(Шемшученко Ю. С., Лахно П. Г.) («Предпринимательское право», 2006, N 3)
ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО РОССИИ И УКРАИНЫ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Ю. С. ШЕМШУЧЕНКО, П. Г. ЛАХНО
Шемшученко Ю. С., директор Института государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины, академик НАН Украины.
Лахно П. Г., доцент кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.
Известно, что энергетика является двигателем научно-технического прогресса и предпосылкой экономического развития практически всех стран мира. Энергия проникает во все сферы, образно говоря, энергией пропитана вся наша жизнь. Потребление энергии является обязательным условием существования человечества. Президент Российской Федерации В. В. Путин в статье «Энергетический эгоизм — это дорога, ведущая в никуда» отметил, что «создание надежной и всеобъемлющей системы энергетической безопасности является одной из стратегических целей «Группы восьми», председателем которой в январе стала Россия, и мирового сообщества в целом. Сегодня энергия является двигателем социального и экономического прогресса, поэтому она оказывает непосредственное воздействие на благосостояние миллиардов людей во всем мире. В период председательства России в «Большой восьмерке» мы будем стремиться не только к разработке фундаментальных подходов для ответа на сегодняшние вызовы в этой области, но и к определению нашей скоординированной политики на долгосрочную перспективу». ——————————— <*> Владимир Путин. Энергетический эгоизм — это дорога, ведущая в никуда // The Wall Strit Journal, США, february 28, 2006; P. A16.
Но что такое «энергия»? Это вроде бы всем нам давно и хорошо известно, так как мы часто, порой не замечая этого, в повседневной жизни и в научных исследованиях употребляем слово «энергия». А всегда ли мы отдаем себе отчет в том, что оно означает? И главное — откуда берется. Обычный, среднестатистический, гражданин вряд ли задумывается о таких понятиях как «запасы энергоресурсов» и «сохранение энергии». Как фундаментальное естественно-научное понятие, энергия означает количественную меру движения материи или, что проще, способность выполнять работу. «Энергия» (действую, совершаю на деле) — термин древнегреческой философии, означающий: 1) действие, осуществление; 2) действительность. Сказанное означает, что термин «энергия» используется и применяется не только в естественных науках, но имеет и более общее философское значение. Энергия есть всякое действие, осуществление, в противовес потенции (potentia) как возможности, а энергетика по большому счету — система, реализующая имеющийся потенциал, преобразующая его в энергию, в действия, направленные на достижение желаемого результата. «Поэтому всякая разумная деятельность человека есть энергетическое преобразование природного потенциала в блага цивилизации» <*>. ——————————— <*> Бушуев В. В. Энергия российского Экоса (энергетика — экономика — экология). Ч. I. Энергия и энергетика. М.: ИАЦ «Энергия», 2003. С. 13.
И совершенно справедливо в Программе стратегического развития Группы «ЛУКОЙЛ» на 2005 — 2014 гг. сказано: «Наша миссия: мы созданы, чтобы энергию природных ресурсов обратить во благо прогресса и человека» <*>. ——————————— <*> Программа стратегического развития Группы «ЛУКОЙЛ» на 2005 — 2014 гг. Приложение N 2 к Протоколу заседания Совета директоров ОАО «ЛУКОЙЛ» от 22 октября 2004 г. N 39.
Современная экономическая да и во многом политическая жизнь дает нам достаточно красноречивых примеров влияния энергетики на все сферы многогранной палитры мира. Словосочетания «энергетическая безопасность», «энергетическая политика», «энергетическая дипломатия», «энергетическая (энергоэффективная) экономика» не сходят со страниц ежедневных газет и солидных журналов. Не является в этом плане исключением право и законодательство. В последние годы появился целый ряд работ, посвященных различным аспектам правового регулирования энергетических отношений <*>. Понятие «энергетическое законодательство» прочно вошло в правовое поле многих стран, прежде всего России, Украины, США, ФРГ и др. ——————————— <*> См.: Клеандров М. И. Нефтегазовое законодательство в системе российского права. Новосибирск: Наука, 1999; Клеандров М. И. Энергетика и право: что улучшать на базе научных исследований? // Энергетическое право. 2004. N 1; Язев В. Россия без ТЭК просто замерзнет // Мировая энергетика. 2004. N 3; Лахно П. Г. Энергия, энергетика и право // Энергетическое право. 2006. N 1; Pyotr Lakhno, Cand. Sc.(Law), Moscow State University / Adjusting the Course. Legal aspects of Russia’s new energy strategy // Oil of Russia. 2004. N 1; Pyotr Lakhno. On the stage of development // Oil of Russia. 2006. N 2; Захаров Ю. Ю. Правовые аспекты реформирования электроэнергетики. М.: Изд. дом «Арбитражная практика», 2005; Курбанов Р. А. Правовое регулирование иностранных инвестиций в нефтяной и газовой промышленности. М.: Юриспруденция, 2005; и др.
