(«Культура: управление, экономика, право», 2011, N 1)
ИЗ ИСТОРИИ ОБОРОНЫ ПЕТЕРБУРГА ОТ ОХТА-ЦЕНТРА
Е. Г. МАЛЫШЕВА, В. А. ЧЕРНЫШЕВ
События, связанные с намерением Газпрома и губернатора Санкт-Петербурга В. И. Матвиенко построить напротив Смольного собора общественно-деловой центр «Охта» (Охта-центр) с 400-метровым небоскребом, широко освещались в средствах массовой информации на протяжении четырех лет. Авторы как участники противодействия этому намерению, члены Региональной общественной организации «Охтинская Дуга», хотели бы рассказать о некоторых направлениях и этапах этой борьбы, ошибочно или недостаточно полно освещенных, сделав акцент на правовой стороне вопроса.
История противостояния строительству самой высокой городской доминанты началась в 2006 г. с конкурса проектов. Макеты Охта-центра были выставлены в Академии художеств. Большинство горожан, деятелей культуры, архитекторов, ознакомившихся с экспозицией, высказались против самой затеи. Однако, не считаясь с мнением горожан, В. И. Матвиенко, возглавлявшая конкурсную комиссию, выбрала проект Филиппа Никандрова, прозванный в народе «кукурузой». Так же, как она выбирала главных архитекторов города, а недавно выбрала проект нового зоопарка.
Жители Санкт-Петербурга, других городов России, других стран, политические партии и движения, общественные организации, деятели культуры, политики, высокопоставленные должностные лица выступили против строительства башни. Из них можно отметить партии «Справедливая Россия», КПРФ, «Яблоко», Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры, Союз архитекторов России, РОО «Охтинская Дуга», кинорежиссера А. Н. Сокурова, Министра культуры РФ А. А. Авдеева, руководителя Росохранкультуры А. В. Кибовского, «московских петербуржцев» — Председателя Совета Федерации С. М. Миронова, Министра финансов А. Л. Кудрина и руководителя ФАС И. Ю. Артемьева. Крайне отрицательно отнеслась к губернаторско-газпромовской идее ЮНЕСКО. Россия была предупреждена об исключении Санкт-Петербурга из Списка Всемирного наследия в случае возведения этого архитектурного «шедевра». У небоскреба нашлись и сторонники, в основном в кругах, близких к руководству города. Само руководство публично заявило, что «ЮНЕСКО — бантик на теле Санкт-Петербурга».
Действия против строительства небоскреба, за соблюдение права жителей города влиять на его судьбу развивались по нескольким направлениям: попытки провести городской референдум (на этом фронте активно действовала партия «Яблоко»), защита археологических объектов, обнаруженных в ходе земляных работ на площадке, участие в публичных слушаниях и требования учета мнения населения, оспаривание нормативных актов, регулирующих проведение слушаний, оспаривание разрешенной правительством Санкт-Петербурга высоты 403 м для небоскреба и положений законов Санкт-Петербурга, регулирующих градостроительную деятельность и охрану объектов культурного наследия, обеспечивающих массовое высотное строительство, обращения к Президенту, в международные организации (ЮНЕСКО, ИКОМОС, Совет Европы).
По договоренности между В. И. Матвиенко и Газпромом строительство Охта-центра должно было финансироваться из городского бюджета, что, по нашему мнению, является особым цинизмом — уродовать город за его же счет. С этой целью в марте 2006 г. была утверждена законом Санкт-Петербурга целевая программа, по которой застройщику в течение 10 лет из бюджета предоставлялась субвенция (попросту говоря — дар) в размере 60 млрд. рублей, с ежегодной индексацией. Незамедлительно закон был оспорен в Санкт-Петербургском городском суде членами «Охтинской Дуги» М. В. Беляевым, М. Н. Дружининским, Е. Г. Малышевой, А. Ю. Плюто, А. Г. Черновой. Это был первый «небоскребный» суд. Заявители ссылались на нарушение их прав на информацию, на участие в обсуждении вопросов общественной жизни, на участие в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду.
