(Бортникова Н. А.) («Российский судья», 2012, N 5)
БЕСПЛАТНАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ ПОМОЩЬ В ГРАЖДАНСКОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ <*>
Н. А. БОРТНИКОВА
——————————— <*> Bortnikova N. A. Free legal aid in civil proceedings.
Бортникова Надежда Александровна, мировой судья судебного участка N 1 Эртильского района Воронежской области, кандидат юридических наук.
В статье анализируется Федеральный закон «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», рассматриваются возможности граждан по реальному получению бесплатной юридической помощи.
The article analyzes the Federal law «About free qualified legal assistance in the Russian Federation» and discusses the citizens’ possibility of receiving real free legal aid.
С принятием Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» <1> (далее — Закон «О бесплатной юридической помощи», Закон) проблемы доступности, качества и финансирования бесплатной юридической помощи выходят на новый уровень. Среди основных достоинств этого Закона можно отметить создание правовых основ системы получения бесплатной юридической помощи и существенное расширение категории граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, и случаев оказания такой помощи по сравнению со ст. 26 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» <2> в редакции, действующей до 15 января 2012 г. Заданное ст. 28 Закона «О бесплатной юридической помощи» направление правового информирования и правового просвещения населения также следует оценивать положительно, и нужно развивать в аспекте формирования у российских граждан моральных качеств, позволяющих проявлять процессуальную активность. Защита права у российских граждан ассоциируется не с собственной активностью, а с ожиданием действий со стороны третьих лиц, деятельностью суда <3>. Для современного состязательного гражданского процесса такой психологический тип не подходит. Если гражданин намерен обратиться в суд, он должен быть готов не только к материальным расходам, но и к затратам своего времени, необходимости вникать самому в правовые вопросы, самому быть активным. В связи с этим и независимо от того, имеет ли гражданин право на бесплатную юридическую помощь, ему следует ознакомиться с порядком обращения в суд. Процессуальные вопросы, связанные с определением подсудности, оплатой государственной пошлины, формой иска, гражданин самостоятельно может выяснить в суде. Также самостоятельно он может подготовить несложные исковые заявления, воспользовавшись типовыми образцами на информационных стендах судов, в сети Интернет — программе ГАС «Правосудие». ——————————— <1> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 48. Ст. 6725. Вступил в силу с 15 января 2012 г. <2> См.: Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 326-ФЗ) // Собр. законодательства Российской Федерации. 2002. N 23. Ст. 2102; 2011. N 48. Ст. 6727. <3> См.: Малешин Д. Я. Методология гражданского процессуального права. М.: Статут, 2010; СПС «КонсультантПлюс».
Однако Закон «О бесплатной юридической помощи» не разрешил основных вопросов, содержит много декларативных норм, не определяет самого понятия «квалифицированная юридическая помощь». Бесплатная юридическая помощь в рамках государственной системы предусмотрена лишь для некоторых социально слабо защищенных категорий граждан. Согласно ч. 1 ст. 20 Закона «О бесплатной юридической помощи» право на получение всех видов бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи имеют следующие категории граждан: 1) малоимущие граждане <4>; ——————————— <4> Малоимущие граждане — граждане, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ в соответствии с законодательством РФ, либо одиноко проживающие граждане, доходы которых ниже величины прожиточного минимума.
2) инвалиды I и II группы; 3) ветераны Великой Отечественной войны, Герои РФ, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда; 4) дети-инвалиды, дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, а также их законные представители и представители по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких детей; 5) граждане пожилого возраста и инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания <5>; ——————————— <5> В соответствии с Федеральным законом от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (в ред. Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 326-ФЗ) // Собр. законодательства Российской Федерации. 1995. N 32. Ст. 3198; 2011. N 48. Ст. 6727.
6) несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, и несовершеннолетние, отбывающие наказание в местах лишения свободы, а также их законные представители и представители по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких несовершеннолетних (за исключением вопросов, связанных с оказанием юридической помощи в уголовном судопроизводстве); 7) граждане, которым оказывалась психиатрическая помощь <6>; ——————————— <6> В соответствии с Законом Российской Федерации от 2 июля 1992 г. N 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (в ред. Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 326-ФЗ) // Ведомости Съезда народ. депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 33. Ст. 1913; Собр. законодательства Российской Федерации. 2011. N 48. Ст. 6727.