Энергия как предмет правового регулирования характеризуется уникальными особенностями и признаками, отличающими ее от других предметов и явлений материального мира. Эти особенности во многом предопределяют необходимость самостоятельного регулирования энергетических отношений, включающих весь комплекс проблем, связанных с превращением энергии природных ресурсов в блага человечества. Энергия как способность выполнять работу, как свойство материи, пребывает (существует, реализуется) в определенных формах. Главными из них для нас являются: электрическая, механическая, химическая, тепловая, ядерная энергия. Каждая из форм энергии обладает своими отличительными свойствами. Они налагают определенные особенности в правовом регулировании ее использования (требования техники безопасности, содержание энергетического хозяйства, порядок и способ доставки (передачи) энергии, определение ее качества и др.). Уникальным свойством энергии является ее возможность преобразования из одной формы в другую, что также требует соответствующих правовых особенностей в регулировании энергетических отношений. Но энергия не является обычным товаром. Физические особенности, например, электроэнергии делают этот товар сугубо специфическим, что отражается в правах и обязанностях сторон и содержании обязательства энергоснабжения. Отсюда и особенности данного вида договора. Представляется, что именно уникальная специфика энергии, признаваемой товаром, энергии как свойства материи, не охватывается структурой объектов гражданских правоотношений, а поэтому в литературе совершенно справедливо отмечается, что к энергии можно применять отдельные нормы, регулирующие правоотношения по поводу вещей, только по аналогии <*>. «Именно особенности объекта предопределяют необходимость специальных правил, регулирующих правоотношения, связанные со снабжением энергией через присоединенную сеть» <**>. ——————————— <*> Олейник О. М. Правовые проблемы энергоснабжения // Хозяйство и право. Прил. к N 5 за 2000 г. С. 22. <**> Витрянский В. В. Договор купли-продажи и его отдельные виды. М.: Статут, 1999. С. 158.
И совершенно правы М. М. Агарков, С. М. Корнеев, которые утверждают, что энергия — не право и не вещь. Это самостоятельный объект правового регулирования. А поскольку значимость энергии в обеспечении всех сторон жизнедеятельности современного общества весьма значительная, то требуется самостоятельное, комплексное правовое регулирование всей совокупности отношений, связанных с получением (производством, преобразованием), куплей-продажей, передачей (транспортировкой) и потреблением энергии. Энергия извлекается из природных ресурсов, т. е. из вещества. Между энергией и веществом существует взаимосвязь. Эта взаимосвязь представляет собой способ извлечения пользы из потенциальной энергии вещества, метод получения из вещества работы, которую мы можем использовать. Преобразование вещества в энергию происходит в процессе топливных циклов. Природные ресурсы изыскиваются, разведываются, добываются, транспортируются, перерабатываются, а затем используются. Такая модель применима к нефти, природному газу, углю, ядерному топливу и некоторым другим ресурсам. Энергия, используемая для работы во всевозможных механизмах, вырабатывается из определенного количества минеральных природных ресурсов, знать которые, а также понимать порядок их использования необходимо при изучении энергетического права. На разных этапах развития человечества роль и значение, удельный вес использования отдельных источников энергии (энергоносителей) менялся. Цепочка энергоносителей, используемых человечеством, в историческом плане выглядит следующим образом: древесина, уголь, нефть, электричество, газ, атомная энергия плюс альтернативные, возобновляемые источники энергии: ветряная, солнечная, геотермальная, океанская термальная, энергия приливов и отливов, энергия биомассы, синтетическое топливо и некоторые другие. Уникальной является гидроэнергетика: энергетика больших и малых рек. Каждый из первичных источников энергии вызывает особый политический, экономический и правовой интерес. Несмотря на усилия и достижения мировой фундаментальной науки по созданию новых источников энергии, все мировые агентства признают, что в первой половине XXI в. основными энергоносителями в мире останутся нефть и газ. Доля последнего в мировом топливно-энергетическом балансе возрастет до 28% <*>. Тем не менее речь должна идти обо всем комплексе энергетических проблем, а не только о поставках нефти и газа: об угле, об атомной энергетике, об управляемом термоядерном синтезе, о водородной энергетике, о топливных элементах, о возобновляемых источниках энергии и т. д. Это все исключительно наукоемкие высокотехнологичные отрасли. ——————————— <*> См.: Комарова Н. В. Законодательное обеспечение топливно-энергетического потенциала России // Нефть, Газ, Право. 2004. N 2.
«И, разумеется, надо прицельно работать на перспективных направлениях энергетики — водородном и термоядерном. Кроме того, следует кардинально повысить эффективность потребления энергии. Это требование — не прихоть для страны, богатой ресурсами. Это — вопрос нашей конкурентоспособности в условиях интеграции в мировую экономику, вопрос качества жизни людей и экологической безопасности. Убежден, только так можно обеспечить России ведущие, стабильные позиции на энергетических рынках на долгосрочную перспективу. И Россия сможет сыграть свою позитивную роль в формировании единой европейской энергетической стратегии», — отметил в послании Федеральному Собранию РФ Президент России В. Путин <*>. ——————————— <*> Российская газета. 2006. 11 мая.
