(Николаев Б. В.) («История государства и права», 2011, N 15)
ЭВОЛЮЦИЯ ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТСКИХ ПОСЛАНИЙ В СИСТЕМЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ В США <*>
Б. В. НИКОЛАЕВ
——————————— <*> Nikolaev B. V. Evolution of the institute of presidential messages in the system of legal regulation of the higher education in the USA.
Николаев Борис Викторович, доцент кафедры теории права и государственно-правовых дисциплин ПГПУ, кандидат исторических наук.
В статье анализируются президентские послания как источник правового регулирования высшего образования в США, прослеживаются основные тенденции развития такого регулирования, содержание, объем и проблематика президентских посланий США.
Ключевые слова: президентские послания, Президент США, высшее образование, конституционное право США.
The article analyses presidential messages as a source of legal regulation of the higher education in the USA, follows basic tendencies of development of such regulation, contents, volume and problems of the US presidential messages.
Key words: presidential messages, president of the USA, higher education, constitutional law of the USA.
Одной из наиболее эффективных форм воздействия Президента США на американское законодательство и общую политику являются его послания Конгрессу, и прежде всего ежегодное январское Послание о Положении Союза (The State of Union), которое определяет «ритм политической жизни США» <1>. В посланиях проявляются приоритетные для соответствующей администрации направления внутренней и внешней политики. Впервые Послание о Положении Союза было провозглашено Дж. Вашингтоном 8 января 1790 г., но уже в 1801 г. Т. Джефферсон прервал подобную традицию, сочтя ее чрезмерно монархической. ——————————— <1> Политическая система США: актуальные измерения: (Монография) / С. А. Червонная, М. Е. Петросян, В. О. Печатнов и др.; отв. ред. С. А. Червонная, В. С. Васильев. М.: Наука, 2000. С. 199.
Утвердилась практика направления письменных посланий (оглашавшихся клерком) в Конгресс, действовавшая вплоть до 1913 г., когда В. Вильсон восстановил традицию публичных выступлений президента. Последним из президентов, воспользовавшимся формой письменного послания Конгрессу, стал Дж. Картер в 1981 г. Первоначально соответствующее выступление именовалось как «Президентское ежегодное послание Конгрессу», а в 1935 г. Ф. Рузвельт впервые использовал фразу «Положение Союза». Традиционно послание включает фразу «Положение Союза является прочным» или другую подобную фразу. До 1934 г. послание осуществлялось в декабре, но после внесения XX поправки, изменившей расписание работы Конгресса, послания направляются, как правило, в январе (обычно в последний вторник) или, в некоторых случаях, в начале февраля. Так, послание 2008 г. пришлось на последний понедельник января. В год инаугурации нового президента (датой начала нового президентского срока определено 20 января) после Дж. Картера в 1981 г. ни один из уходящих в отставку президентов не использовал своего конституционного права. В этом случае имели место неформальные послания нового президента, которые не носили названия «О положении Союза» (обычно именовались как «Послание о целях администрации») и представлялись, как правило, в феврале (в том числе У. Клинтоном и Дж. Бушем-мл.). Впервые в 1923 г. К. Кулидж использовал для трансляции послания радио, Г. Трумэн в 1947 г. — телевидение, а У. Клинтон в 1997 г. — Интернет. Дважды в связи с перипетиями процедуры импичмента в 1997 г. и в 2000 г. при произнесении послания У. Клинтоном в полном составе отсутствовали судьи Верховного суда <2>. С 1966 г. развивается традиция ответных посланий, автором которых является представитель оппозиционной президенту партии. В 2008 г. ответные послания прозвучали одновременно на английском (губернатор штата Канзас Кетлин Себелиус) и испанском (сенатор от штата Техас Летиция Ван де Путте) языках. ——————————— <2> URL: http:// en. wikipedia. org/ wiki/ State_ of_ the_ Union_ Address#History.
