельствует о том, что заинтересованные государственные органы уделяют серьезное внимание научному обоснованию перспектив развития института государственной службы. А динамика роста качества проводимых научных исследований (20%, 30%, 40%) соответственно в 2005 — 2007 гг. дает основание считать работу ученых в этом направлении достаточно продуктивной.

Вместе с тем, размышляя о ходе современного реформирования государственной службы, убеждаешься в недостаточной научной проработке отдельных преобразований. Остановлюсь лишь на двух, наиболее значимых проблемах научного обоснования перспектив развития института государственной службы в Российской Федерации. При этом хочу сказать, что они носят как содержательный, так и организационно-правовой характер.

Представляется важной проблема недостаточной фундаментальной научной разработки концептуальных основ института государственной службы. Это проявляется, на мой взгляд, в отсутствии достаточной ясности и научной корректности в формулировке базовых понятий и сущности государственной службы. Безусловно, что в науке не существует позиции, претендующей на истину в последней инстанции. Вместе с тем следует понимать, что для эффективного функционирования государственной службы требуется наличие четкого и обоснованного с научной точки зрения понятийно-категориального аппарата.

Обратимся к конкретным примерам. В современной науке существует несколько научных подходов к определению понятия «государственная служба»:

— как формы участия граждан в осуществлении целей и функций государства;

— как формы реализации связи отношений государства, общества, закона и гражданина;

— как системы государственных органов, имеющих своих служащих для исполнения государственных функций и задач;

— как особого вида управленческой деятельности — государственной административной (аппаратной) деятельности;

— как механизма формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и государственного управления;

— профессиональная деятельность в пользу государства;

— служба в государственных учреждениях.

Все они в той или иной степени отражают сущность данного института и могли претендовать на законодательное закрепление. Однако, как нам известно, указанные подходы не нашли поддержки у законодателя, и мы имеем определение государственной службы, содержащееся в ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». То ли ученые не убедили законодателей, то ли эти материалы не были законодателям доступны. Не знаю, как моим коллегам и практикам, но мне данная норма представляется достаточно громоздкой и трудно воспроизводимой.

Определение государственной службы в ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»:

«Профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий:

— Российской Федерации;

— федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

— субъектов Российской Федерации;

— органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

— лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

— лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации».

То есть из данного определения вытекает закономерный вывод, что государственная служба по российскому законодательству — это не непосредственная деятельность по реализации функций государства, как должно быть исходя из ее природы, а всего лишь обеспечительная деятельность в интересах лиц, замещающих государственные должности.

Или возьмем другой фундаментально значимый вопрос: каково социальное предназначение государственной службы, т. е. кому служит в конечном итоге государственный служащий? Вполне логичным и обоснованным следует считать, что государственная служба создается в интересах всего общества и предназначена для реализации функций государства. При таком подходе попытки ряда ученых применить в теории государственной службы для классификации служащих известный принцип дихотомии власти: на работников, осуществляющих политическую власть в государственных органах, и на работников, осуществляющих в этих же органах административную власть или государственную службу, представляются необоснованными по следующим обстоятельствам.

Во-первых, все указанные работники призваны обеспечить реализацию функций государства и в этом смысле состоят на службе у государства, может быть, первая категория даже в большей степени.

Во-вторых, в деятельности и политических работников, и административных служащих всегда присутствует известная доля политической составляющей, ведь государство — это политико-правовое образование.

В-третьих, непонятно, на каком основании в современных нормативных правовых актах, учебной и научной литературе к категории политических работников отнесены депутаты Государственной Думы, федеральные судьи, главным образом реализующие функции законодательной и судебной ветвей власти соответственно, а не участвующие непосредственно в выработке политических решений.

В-четвертых, создавая систему государственной службы, нам важно понимать, что так называемая категория политических руководителей не должна быть инородной в данной сфере отношений. То есть наиболее желательным принципом выдвижения на руководящие должности государственной службы все же должен быть принцип последовательного продвижения государственного служащего по карьерной лестнице с приобретением необходимых знаний, навыков и умений, а не приход в политическую власть на определенный период.

В-пятых, исходя из приведенного выше определения государственной службы, по российскому законодательству следует, что отечественные государственные служащие и формально-юридически, и фактически находятся в таком положении, когда вынуждены служить своему начальнику, а не интересам личности, общества и государства.

И наконец, следует учитывать некоторые этические моменты, имеющие в том числе и юридическое содержание. Имеется в виду тот факт, что, формально закрепляя в нормативных правовых актах особый статус политических руководителей, законодатель выводит данную категорию за рамки правового поля российского законодательства о государственной службе, тем самым создавая предпосылки для неоднозначного толкования и применения норм права.

Эти и другие проблемы могли бы стать предметом научного анализа, с тем чтобы, решая повседневные оперативные задачи реформирования государственной службы, мы имели обоснованные концептуальные модели дальнейшего движения вперед. Считаем целесообразным организаторам Федеральной программы, курирующим данное направление в рамках работы межведомственной рабочей группы, организуя научные исследования по актуальным практическим проблемам, не забывать о необходимости проведения фундаментальных научных исследований. Тем более что анализ проведенных в 2005 — 2007 гг. исследований показывает, что таких исследований явно недостает.