Понятно, что не существует один-единственный источник энергии. Нам приходится выбирать на данный момент наиболее предпочтительные источники с учетом всех факторов: географических, геолого-минералогических, технологических, инфраструктурных, транспортных, экологических и др. Это, можно сказать, естественно-научная сторона вопроса. Речь идет об установлении наиболее оптимальной, приемлемой структуры получения энергии из различных источников. Но существуют не менее важные геополитический, политический, страноведческий, региональный, экономический и правовой интересы. Сегодня не существует политики вне энергетики. Поэтому законы, регулирующие добычу, транспортировку и потребление минеральных ресурсов, выработку энергии должны все это отражать. Реалии современного положения дел в мире таковы, что далеко не каждая страна обладает достаточным количеством энергетических ресурсов — нефти, газа, угля, электрической и других видов энергии. Этим обусловлена необходимость сотрудничества государств в энергетической сфере на основе норм международного энергетического права. Энергетическое право является новой отраслью как международного, так и национального права. Последнее сейчас развивается с учетом национальных особенностей той или иной страны. Уже накоплен определенный национальный опыт правового регулирования энергетических отношений. Это касается, в частности, России и Украины. Сравнительно-правовой аспект этого опыта имеет не только взаимный, но и более широкий интерес. Россия обладает огромным природным потенциалом топливно-энергетических ресурсов, они составляют примерно 1/3 мировых запасов, в то время как население России не превышает 3% населения Земли. В российских недрах сосредоточено 35% разведанных мировых запасов газа, 13% — нефти и 12% — угля. В стоимостном выражении топливно-энергетические ресурсы России оцениваются специалистами в почти 270 трлн. долларов <*>. Россия является самым большим экспортером энергоресурсов в мире. ——————————— <*> См.: Моисеев Н. Н., Львов Д. С., Петров А. А., Питерский В. М. Укрепление российской государственности: экономика, ресурсы, геополитика. М., 2000. С. 74 — 75.
Украина имеет значительно меньшие запасы топливно-энергетических ресурсов, чем Россия. Особенно это касается нефти и газа. В силу этого монопольная зависимость Украины от России составляет от импорта нефти около 70%, газа — 71%, а ядерного топлива — 100%. При этом энергоемкость валового внутреннего продукта как в России, так и в Украине значительно выше, чем в странах Европы, в Японии и США. Как видим, в России и в Украине имеются как общие, так и специфические проблемы энергетического характера. Этим обусловлена выработка как в той, так и в другой стране новой энергетической политики. В 2003 г. Правительство Российской Федерации утвердило «Энергетическую стратегию России на период до 2020 года». А в 2006 г. была утверждена «Энергетическая стратегия Украины на период до 2030 года и дальнейшую перспективу». Цели и приоритеты как российской, так и украинской стратегии в основном совпадают. Это полное и надежное энергообеспечение по доступным и вместе с тем стимулирующим энергосбережение ценам; повышение энергоэффективности; применение энергосберегающих технологий и оборудования; модернизация и реконструкция энергетической инфраструктуры; внедрение источников энергии и технологий, уменьшающих влияние на окружающую природную среду; реформирование энергетической сферы применительно к рыночной экономике, формирование цивилизованного энергетического рынка и недискриминационных экономических взаимоотношений его субъектов между собой и с государством; диверсификация источников энергии; повышение энергетической безопасности индивида, общества и государства; развитие международного сотрудничества в энергетической сфере. Примечательно, что и российская, и украинская стратегия в числе основных инструментов, способствующих их реализации, называет правовое обеспечение отношений в сфере топливно-энергетического комплекса, создание развитого и стабильного законодательства, учитывающего в полной мере специфику функционирования предприятий топливно-энергетического комплекса. Следует отметить, что и в Российской Федерации, и в Украине энергетическое законодательство развивается по общей схеме — не от общего к частному, а от частного к общему. В обоих государствах пока нет основополагающих и системообразующих закона или кодекса об энергетике. Зато принято уже немало законов и других нормативно-правовых актов, регулирующих отдельные виды энергетических отношений. В России с момента принятия Конституции 1993 г. в развитие положений ее п. «и» ст. 71, относящего «федеральные энергетические системы» к ведению Российской Федерации, был принят целый ряд законов, регулирующих различные отношения в топливно-энергетическом комплексе страны. Это Федеральные законы «Об электроэнергетике», «О газоснабжении в Российской Федерации», «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» и др. В настоящее время на разных этапах подготовки находятся проекты федеральных законов «Об энергетической безопасности», «О федеральной энергетической политике», «О федеральных энергетических системах», «О теплоснабжении», «О магистральном трубопроводном транспорте», «О поддержке использования возобновляемых источников энергии» и др. В Украине в сфере энергетики