Судебный процесс длился более года. Суд отказал заявителям в удовлетворении требований. Судебная коллегия Верховного Суда отменила это решение, согласившись с доводами заявителей и добавив собственные доводы незаконности целевой программы, и направила дело на новое рассмотрение. Городской суд вторично отказал заявителям, а Судебная коллегия (в другом составе) оставила это решение в силе, хотя обстоятельства, по которым было отменено первое решение, не изменились.
Заявители обратились в Европейский суд по правам человека, полагая, что вынесенными судебными постановлениями нарушено их право на справедливое судебное разбирательство независимым и беспристрастным судом (ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод), а также право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве (ст. 13 Конвенции).
Судебный процесс 2007 — 2008 гг. вызвал широкий интерес общественности. Хотя заявители проиграли дело, реализация скандальной целевой программы, граничащей с казнокрадством, была свернута. Из бюджета города было выделено на нужды строительства «всего лишь» около 2 млрд. рублей (которые были потрачены на приобретение застройщиком в собственность земельных участков на Охтинском мысу).
Власти города вопреки протестам горожан продолжали «проталкивать» выбранный В. И. Матвиенко проект небоскреба, обеспечивая правовую базу.
В 2008 г. состоялись публичные слушания по проекту планировки и межевания территории для размещения объектов Охта-центра. Мнение участников корректировалось привезенными для поддержки проекта людьми и ОМОНом, который дубинками защищал точку зрения властей и застройщиков. Эти слушания для некоторых участников закончились в отделениях милиции. Поскольку губернатор Санкт-Петербурга населением не избран, населению не подотчетен и никак от него не зависит, мнение граждан было выслушано, но не принято во внимание и проект планировки был утвержден Постановлением правительства Санкт-Петербурга от 31 марта 2009 г. N 367.
Затем правительство Санкт-Петербурга предоставило застройщику разрешение на отклонение от предельных параметров высоты — до 403 м вместо разрешенных Правилами землепользования и застройки 100 м. Разрешение было оформлено Постановлением от 22 сентября 2009 г. N 1079. Принятию решения предшествовали публичные слушания, которые сопровождались избиениями участников, не согласных с небоскребостроительством в Санкт-Петербурге. На этот раз общественное мнение формировал не ОМОН, а приглашенное частное охранное предприятие. Некоторым из пострадавших удалось добиться возбуждения уголовных дел, но дела не доведены до конца.
Постановление N 1079 было оспорено в Смольнинском районном суде Санкт-Петербурга членами партии «Яблоко» М. И. Амосовым, Б. Л. Вишневским, М. Л. Резником, Н. И. Рыбаковым и представителем РОО «Охтинская Дуга» А. Г. Черновой. Первые делали упор на несоответствие постановления требованиям ст. 40 Градостроительного кодекса РФ, А. Г. Чернова — на нарушения международных обязательств России, предусмотренных Конвенцией ЮНЕСКО по охране всемирного культурного и природного наследия и Конвенцией об охране архитектурного наследия Европы, а также государственных гарантий сохранения объектов культурного наследия и права на местное самоуправление.
Суд заявителям отказал, при этом уклонился от правовой оценки доводов. Судебная коллегия по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда отказала в удовлетворении кассационной жалобы.
Граждане зачастую обращались в суды, заведомо зная, что зависимый от городских властей суд откажет в удовлетворении требований при самых очевидных и неопровержимых доказательствах. Но пройти этот путь было необходимо, чтобы реализовать право обратиться в Европейский суд по правам человека. А. Г. Чернова такую жалобу подала.
Положительным, бесценным результатом судебного дела по оспариванию Постановления от 22 сентября 2009 г. N 1079 является получение участниками дела заключения Росохранкультуры от 6 октября 2009 г. о нарушениях законодательства при издании этого постановления. Заключение было подготовлено по поручению Министра культуры РФ А. А. Авдеева. Этот документ содержал выводы, выходящие за его первоначальный предмет, касающиеся сохранения объектов культурного наследия в городе, сохранения Санкт-Петербурга как объекта Всемирного наследия.