Статистический анализ наиболее употребляемых в связи со сферой образования слов и терминов в президентских посланиях демонстрирует ряд закономерностей. Так, с точки зрения удельной сравнительной частоты использования термина «образование» безусловное лидерство имеют президенты, представляющие Демократическую партию: Дж. Картер в 1981 г. (47 раз), Г. Трумэн в 1946 г. (25 раз), У. Дж. Клинтон в 1998 г. и 1995 г., наряду с Т. Рузвельтом в 1906 г. (28 раз). Показательно, что если другие президенты, как правило, лишь однажды в пределах президентского срока полномочий заявляли образовательную политику в качестве явно приоритетной, то по данному формальному показателю послания У. Д. Клинтона демонстрируют устойчивый интерес к образовательной тематике, занимая четвертое (1998 г.), пятое (1995 г.), девятое (2000 г.), тринадцатое (1997 г.), четырнадцатое (1996 г.), двадцать второе (1994 г.) и сороковое (1999 г.) места. Для сравнения: послания Дж. Буша-младшего менее насыщены образовательной тематикой (соответственно 21-е, 42-е, 67 — 70-е, 111-е места). Семь посланий У. Клинтона лидируют и с точки зрения интенсивности использования термина «колледж», а Послание 1997 г. лидирует в использовании слов «студенты» и «школы». Другой важный вывод, который позволяет сделать статистическое исследование, — это неуклонное повышение значения образовательной тематики в посланиях президентов. Так, безусловное совокупное лидерство в использовании таких слов и терминов, как «образование», «школы», «университеты», «преподаватели», «студенты», «колледжи», имеют послания двух последних президентов США: У. Дж. Клинтона и Дж. Буша-младшего. Политике в сфере образования неизменно посвящаются специальные разделы посланий (за исключением Послания 2003 г.), образование неизменно называется одним из приоритетов американской внутренней политики и основой процветания американского общества. В то же время существуют и значительные различия в образовательной тематике посланий двух последних американских президентов. В частности, уже отмечались терминологическое разнообразие и насыщенность посланий У. Клинтона по сравнению с подобными обращениями Дж. Буша-младшего. Послания У. Клинтона содержат более развернутые разделы, специально посвященные образованию. Разделы же посланий Дж. Буша-младшего включают в основном 100 — 200 слов, и лишь Послание 2004 г. (около 400 слов) является относительно развернутым. Напротив, послания Президента Клинтона демонстрируют не только стабильную, но и поступательную тенденцию роста внимания к проблемам образования: более 200 слов — в 1994 г., 350 — в 1995 г., 450 — в 1996 г., 700 — в 1998 г., более 850 — в 1999 г., более 750 — в 2000 г. Безусловным рекордсменом является Послание Президента У. Клинтона 1997 г., образовательный раздел которого включает более полутора тысячи слов. Послания У. Клинтона более интересны и с точки зрения разнообразия затрагиваемых в них образовательных вопросов, и с точки зрения специального внимания к вопросам высшей школы. Дж. Буш-младший в большей степени ориентируется на оценку выполнения и развитие его программы «Ни один ребенок не должен остаться за бортом», которая хотя и имеет, несомненно, значимый характер для развития американской системы образования, но направлена прежде всего на среднюю школу. Во многом показательным является и перечень лиц, специально приглашаемых президентом на произнесение Послания перед Конгрессом. Эта традиция введена Р. Рейганом в 1982 г. и с тех пор поддерживается всеми президентами. Исключением были 1983, 1989, 1992 и 1993 гг. Абсолютным рекордсменом по числу специально приглашенных гостей является У. Дж. Клинтон (34 приглашенных за время президентства), далеко опередивший Дж. Буша-младшего (19 приглашенных лиц), Р. Рейгана (9 гостей), Дж. Буша-старшего (6 гостей). Примечателен и состав гостей с точки зрения их принадлежности к сфере образования или образовательной политике. Четыре губернатора, активно работавшие с президентом над установлением национальных образовательных целей, известных впоследствии как программа «Цели-2000», были приглашены Дж. Бушем. Это был единственный случай образовательного контекста президентского приглашения. В случае президентов Р. Рейгана и Дж. Буша-младшего такие приглашения отсутствуют (послания последнего запомнились присутствием раненых солдат и