действуют законы «Об электроэнергетике», «О нефти и газе», «Об использовании ядерной энергетики и радиационной безопасности», Горный закон Украины и др. С 1994 г. в Украине, а с 1996 г. в России действуют законы об энергосбережении. Они касаются практически всех используемых сейчас энергетических ресурсов, предусматривают меры по использованию альтернативных источников и видов энергии. Но в законодательстве об энергосбережении как в России, так и в Украине практически не был закреплен эффективный организационный механизм его реализации. В этих условиях законодательство об энергосбережении фактически повисло в воздухе. На это обстоятельство обратил внимание Президент Украины. В декабре 2005 г. он подписал Указ «О создании Национального агентства по энергосбережению», которое обязано контролировать выполнение Закона «Об энергосбережении». Но у этого Агентства с начала его деятельности возникли проблемы в отношениях с Министерством топлива и энергетики Украины, которое также выполняет соответствующие контрольные функции. Энергосбережение — это важная, но только одна часть проблемы. На сегодняшний день одной из главных, если не главной, выступает проблема энергетической безопасности. Укрепление энергетической безопасности будет главной темой саммита «Большой восьмерки» в Санкт-Петербурге. Как заявил Помощник Президента РФ И. Шувалов в интервью «Вестям недели»: «Мы предлагаем рассматривать энергетическую безопасность как очень сложный вопрос, не только, как отапливать помещения и, вот как вы говорите, то, что сегодня касается каждого, как сделать, просто обустроить свой быт. Мы исходим из того, что вопросы развития энергетики связаны с качеством жизни. Сегодня без энергетики наша качественная жизнь невозможна. Это не только наши с вами бытовые условия, это и вопросы развития бизнеса, это и новые технологии, все, что нас с вами окружает, — это энергетика. И сегодня правильно уже специалисты предлагают рассматривать вопросы развития энергетики как вопросы инфраструктурного развития. Отсутствие энергетических мощностей приводит к тому, что инвесторы отказываются, положим, строить какие-то новые предприятия и, наоборот, энергетические возможности позволяют развивать бизнес более успешно». При таком подходе энергетическую безопасность можно понимать как состояние защищенности не только топливно-энергетического комплекса, потребителей энергоресурсов, но и экономики в целом от неблагоприятного развития событий. О правовых вопросах энергетической безопасности на Второй германо-российской конференции <*>, посвященной актуальным проблемам правового регулирования энергетических отношений и недропользования в Германии и России, речь шла в выступлении руководителя Центра предпринимательского права Института государства и права Российской академии наук, д. ю.н., проф. С. С. Занковского, который, в частности, отметил: «Круг вопросов, требующих изучения применительно к названной теме, начинается с установления границ правового понятия энергетической безопасности. Последняя является составной частью национальной безопасности России, и уже это обстоятельство способно сообщить ее содержанию самый обширный характер, тем более что энергетическая безопасность возникает как продукт взаимодействия политики, права и экономики». Сходный тезис прозвучал и в выступлении заведующего кафедрой горного права Российского государственного университета нефти и газа им. И. М. Губкина, д. э.н., проф. А. И. Перчика, который говорил о ресурсно-сырьевой безопасности как составляющей энергетической безопасности. ——————————— <*> Материалы конференции будут опубликованы в журнале ИГ «Юрист» «Энергетическое право» N 2 за 2006 г.
В связи с этим необходимо подчеркнуть, что правовое регулирование, направленное на поддержание необходимого уровня энергетической безопасности, должно сочетать публично — и частноправовые подходы. Иными словами, безопасность может быть лишь плодом совместных усилий государства и частного сектора экономики. Как отмечает Президент Российского союза промышленников и предпринимателей А. Шохин: «Партнерство государства и бизнеса — это не только софинансирование в той или иной форме. Это прежде всего создание благоприятных условий для того, чтобы бизнес инвестировал проекты, в которых заинтересовано государство. Вот базовое понятие ГЧП (государственно-частное партнерство). Речь идет о прозрачной налоговой системе, сквозном лицензировании, максимальном использовании уведомительных принципов, прописывании тех или иных ограничений в прямых нормах закона и т. д. Я бы добавил еще в сферу ГЧП четкое определение стратегии развития российской энергетики и экономики» <*>. ——————————— <*> Александр Шохин. Глобальная энергобезопасность строится на интеграции активов // Мировая энергетика. 2006. N 4(28). С. 50 — 51.
Всемирный экономический форум (WEF) совместно с компанией (CERA) 17 мая 2006 г. представил доклад «Новая парадигма энергетической безопасности», в котором отмечается, что для энергетической безопасности значимы четыре фактора — источники энергии, центры потребления, геополитика и структура рынка. Изменения касаются всех пунктов. В изменившихся условиях главные вопросы повестки дня таковы: снижение инвестиционного риска, стимулирование добычи, минимизация потребления <*>. ——————————— <*> Вписаться в поворот // Ведомости. 2006. 18 мая.