Росохранкультура установила, что в нарушение федерального законодательства Закон Санкт-Петербурга «О границах зон охраны объектов культурного наследия…» был принят в виде, существенно отличающемся от согласованного проекта зон охраны объектов культурного наследия (особенно в части высотного регулирования), что градостроительные регламенты, утвержденные Законом Санкт-Петербурга «О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга», в границах зон охраны объектов культурного наследия не согласовывались.
Правилами землепользования и застройки (ПЗЗ) разрешены предельные высоты зданий, значительно, нередко в разы, отличающиеся — в сторону увеличения — от высот, согласованных Росохранкультурой. Так, для участка, на котором готовилось строительство небоскреба Охта-центра, была согласована высота 40 м. ПЗЗ установлена другая высота — 100 м, которую разрешило превысить правительство Санкт-Петербурга.
ПЗЗ предусмотрено — по «губернаторской поправке» — размещение около трехсот «локальных увеличений высоты», высотных зданий, в том числе — более ста в зонах охраны объектов культурного наследия, которые не представлялись на согласование в Росохранкультуру и не обсуждались с жителями города. Мало того, правительством Санкт-Петербурга выдаются десятки разрешений на превышение параметров высоты, установленных градостроительными регламентами. Вот где поле для коррупции.
Одновременно с этим судебным процессом шли и другие. Горожане оспаривали проведение публичных слушаний, принятие КГИОП Санкт-Петербурга решений, выводящих из-под охраны объекты археологического наследия, раскопанные на Охтинском мысу. Суды были проиграны, в Европейский суд по правам человека поступило порядка десяти жалоб, имеющих отношение к строительству небоскреба.
Благодаря твердой позиции ЮНЕСКО, под давлением многочисленных протестов, на фоне громких, скандальных судебных процессов, жалоб в Европейский суд по правам человека, после вмешательства Президента России губернатор Санкт-Петербурга 8 декабря 2010 г. подписала постановление правительства города, которым прежнее постановление о высоте небоскреба признано утратившим силу (а не отменено, как сообщали СМИ).
Суды, отказывая гражданам, считали, что городская среда не относится к окружающей среде, что если здание еще не построено, то права заявителей не нарушены, а доводы о нарушениях прав носят предположительный характер, что граждане могут защитить права в суде после завершения строительства.
Конституционный Суд РФ в Определении от 15 июля 2009 г. N 931-О-О по жалобе О. О. Андроновой разъяснил, что требования об охране окружающей среды применимы и к городской среде, что избежать нанесения ущерба окружающей среде лучше всего с помощью предупредительных мер, что сохранение культурного наследия затрагивает права каждого гражданина вне зависимости от места его жительства. Таким образом, сложились условия для достижения положительных результатов при обращениях в суды.
Группа горожан, включая депутата Законодательного Собрания А. А. Ковалева, известного защитника культурного наследия, оспорила в Санкт-Петербургском городском суде положения Законов Санкт-Петербурга «О границах зон охраны объектов культурного наследия» и «О правилах землепользования и застройки», допускающих строительство высотного здания рядом с объектом культурного наследия федерального значения «Чесменский дворец с флигелями», внутри границы его охранной зоны. Столь узкий предмет спора был выбран по той причине, что в результате многочисленных, направляемых в течение двух лет, обращений граждан, председателя Совета Федерации С. М. Миронова, пяти депутатов Государственной Думы (от «Справедливой России», КПРФ, ЛДПР), двух депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга прокуратура признала незаконность изменений согласованного проекта зон охраны объектов культурного наследия Санкт-Петербурга при принятии оспариваемых законов. Без поддержки прокуратуры выиграть такой суд, затрагивающий интересы строительного бизнеса и власти, нереально.