Важной проблемой научного обоснования путей совершенствования института государственной службы является недостаточное качество проводимых исследований.

Опираясь на имеющийся аналитический материал, обозначу наиболее уязвимые места проводимых исследований. Эксперты отмечают во многих случаях абстрактность, недостаточную обоснованность предлагаемых материалов. Характерной чертой проводимых исследований является недостаточное финансово-экономическое обоснование проектов. По сложившейся практике в ряде работ авторы обращаются за аргументацией к зарубежному опыту и по аналогии предлагают соответствующие модели для их внедрения. Безусловно, зарубежный опыт нам необходим. Однако при этом неизвестно, как эта модель будет функционировать в условиях российской действительности. К тому же следует учитывать тот факт, что апробация этих моделей в большинстве работ не производится. Это подтверждается как самими исполнителями, так и недостаточным количеством проведенных экспериментов. Обобщение и анализ российской практики присутствует лишь в 2,6% проведенных исследований. То есть нарушается логическая цепочка управленческой деятельности на основе науки: «практика — исследование (анализ проблем в области деятельности) — внедрение в практику (пути решения этих проблем)».

Мы считаем, что по причине недостаточной научной разработки модели государственного служащего РФ предлагаемые авторами критерии и показатели уровня профессиональных знаний и критерии эффективности служебной деятельности государственных служащих не в полной мере отражают их служебную деятельность, а только характеризуют ту или иную ее составляющую.

Эксперты, анализирующие ход реформирования системы государственной службы, считают, что одной из важных причин, влияющих на качество выполнения работ, является необычно короткий срок их исполнения (контракты на выполнение большинства работ заключены в августе — ноябре текущего года). Ясно, что за такой короткий срок ожидать желаемого научного результата не приходится. Кроме того, не следует забывать, что в качестве исполнителей НИР выступают солидные и весьма уважаемые научные коллективы ведущих научных центров и учебных заведений. Они в состоянии квалифицированно решать поставленные перед ними научные проблемы. Вместе с тем исполнители не обладают необходимым так называемым административным ресурсом для создания необходимой экспериментальной площадки, для реальной проверки научных выводов. В связи с необходимостью и сложностью организационно-методического сопровождения проводимых научных исследований в дальнейшем необходимо, на наш взгляд, выработать механизм содействия со стороны заказчиков исполнителям в проведении необходимых экспериментов и пилотных проектов. Здесь, видимо, следует учесть то обстоятельство, что проведение экспериментов удается осуществить в так называемых силовых структурах, где, как известно, имеется возможность объединить под одним организационным началом исследовательскую и организационную составляющие НИР. И в завершение отмечу, что пока не получили своего развития такие новые, современные и, возможно, перспективные направления научного поиска института государственной службы, как:

— критерии, показатели и методы оценки эффективности государственной службы;

— новые методы управления государственной службой;

— оптимизация численности государственной службы;

— направления повышения доверия населения к институту государственной службы.

——————————————————————

Вопрос: Согласно Приказу Министра обороны Российской Федерации от 30 декабря 2007 г. N 555 военнослужащим возмещают 80 — 90% расходов на содержание детей в дошкольных учреждениях. Какие из перечисленных ниже платных услуг нужно считать дополнительными, которые в расчет возмещения не включаются: ремонт, фонд развития, хозяйственные нужды, дополнительное питание, охрана и др.?

(«Право в Вооруженных Силах», 2009, N 1)

Вопрос: Согласно Приказу Министра обороны Российской Федерации от 30 декабря 2007 г. N 555 военнослужащим возмещают 80 — 90% расходов на содержание детей в дошкольных учреждениях. Какие из перечисленных ниже платных услуг нужно считать дополнительными, которые в расчет возмещения не включаются: ремонт, фонд развития, хозяйственные нужды, дополнительное питание, охрана и др.?

Ответ: На основании п. 4 Инструкции о порядке выплаты военнослужащим на содержание их детей, посещающих государственные, муниципальные и негосударственные детские дошкольные учреждения, утвержденной Приказом министра обороны Российской Федерации от 30 декабря 2007 г. N 555, за предоставление платных дополнительных образовательных и иных услуг, предусмотренных уставом детского дошкольного учреждения, выплаты не производятся.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. N 849 в соответствии со ст. 52.1 Закона Российской Федерации «Об образовании» утвержден Перечень затрат, учитываемых при установлении родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования. В данный Перечень включены следующие затраты:

1. Оплата труда и начисления на оплату труда.

2. Приобретение услуг:

— услуги связи;

— транспортные услуги;

— коммунальные услуги;

— услуги по содержанию имущества;

— арендная плата за пользование имуществом;

— прочие услуги.

3. Прочие расходы.

4. Увеличение стоимости основных средств.

5. Увеличение стоимости материальных запасов, необходимых для содержания ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих программы дошкольного образования.

Таким образом, расходы, которые не указаны в вышеназванном Перечне, будут являться дополнительными.

Р. А.Закиров

Адъюнкт Военного университета,

старший лейтенант юстиции

——————————————————————