Главные цели энергетической безопасности Украины сейчас сводятся к следующему: а) надежное и экономно эффективное обеспечение энергетическими ресурсами потребителей национальной экономики и населения, а также содействие стабильному социально-экономическому развитию страны; б) снижение уровня как внешней, так и внутренней энергетической зависимости страны; в) государственное обеспечение на государственном уровне социальной защиты работников топливно-энергетического комплекса с целью предотвращения социальных конфликтов; г) социальная направленность энергетической политики в отношении энергообеспечения населения; д) максимально возможное уменьшение вредного влияния объектов топливно-энергетического комплекса на окружающую природную среду и население, проживающее в зонах их размещения. Последнее требование фактически направлено на обеспечение безопасной окружающей природной среды. Ведь энергетика как в России, так и в Украине является одним из главных факторов, дестабилизирующих экологическую ситуацию. Лидирует здесь тепловая энергетика. В Украине она дает 29% всех вредных выбросов и более 70% выбросов топливно-энергетического комплекса. На единицу произведенной продукции выбросы предприятий тепловой энергетики увеличились по сравнению с 1990 г. почти в 1,5 раза. К сожалению, как в Украине, так и в России нет специального закона, регулирующего вопросы экологической безопасности в энергетике. В Украине на эту сферу распространяются общие нормы Закона «Об охране окружающей природной среды», а в России — Закона «Об охране окружающей среды». При этом первый из этих законов защищает право человека «на безопасную окружающую природную среду», а второй — «на благоприятную окружающую среду». Таким образом, энергетическому законодательству и России, и Украины присущи сходные недостатки: оно является неполным, декларативным и противоречивым. Юридическая практика показывает, что без современной правовой основы обеспечения устойчивого развития и функционирования энергетики, при наличии в этой сфере фрагментарного законодательства и отсутствия единой методологии, объективно невозможно урегулировать отдельными правовыми актами особенности деятельности и взаимосвязи предприятий ТЭК, отношений производителей и потребителей топливно-энергетических ресурсов. Устранение этих недостатков связано с процессом систематизации и кодификации этого законодательства, переходом от текущего регулирования отдельных сторон деятельности к единой унифицированной системе правового регулирования. Речь и в данном случае идет о принятии основополагающего для данной отрасли кодификационного акта — Закона об энергетике или Энергетического кодекса. По этому пути уже пошли некоторые развитые страны. В Германии, например, в 2005 г. был принят новый Закон об энергетическом хозяйстве (прежние законы были приняты в 1938 и в 1998 гг.). Его целью является «создание ориентированного на конкуренцию, устойчивого и в соответствии с экологическими аспектами продолжительно действующего энергетического рынка» (ст. 3). В США в 2005 г. Президент Буш подписал одобренный Конгрессом новый Закон об энергетической политике (Energy Policy Act of 2005). Дж. Буш одобрил первое за последние 10 лет кардинальное изменение действующего энергетического законодательства. Теперь закон направлен на увеличение внутренней добычи минерального топливного сырья, постепенное снижение более опасной для США зависимости от импортных поставок нефти, а также на долгосрочное обеспечение национальной энергетической безопасности. На подготовку этого обширного документа объемом свыше 1700 страниц, предусматривающего различные субсидии и льготы для производителей и потребителей энергетических продуктов на сумму 14,5 млрд. дол., потребовалось свыше шести лет, в течение которых он неоднократно вызывал ожесточенные споры экспертов, политиков, общественных групп и представителей энергетического бизнеса <*>. ——————————— <*> См.: Андрей Корнеев. Дефицит по-американски. Новый «Закон об энергетической политике» не обеспечит национальной безопасности США // Мировая политика. 2005. N 11.
Идея разработки проекта и принятия Энергетического кодекса Российской Федерации была озвучена еще на Международной научной конференции «Энергетика и право», проходившей в Москве в ноябре 1994 г. Более того, были определенные наработки в плане создания концепции и примерной структуры подобного нормативно-правового акта. С учетом наработок прошлых лет и анализа современных тенденций развития законодательного обеспечения ТЭК РФ можно прийти к выводу о том, что в Российской Федерации формируется новый энергетический правопорядок. Мы предлагаем взглянуть на правовые процессы, происходящие в энергетике, в целом с точки зрения формирования относительно самостоятельного, отличающегося существенными правовыми особенностями, несомненно, связанного со всей системой современного российского законодательства, правового массива, имеющего своей целью правовое обеспечение организации и функционирования топливно-энергетического комплекса Российской Федерации во всех его взаимосвязях и проявлениях. Иными словами, рассмотреть правовой энергетический порядок Российской Федерации. Являясь относительно самостоятельным комплексом национального хозяйства страны, ТЭК требует при разработке нормативных правовых актов различного уровня, регулирующих отношения в этой сфере, учитывать объективно существующие особенности и закономерности ее функционирования и развития. Это наглядно подтверждается действующим законодательством. Например, Федеральным законом РФ от 24 июня 1999 г. N 122-ФЗ «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса» <*>. ——————————— <*> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3179.