В суде заявителей решительно поддержали представитель Росохранкультуры С. П. Кочешев и прокурор В. В. Соловьева. Такое объединение усилий граждан и государственных надзорных органов привело к желаемому результату: судья С. И. Сухарева 1 октября 2010 г. признала недействующими оспариваемые нормы. 17 ноября 2010 г. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оставила это решение без изменений. Таким образом, Чесменский дворец, путевой дворец XVII в., был спасен от соседства с небоскребом. Пока спасен. Законы можно изменить.
Мы специально называем сотрудников надзорных органов, судью, от которых зависел этот беспрецедентный, по крайней мере для Санкт-Петербурга, успех, которые проявили профессионализм, уважение к званию юриста и гражданское мужество.
В развитие успеха 11 октября 2010 г. Е. Г. Малышевой и А. Г. Черновой было подано заявление в городской суд об оспаривании положений законов Санкт-Петербурга «О границах зон охраны объектов культурного наследия…» и «О правилах землепользования и застройки», обеспечивающих высотное строительство в Санкт-Петербурге, в том числе строительство небоскреба Охта-центра. В этих законах регулирование высоты зданий согласованными режимами использования земель для значительных территорий подменено регулированием несогласованными градостроительными регламентами. К оспариванию предельной высоты на месте строительства Охта-центра присоединились заявители-«яблочники».
Исключительно важную роль в этом деле сыграла Росохранкультура. Ее представители С. П. Кочешев и А. В. Работкевич твердо и последовательно отстаивали позицию, изложенную в заключении от 6 октября 2009 г. (Чем эффективнее действует Росохранкультура, тем чаще мы слышим про ее возможную ликвидацию.) Столь же твердо поддержала требования заявителей прокурор О. Ю. Травкина. 20 декабря 2010 г. судья С. И. Сухарева удовлетворила требования в полном объеме. Решение оспорено губернатором Санкт-Петербурга, кассационная инстанция жалобу еще не рассматривала.
По-видимому, из-за того что нарушения, допущенные при принятии Законов «О границах зон охраны объектов культурного наследия» и «О правилах землепользования и застройки», стали слишком явными, а окончательный проигрыш в суде реален, в правительстве Санкт-Петербурга началась спешная подготовка нового проекта зон охраны объектов культурного наследия и градостроительных регламентов в границах данных зон. По-видимому, чтобы увести от ответственности должностных лиц, обеспечивших внесение в законодательный орган несогласованной, искаженной (по существу — подложной) документации, и чтобы обеспечить интересы строительного бизнеса, массовое строительство небоскребов. Ведь оспоренные положения законов можно сделать законными, приняв новые законы, но уже с соблюдением всех процедурных требований.
История борьбы с Охта-центром высветила ряд проблем политического, юридического характера.
Жители Санкт-Петербурга, общественные организации лишены возможности каким-то образом повлиять на процесс разработки проекта зон охраны, как и документации по объекту Всемирного наследия. Федеральное законодательство не предусматривает их предварительной публикации и общественного обсуждения. А это нарушает права граждан на участие в обсуждении вопросов общественной жизни, на участие в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, на благоприятные условия жизнедеятельности, на участие в осуществлении градостроительной деятельности, создает препятствия для осуществления конституционной обязанности заботиться о сохранении исторического и культурного наследия.
Ненормально положение, когда всего два-три человека, наделенные — но не гражданами-избирателями — властными полномочиями, распоряжающиеся большими деньгами, могут принимать судьбоносные для города решения и проводить их в жизнь, ни с кем не считаясь, игнорируя закон и международные обязательства страны. Ненормально, что остановить их (надолго ли?) удается лишь сверхусилиями, объединением воли и действий сотен и тысяч людей, поддержанных авторитетом ЮНЕСКО. Ненормально, когда суды вынуждены принимать решения в зависимости от мнения высшего руководства.
В Конституции РФ провозглашен принцип независимости суда. Согласно ст. 124 Конституции РФ финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом. Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 10 февраля 1999 г. N 30-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации» суды Российской Федерации финансируются только за счет средств федерального бюджета.