родителей погибших воинов или иных гостей, связанных с террористическими актами и боевыми действиями в Афганистане и Ираке — 13 из 19 гостей). Напротив, среди гостей Президента Клинтона в 1995, 1996, 1997, 2000 гг. насчитывается по крайней мере шесть человек, связанных с системой образования. В то же время было бы ошибочно объяснять наличие или степень интенсивности интереса президента к вопросам образовательной политики исключительно субъективными факторами. Напротив, именно политическая конъюнктура, как внутриполитическая, так и международная, во многом обусловливает направленность политической стратегии и тактики. Так, само избрание У. Клинтона рассматривалось американцами как необходимость обращения правительства к нуждам простых американцев, развития социальных программ, в том числе в сфере образования. Кроме того, благоприятная международная обстановка, в частности прекращение холодной войны, распад СССР и возрастающая роль США как посредника и зачастую единственного арбитра в разрешении межгосударственных конфликтов, позволила сосредоточить большое внимание и ресурсы на решении насущных внутренних проблем. Активная общественная демократическая риторика президента в его посланиях созвучна таким ожиданиям. Дополнительным фактором объективного роста значения образовательной политики правительства стал новый масштабный этап технического перевооружения человечества в рамках научно-технической революции. Именно 1990-е гг., несмотря на войны, революции, кризисы, стали периодом активной глобализации, интернетизации, роста высоких технологий во всех сферах общественной жизни. Все это обусловило признание образования, в том числе и особенно высшего образования, одним из важнейших приоритетов развития современного демократического общества. Технологический и экономический прорыв 1990-х гг. не мог быть совершен без активного развития и популяризации высшей школы, что и отражают послания У. Клинтона. Президентство Дж. Буша-младшего, начавшееся также с заявления внутриполитических приоритетов, испытало значительное воздействие событий 11 сентября 2001 г., после которых «крестовый поход за образованием и повышением социального благоденствия» сменился «крестовым походом против международного терроризма». Если в первом послании Дж. Буша 2001 г. выражение «социальное обеспечение» упоминалось пятнадцать раз, «учитель» — четыре раза, «колледж» — два раза, «школы» — восемь раз, «образование» — семь раз, а Афганистан, Иран и Ирак не упоминаются вовсе, то в Послании 2007 г. данные три страны упоминаются сорок три раза, а первая группа терминов лишь шесть раз. Это свидетельствует о принципиальном изменении приоритетов политики действующей администрации. Традиция признания образовательной тематики в качестве одного из наиболее значимых аспектов государственной политики сохраняется и при новой президентской администрации. Более того, Демократическая партия традиционно в большей степени ориентирована на социально значимые сферы политики, будучи особо чувствительной к сфере образования. Даже в условиях масштабного финансового кризиса Б. Обама признает значимую и даже центральную роль образования для обеспечения восстановления и процветания Америки. Если в инаугуральной речи президент ограничивается общими заявлениями о «трансформации наших школ, колледжей и университетов, чтобы они отвечали требованиям нового века» <3>, то в первом специальном обращении к Конгрессу 24 февраля 2009 г. предложения президента в сфере образования были более масштабными и конкретными. Начав с определения энергетики, здравоохранения и образования в качестве трех основных сфер инвестиций с целью обеспечения роста американской экономики, Б. Обама напомнил, что наиболее важные вехи развития американской государственности связаны с развитием системы образования. Так, развитие системы высшего образования способствовало успешному завершению промышленной революции. Знаменитый Джи-Ай Билль не только способствовал ресоциализации ветеранов Второй мировой войны, но и создал за счет обеспечения массового высшего образования самый крупный средний класс в мире. Научно-техническая революция до сих пор продолжает перестраивать наш мир. ——————————— <3> Inaugural Address by President Barack Hussein Obama, January 21, 2009. URL: http:// www. whitehouse. gov/ the_press_office/ inaugural-address.