Предмет правового регулирования энергетического законодательства — энергетические отношения — служит причиной своеобразия норм, которые составляют эту отрасль. Поэтому для надлежащего и эффективного правового регулирования отношений в области энергетики большое значение имеют технические и технологические условия, базирующиеся на выводах естественных наук. Без знания и учета этих качеств энергетических отношений разработка и применение правовых норм будут не полными, а во многих случаях, может быть, ошибочными. В этом плане регулирование отношений в области энергетики сопоставимо с регулированием отношений в сфере телекоммуникаций, электронной коммерции, использования возможностей Интернета в сфере бизнеса, где также важное значение имеют технические и технологические условия. В связи с принятием 27 декабря 2002 г. Федерального закона N 184-ФЗ «О техническом регулировании» <*> ведется большая работа по установлению обязательных требований (технических регламентов) к продукции и видам деятельности, в том числе и в энергетической сфере. ——————————— <*> СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. I). Ст. 5140.
В энергетическом законодательстве помимо арсенала общеправовых методов и средств задействованы такие специфические методы и инструменты, как техника, технология и т. п. Это практика индустриально развитых стран, и ее надо принять. Анализ нормативных актов, регулирующих отношения в области организации и функционирования топливно-энергетического комплекса страны, дает основание для вывода о том, что в системе законодательства Российской Федерации сформировался и продолжает динамично развиваться относительно самостоятельный и отличающийся существенными правовыми особенностями законодательный массив — энергетическое законодательство. Энергетическое законодательство — это крупный интегрированный комплекс, один из элементов системы законодательства Российской Федерации, совокупность нормативных правовых актов различного уровня, регулирующих предпринимательские и иные отношения, возникающие в области организации и функционирования топливно-энергетического комплекса страны. В нормах энергетического законодательства закрепляются существенные особенности правовых отношений, которыми закон устанавливает правовой порядок в ТЭК, в том числе ведение предпринимательской деятельности, регулирование отношений, связанных с осуществлением этой деятельности в условиях рыночной экономики <*>. ——————————— <*> Подробнее см.: Предпринимательское право Российской Федерации. Учебник для вузов / Отв. ред. Е. П. Губин, П. Г. Лахно. М.: Юрист, 2005. С. 104 — 106.
С этим связана, по нашему мнению, потребность в структурно единой системе правового регулирования ТЭК РФ с естественной разбивкой по отдельным суботраслям ТЭК, а именно: правовое регулирование электроэнергетики, газовой промышленности, в том числе газоснабжения, нефтяной промышленности и промышленности нефтепродуктообеспечения, магистрального трубопроводного транспорта, угольной промышленности, ядерной энергетики, гидроэнергетики. В систему энергетического комплекса страны входят и так называемые альтернативные, возобновляемые источники энергии, отношения в сфере использования которых также требуют надлежащего правового регулирования. Речь идет о солнечной энергии, ветряной энергии, геотермальной энергии, океанской термальной энергии и энергии приливов и отливов, э нергии биомассы, синтетическом топливе, а также малой энергетике. В совокупности это и составляет предмет энергетического законодательства Российской Федерации. Структурно-единая система правового регулирования топливно-энергетического комплекса обусловливается не единым методом регулирования отношений как в первичных, базовых, фундаментальных, основных отраслях, а только общей сферой регулирования — отношениями, связанными с организацией и функционированием энергетического комплекса России. Отсюда энергетическое законодательство Российской Федерации необходимо рассматривать в качестве интегрированный комплексной отрасли законодательства, где предмет регулирования разнороден и включает в себя элементы базовых отраслей, не говоря уже о юридических режимах, методах и механизме правового регулирования. Соответственно основной нормативный акт, предлагаемый к разработке в этой сфере, должен быть кодифицированным актом межотраслевого, комплексного характера — Энергетический кодекс. Концепция Энергетического кодекса, как и концепция любого нормативного правового акта подобного характера, имеет своей целью формирование системы исходных позиций и идей, раскрывающих научные основы, природу и принципы наиболее эффективных подходов к специальному законодательному регулированию деятельности по реализации задач, стоящих перед энергетикой, а также определить первоочередные цели и наиболее рациональные формы развития этого специального законодательства. Исходя из особенностей предпринимательской деятельности в сфере энергетики, обусловленной непрерывностью процесса производства, передачи и распределения энергетической продукции, координации деятельности энергетических систем на различных уровнях, их взаимодействие с хозяйствующими субъектами — потребителями топлива и энергии, необходимо обеспечить технологическую и правовую основу непрерывности энергетического бизнеса, что должно пронизывать всю систему правового регулирования, закрепляемую в Энергетическом кодексе. Ибо предприниматель не воспринимает идею, имеющую место в доктрине права, раздельного регулирования частных и публичных отношений, ему необходимо комплексное правовое регулирование его бизнес-процессов. При этом необходимо отметить, что создание Энергетического кодекса — это не реанимация или восстановление отраслевого законодательства (хотя, с нашей точки зрения, этот вопрос требует дополнительных серьезных научных исследований, ибо такие суперотрасли, как топливно-энергетический, агропромышленный комплексы, требуют учитывать их специфику и в правовом регулировании). Предлагаемый к разработке Энергетический кодекс — не узковедомственный технологический нормативный акт по вопросам функционирования энергетических систем и топливных отраслей промышленности, а важнейший межотраслевой законодательный акт, призванный обеспечить комплексное правовое регулирование в сфере энергетики. Он должен органически увязать в единой системе все многообразие сложившихся здесь отношений, содержать исходные нормы, способствующие формированию и развитию единого топливно-энергетического комплекса страны, определить тот уровень и основные параметры регулирования энергетики, которые будут обязательны для всех законов и иных нормативных правовых актов об энергетике, соподчиненных с Кодексом. В концептуальном плане Энергетический кодекс рассматривается как основа формирования системы законодательства в области производства и потребления топливно-энергетических ресурсов в стране. Его положения могут быть развиты и детализированы в законах, регламентирующих отдельные вопросы деятельности