В Санкт-Петербурге деятельность федеральных судов зависит от финансирования из городского бюджета. Здания судов принадлежат городу, помещения судов арендуются. На Санкт-Петербурге как арендодателе лежит обязанность производить капитальный ремонт, от правительства Санкт-Петербурга (фактически — от губернатора) зависит, будет ли и когда построено новое здание городского суда. Даже только по этим причинам, без учета прямого давления, могут ли судьи быть независимыми, если условия их работы зависят от руководства города? Почему помещения судов не являются федеральной собственностью? Что этому мешает, кроме отсутствия политической воли? Почему граждане России должны уповать на защиту Европейского суда по правам человека больше, чем на защиту собственного государства?
Предоставление разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства относится к полномочиям местного самоуправления (ст. 40 Градостроительного кодекса РФ). Данные полномочия осуществляются органами государственной власти Санкт-Петербурга на основании ст. 79 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом они не перестают быть полномочиями именно местного самоуправления, которые согласно ст. 130 Конституции РФ должны осуществляться гражданами путем выборов, в том числе прямых выборов высшего должностного лица. Однако гражданами — жителями Санкт-Петербурга они не осуществляются, поскольку губернатор Санкт-Петербурга — глава городской администрации — населением не избран и не наделен избирателями данными полномочиями.
Передачи осуществления полномочий местного самоуправления органам государственной власти Санкт-Петербурга федеральным законом недостаточно, для законности осуществления этих полномочий требуется еще избрание губернатора Санкт-Петербурга на прямых выборах. Требуется сочетание этих двух условий. Более того, передача полномочий местного самоуправления органам государственной власти не предусмотрена Конституцией Российской Федерации и противоречит духу Европейской хартии местного самоуправления.
Жители Санкт-Петербурга поражены в соответствующих правах. В городе даже ремонтом крыш жилых домов и уборкой улиц ведают органы правительства Санкт-Петербурга — высшего исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга. Правительство Санкт-Петербурга принимает важнейшие для формирования архитектурного облика Санкт-Петербурга, его уникальной ценности как объекта Всемирного наследия решения, в том числе о разрешенных высотах.
Федеральное законодательство содержит немало декларативных и неопределенных положений, которые должны быть исправлены.
Статья 40 Градостроительного кодекса РФ допускает получение разрешения на отклонение от предельных параметров, в том числе параметров высоты, установленных градостроительными регламентами. Но при этом никак не ограничивает степень отклонения, фактически дает возможность застройщикам запрашивать любую нужную им высоту, а исполнительной власти — запросы удовлетворять, что создает условия для произвола и коррупции. Разве 4-кратное изменение разрешенной высоты 100 м — отклонение?
Заключение государственной историко-культурной экспертизы не утверждается уполномоченным государственным органом, а лишь согласовывается им. Это фактически лишает экспертизу статуса государственной, снижает ответственность должностных лиц, снижает ответственность заказчиков экспертизы, подрядчиков при выполнении соответствующих работ за несоблюдение требований экспертных заключений. А гражданам не позволяет своевременно узнать о проведении историко-культурной экспертизы, о наличии утвержденного экспертного заключения и своевременно оспорить заключение. Напротив, заключения государственной экспертизы и государственной экологической экспертизы утверждаются государственными органами, которые экспертизы организуют. Для того чтобы историко-культурная экспертиза действительно была государственной, необходимо ч. 1 ст. 32 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» дополнить словами: «и утверждается уполномоченным государственным органом в области охраны культурного наследия».
Частью 3 ст. 253 ГПК РФ установлено, что нормативные правовые акты, основанные на признанном недействующим нормативном правовом акте, утрачивают силу. Почему только «нормативные»? Разве индивидуальные правовые акты, в частности утверждение градостроительных планов земельных участков, выдача разрешений на условно разрешенный вид использования, разрешений на отклонение от предельных параметров, разрешений на строительство, основанные на незаконном нормативном правовом акте, являются законными? Ведь именно они наносят непосредственный ущерб гражданам, поскольку за ними следуют фактические действия. Целесообразно дополнить ч. 3 ст. 253 ГПК РФ после слов «других нормативных правовых актов» словами: «и индивидуальных правовых актов».