Новый Президент США назвал знания «наиболее ценным продуктом, который вы можете продать», а «хорошее образование является отныне не просто основной дорогой, открывающей широкие возможности, но их обязательным условием». Он констатировал, что, несмотря на то что 3/4 рабочих мест требуют высшего образования, лишь около половины американцев получили высшее образование, при этом США занимают «одну из низших строчек в рейтинге индустриальных стран с точки зрения числа студентов, не завершивших курс обучения» (около половины всех поступивших в высшие учебные заведения). Одной из предпосылок возрождения экономики он считает «исторические инвестиции в образование», которые обеспечат доступность высшего образования дополнительно для семи миллионов студентов. К 2020 г., по мнению президента, США должны стать мировым лидером с точки зрения пропорции граждан, обладающих высшим образованием <4>. Кроме того, из 24 гостей, приглашенных на публичное выступление нового Президента США, пять представляли систему образования <5>. В рамках первой своей пресс-конференции Б. Обама вновь подчеркивает необходимость развития кредитования студентов, подчеркивая, что прямые инвестиции в образование (наряду с развитием энергетики, здравоохранения и инфраструктуры) являются необходимым условием будущего экономического роста <6>. ——————————— <4> URL: http:// www. whitehouse. gov/ the_press_office/ Remarks — of — President — Barack — Obama — Address — to — Joint — Session — of — Congress/. <5> URL: http:// www. whitehouse. gov/ the_press_office/ Prelimi-nary/. <6> The first press conference, February 9, 2009. URL: http:// www. whitehouse. gov/ blog_post/ the_first_press_conference/.
Вновь, уже специально обращаясь к определению основных направлений политики новой администрации в сфере образования, Обама подчеркивает, что именно сейчас, в условиях серьезного кризиса, «необходимо заложить фундамент будущего процветания», и прежде всего это касается сферы образования. «К 2016 г. четыре из каждых десяти рабочих мест потребуют продвинутого уровня образования или профессиональной подготовки», что требует обратить особое внимание на развитие системы высшего образования, содействуя повышению уровня квалификации преподавателей. В качестве одного из главных направлений образовательной реформы Б. Обама провозглашает «обеспечение каждому американцу качественного образования в колледжах или профессиональных школах». Президент обратил особое внимание на такую проблему, как значительное число студентов, не завершающих успешно высшее образование, сравнив ее с «настоящей эпидемией» и призвав студентов ответственнее отнестись к процессу обучения <7>. ——————————— <7> Taking on Education, March 10, 2009. URL: http:// www. whitehouse. gov/ blog_post/ taking_on_education/.
«Расширение системы образования и возможностей подготовки на протяжении всей жизни» провозглашается одной из главных задач созданной новой администрацией Специальной группы по среднему классу, которая возглавляется вице-президентом Дж. Байденом и включает руководителей ряда департаментов, в том числе Департамента образования <8>. ——————————— <8> About the Task Force, January 30, 2009. URL: http:// www. whitehouse. gov/ blog_post/ about_the_task_force_1/.
Таким образом, президентские послания являются важным элементом как системы конституционно-правового регулирования в США в целом, так и в сфере высшего образования в частности. Несмотря на то что их следует отнести к источникам так называемого мягкого права, не содержащим норм прямого обязательного характера, практика функционирования конституционной системы США демонстрирует устойчивую тенденцию повышения влияния президентских посланий на законотворчество Конгресса США и подзаконное нормотворчество исполнительной власти. Анализ посланий последних десятилетий позволяет сделать вывод о признании образовательной тематики в качестве одного из необходимых элементов государственной политики и законотворчества и, соответственно, элементов президентских посланий, что проявляется в наличии специальных разделов, посвященных образованию и расширению количества и перечня образовательной терминологии в посланиях президентов США. В то же время большое значение для определения объема и содержания образовательной тематики президентских посланий имеют такие факторы, как внутриполитическая ситуация в стране, партийное единство или разделенное правление президентской и законодательной власти, партийная принадлежность президента, международная обстановка, состояние и особенности развития системы образования в США.