предприятий и организаций. Он станет важнейшим инструментом регулирования отношений в сфере энергетики и вместе с предпринимательским, гражданским, экологическим, административным, трудовым, финансовым, налоговым законодательством, законодательством о недропользовании, таможенным законодательством призван завершить формирование системы законодательства (законодательных актов) в сфере энергетики. В нем должны найти отражение особенности и специфика функционирования предприятий энергетики и публично-правовых отношений, складывающихся в связи с деятельностью организаций ТЭК и отдельных потребителей энергоресурсов, а также взаимодействие государственных структур с хозяйствующими субъектами различных форм собственности. Одними из ключевых задач Кодекса должны стать: определение общего направления развития энергетического законодательства; систематизация действующего законодательства в области энергетики и его гармонизация с международным энергетическим законодательством, прежде всего с энергетическим законодательством Европейского Союза. Ввиду наличия специального законодательства отношения, связанные с использованием и охраной недр, земель, вод, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, охраной труда, здоровья и безопасности граждан, должны регулироваться Энергетическим кодексом с учетом специфики отношений, возникающих в энергетике. Предлагаемый Энергетический кодекс должен содержать не только основные правовые, но и экономические и организационные гарантии надежного функционирования и развития энергетики страны. Энергетический кодекс в своих правовых нормах должен целостно закрепить концептуальные положения энергетической политики страны как государственно-властные предписания, юридически обязательные для органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов и граждан. Главная задача энергетического законодательства — правовое регулирование отношений в сфере энергетики в целях обеспечения потребностей населения и экономики страны в энергетических ресурсах, их рациональном использовании, а также в создании условий для осуществления предпринимательской деятельности субъектов всех форм собственности в энергетическом комплексе и охраны окружающей среды. Энергетическое законодательство призвано создать правовую базу регулирования поиска, разведки, добычи, преобразования, транспортировки, распределения и потребления энергетических ресурсов. Энергетическое законодательство является уникальным примером взаимодействия экономики, политики и права на фоне рыночных отношений. В нем в высшей степени проявляется взаимодействие публично-правового и частноправового методов регулирования общественных отношений <*>. ——————————— <*> См.: Губин Е. П., Лахно П. Г. Правовое регулирование предпринимательской деятельности — сфера взаимодействия частноправовых и публично-правовых средств // Предпринимательское право Российской Федерации. С. 56 — 64.
Опыт, накопленный в Российской Федерации, несомненно, будет полезен и при разработке подобного нормативного правового акта в Украине. Принятие Энергетического кодекса Украины предусмотрено Энергетической стратегией Украины. Правда, это намечается сделать на втором этапе совершенствования энергетического законодательства — после 2030 г. Думается, что такая оттяжка во времени не является обоснованной. Как видим, при разности исходных условий и Россия, и Украина заинтересованы в оптимальном решении своих энергетических задач. В заключение несколько слов об опыте России и Украины в части проведения научных исследований проблем энергетического права. Интерес к этим исследованиям в Советском Союзе был всегда. Достаточно вспомнить работы М. М. Агаркова, С. М. Корнеева середины 50-х гг. прошлого века, О. Н. Садикова, более поздние работы Л. М. Рутмана, Б. Н. Сейнароева, А. М. Шафира, В. В. Витрянского и др. Правда, было относительное затишье, и только на рубеже XX и XXI столетий мы наблюдаем значительно возросший интерес юридической науки к правовым проблемам энергетики в самом широком смысле этого слова. В настоящее время проблемы энергетического права исследуются на юридических факультетах МГУ им. М. В. Ломоносова и Российского государственного университета нефти и газа им. И. М. Губкина, в Институте государства и права РАН, Московской государственной юридической академии, Международном институте энергетической политики и дипломатии МГИМО (У) МИД РФ, Тюменском государственном нефтегазовом университете и некоторых других юридических научных учреждениях и высших учебных заведениях. В Украине ведущим по данной проблематике является Институт государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины. Здесь уже несколько лет действует специализированный Центр энергетического права под руководством члена-корреспондента НАН Украины В. И. Семчика, центр успешно выполнил ряд проектов по адаптации украинского энергетического законодательства к соответствующему законодательству Европейского Союза (по заказу Европейской комиссии, Министерства юстиции Украины и Министерства топлива и энергетики Украины), провел несколько научных конференций. Появились научные публикации по вопросам энергетического права. При всем том следует отметить, что уровень теоретической разработки проблем энергетического права как в России, так и в Украине не в полной мере отвечает потребностям практики. Очевидно, что нам нужно объединить усилия правоведов, как ученых, так и практиков, и на основе изучения взаимного опыта пойти дальше в теоретическом обосновании правовых путей решения энергетических проблем. Тем более что в этой сфере накоплен, на наш взгляд, значительный положительный опыт. В числе правовых проблем энергетического права и законодательства как в России, так и в Украине, требующих своего исследования, прежде всего следует выделить: — теоретические и методологические аспекты правового регулирования энергетических отношений в целях формирования целостной концепции энергетического законодательства и права, а именно: понятие энергетических отношений, их особенности и специфику как предмета правового регулирования соответствующей отрасли; методы правового регулирования; понятие энергетического законодательства, его функции и социально-экономическая значимость; состояние и перспективы развития и др.; — правовое регулирование отношений собственности в топливно-энергетическом комплексе; — государственное регулирование отношений в энергетической сфере, в том числе регулирование государственно-частного партнерства в ТЭК. Мы считаем, что при развитии энергетических рынков необходимо ориентироваться на развитие экономической системы, в которой государству отводится активная роль регулирующего органа. Отдавать структурные преобразования стихии рынка не следует, так как это неизбежно приведет к неоправданным затратам, существенно затянет структурную перестройку и не гарантирует достижения необходимых обществу целей <*>; ——————————— <*> См.: Губин Е. П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М.: Юристъ, 2005.