В ст. ст. 26 и 27 ГПК РФ присутствует неопределенность в вопросе о подсудности нормативных правовых актов соответственно субъекта Российской Федерации и Российской Федерации, т. е. законов субъекта Федерации и федеральных законов. Они в названных статьях не упомянуты.
Отсюда же следует неопределенность в составе участников дел, возникающих из публичных правоотношений при оспаривании нормативных правовых актов — законов субъекта Российской Федерации, в вопросе о том, на ком лежит бремя доказывания, установленное ч. 1 ст. 249 ГПК РФ, — на законодательном органе или на высшем должностном лице, подписавшем и обнародовавшем закон. Так, законы Санкт-Петербурга представляют собой продукт совместной деятельности субъектов законодательной инициативы, законодательного (представительного) органа государственной власти Санкт-Петербурга — Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и губернатора Санкт-Петербурга — высшего должностного лица Санкт-Петербурга, — который подписывает (или не подписывает) и обнародует подписанный закон. При этом высшее должностное лицо может оказаться одновременно тем субъектом права законодательной инициативы, который внес в законодательный орган проект оспариваемого закона.
В Постановлении от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», п. 13, Пленум Верховного Суда рекомендует судам привлекать в качестве заинтересованного лица не только орган, издавший нормативный правовой акт — региональный закон, но и высшее должностное лицо, обязанное подписать и обнародовать его путем опубликования. Однако это именно рекомендации, а не норма процессуального закона.
Далее, имеет место неопределенность в формулировке ч. 3 ст. 253 ГПК РФ об опубликовании решения суда. Кем публикуется — судом, вынесшим решение? Законодательным органом? Высшим должностным лицом, подписавшим и обнародовавшим закон? В какие сроки публикуется решение суда или сообщение о решении? Кто и на каком основании определяет, публиковать решение или же сообщение о нем? Каким должно быть такое сообщение — просто информирующим о факте вынесения решения судом или содержащим хотя бы краткую информацию о решении? Каковы последствия неопубликования решения суда или сообщения о нем и ответственность за несоблюдение данной нормы ГПК РФ? Каковы правовые последствия признания регионального закона недействующим полностью или в части, обязан ли законодатель во исполнение решения суда отменить или изменить оспоренный нормативный правовой акт? Кто при этом должен подготовить и внести в законодательный орган проект закона о таких изменениях?
Пункт 30 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48, посвященный опубликованию решения суда о признании нормативного правового акта недействующим, определенности в этот вопрос не вносит. В нем разъясняется: «Принимая во внимание, что обязанность печатного издания, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт, опубликовать решение суда либо сообщение о решении суда прямо вытекает из положений части 3 статьи 253 ГПК РФ, а также статьи 35 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации», вступившее в силу решение суда должно быть направлено в соответствующее печатное издание с указанием в сопроводительном письме о том, подлежит ли публикации все решение или же сообщение о нем». Здесь обязанность — обязанность печатного издания. Кто обязан направить решение суда с сопроводительным письмом — не ясно. Кто, на каком основании решает, публиковать решение полностью или только сообщение, не ясно. Если подлежит публикации только сообщение, зачем направлять в средство массовой информации все решение?
В результате такой неопределенности рассмотренные нормы могут трактоваться произвольно.
История борьбы с Охта-центром, переросшая в борьбу с высотным строительством в Санкт-Петербурге, за сохранение города как уникального памятника истории и культуры мирового значения, в борьбу с должностными лицами, которые калечат город, показала, что любовь к родине лучше всего сплачивает людей в гражданское общество, что в гражданском обществе всевластие, доходящее до самодурства, и безнаказанность не беспредельны.