— создание экономически обоснованной и целесообразной правовой структуры энергетического рынка <*>. Здесь прежде всего важно определиться с подходами к данной проблеме. На макроэкономическом уровне можно рассматривать единый энергетический рынок, включая все виды, или, по крайней мере, первичные виды энергетических ресурсов, ибо они в определенной степени взаимозаменяемы. На практике же функционируют рынки отдельных энергетических ресурсов — нефти, газа, угля и др. Всем хорошо известны уникальные особенности мирового рынка нефти, рынков газа, угля и др. Представляется, что оба подхода тесно взаимосвязаны и на практике взаимно влияют друг на друга. Соответственно должна быть и правовая структура рынка, в которой должное место призваны занять биржи. О необходимости организации на территории России биржевой торговли нефтью, газом и другими товарами речь шла в послании Президента России Федеральному Собранию РФ <**>; ——————————— <*> См.: Инвестиционный климат и структура рынка в энергетическом секторе России / Под ред. Ю. А. Ершова, Е. Л. Яковлевой. М.: ТЕИС, 2005. <**> Российская газета. 2006. 11 мая.
— определение правового статуса функционирования и развития корпоративных структур в ТЭК, прежде всего вертикально интегрированных нефтяных компаний (ВИНК), средних и малых предприятий ТЭК, слияний, присоединений, выделений и других интеграционных процессов ТЭК; правовое положение хозяйствующих субъектов в сфере магистрального трубопроводного транспорта нефти, газа и нефтепродуктов; — развитие договорных отношений в подотраслях ТЭК, между субъектами различных подотраслей, а также многосторонних договоров ВИНК с органами исполнительной власти, которые еще не интегрированы (многосторонние договоры) в действующее законодательство, но очень широко распространены на практике и используются в предпринимательской деятельности, например в России; — разработка теоретических аспектов, понятия и содержания, существенной правовой новизны такой категории, как «энергетические услуги». Ведь энергетика все больше воспринимается не как валовое производство киловатт-часов электроэнергии, кубометров газа, тонн нефти и угля, а как сфера энергетических услуг материального и нематериального характера, обеспечивающих человеку удобства его проживания в Экосе. Ведь всем известно, что мир потребляет не просто нефть, газ или уголь, а услуги, которые создаются в различных отраслях, продающих определенные виды топлива, выработанного из добытого сырья; — правовое обеспечение благоприятных условий инвестиционной деятельности в ТЭК, в том числе и иностранных инвестиций; совершенствование системы налогообложения, таможенного регулирования, акцизных и других фискальных платежей; — развитие и совершенствование научных исследований и законодательства в области энергетической экологии <*>; ——————————— <*> См.: Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: МГУ, 2004.
— правовые формы энергосбережений и энергоэффективности; — развитие научно-правовой базы и создание на ее основе нормативно-правовых актов, регулирующих использование альтернативных источников энергии, стимулирование этих процессов; — разработку, закрепление и конкретную реализацию правового механизма, обеспечивающего надлежащее применение энергетического законодательства; — материальные и процессуальные особенности охраны и защиты прав и законных интересов хозяйствующих субъектов ТЭК; — специфику энергетического законодательства, заключающуюся в учете в правовом регулировании энергетических отношений, технических и технологических условий, базирующихся на выводах естественных наук. Можно сказать, что юристу, занимающемуся вопросами энергетического права, необходимо знать технологические, экономические и политические аспекты этого вопроса почти в равной степени, как право и законодательство. Понятно, что работа юриста в энергетической области в XXI в. в значительной степени не ограничена рамками одного государства. Именно отсутствие границ, прежде всего научных, делает изучение и работу в области энергетического законотворчества особенно привлекательной.