8) граждане, признанные судом недееспособными, а также их законные представители по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких граждан; 9) граждане, которым право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи предоставлено в соответствии с иными федеральными законами и законами субъектов РФ. В то же время результаты социологических исследований показывают, что основными потребителями бесплатной юридической помощи являются иные категории граждан. Например, в Чувашской Республике — служащие (29,2%), рабочие (21,7%) и пенсионеры (12,1%), в Рязанской области — предприниматели (12,9%), рабочие (10,3%), служащие (9,8%), ИТР (9,8%) и педагоги (9,8%) <7>. Таким образом, бесплатную юридическую помощь получат далеко не все нуждающиеся в ней. Причины этого очевидны — проблемы финансирования. По тем же причинам бесплатная юридическая помощь предоставляется не во всех случаях. ——————————— <7> См.: Шевченко Н. Д. Кто нуждается в бесплатной юридической помощи по неуголовным делам? Какие вопросы интересуют обратившихся за такой помощью? Результаты социологического исследования // Вестник Федеральной палаты адвокатов РФ. 2011. N 1. С. 128 — 138.
Перечень категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, и перечень случаев ее оказания могут быть расширены нормативно-правовыми актами субъектов РФ. Но, полагаю, это полномочие органов государственной власти субъектов РФ вряд ли будет ими реализовано. Ведь еще до появления Закона «О бесплатной юридической помощи» в ряде субъектов РФ так и не было принято нормативно-правовых актов по вопросам бесплатной юридической помощи, а там, где такие акты есть, они практически не действуют <8>. Теперь решение проблемы финансирования бесплатной юридической помощи фактически полностью отдано субъектам РФ. Согласно ч. 2 ст. 29 Закона «О бесплатной юридической помощи» финансирование расходов, связанных с созданием и деятельностью государственных юридических бюро и (или) оплатой труда адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь в предусмотренных этим Законом случаях, и компенсация их расходов на оказание такой помощи являются расходным обязательством субъектов РФ. ——————————— <8> См.: Махиборода М. Н. Проблемные аспекты предоставления бесплатной юридической помощи по гражданским делам в Российской Федерации // Российская юстиция. 2011. N 6. С. 68 — 69; Шереметова Г. С. Бесплатная юридическая помощь: перспективы правового регулирования // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. N 4. С. 2 — 4.
Ни в числе категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, ни в числе случаев оказания такой помощи в Законе «О бесплатной юридической помощи» не упоминается норма ст. 50 ГПК РФ, предписывающая суду назначить представителя ответчику, место жительства которого неизвестно, а также в других случаях, установленных федеральным законом. При узком толковании этой статьи можно выделить лишь два случая для назначения представителя судом в гражданском судопроизводстве (по делам искового производства в случае неизвестности места жительства ответчика; по отдельным делам особого производства при наличии обстоятельств, вызывающих сомнение в психическом здоровье лица), которые следует относить к самостоятельному виду судебного представительства (представительство по назначению суда) наряду с законным и договорным видами <9>. ——————————— <9> См.: Бортникова Н. А. Представительство по назначению суда в гражданском судопроизводстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2011. N 5. С. 15 — 18.
Что касается случая предоставления бесплатной юридической помощи гражданам, которым оказывалась психиатрическая помощь, то он прямо включен в государственную систему бесплатной юридической помощи (ст. 20 Закона), т. е. должен финансироваться за счет средств субъекта РФ. Однако каким образом теперь будет происходить финансирование труда адвоката, представляющего по назначению интересы ответчика, место жительства которого неизвестно? До принятия Закона «О бесплатной юридической помощи» Верховный Суд РФ отметил отсутствие норм, регулирующих порядок и размер оплаты труда адвоката, назначаемого в качестве представителя по гражданскому делу в порядке ст. 50 ГПК РФ, и, сославшись на ч. 4 ст. 1 и ч. 3 ст. 11 ГПК РФ, счел возможным применение норм, регулирующих оплату труда адвоката, назначаемого по уголовным делам (ст. 50 УПК РФ, п. 8 ст. 25 Закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 4 июля 2003 г. N 400, совместный Приказ Минюста РФ и Минфина РФ от 15 октября 2007 г. N 199/87н) <10>. ——————————— <10> См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за III квартал 2008 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2009. N 2. С. 28 — 29.
Следует также отметить, что сложившаяся до 15 января 2012 г. судебная практика признала иной (альтернативный предусмотренному Законом «О бесплатной юридической помощи») порядок оплаты труда адвоката-представителя, участвующего бесплатно по назначению суда при рассмотрении вопроса о помещении несовершеннолетнего в центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел (ЦВСНП), — аналогично оплате труда защитника по назначению за счет средств федерального бюджета, со ссылкой на ст. 50 ГПК РФ. В Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2009 г. на 6-й вопрос о том, за счет средств какого бюджета — федерального или субъекта РФ — оплачивается юридическая помощь адвоката, оказываемая им бесплатно при рассмотрении судом материала о помещении несовершеннолетнего в ЦВСНП, указано следующее: «Порядок оплаты труда адвоката, оказывающего юридическую помощь в данном случае, действующим законодательством не определен. Определяя полномочия субъектов РФ в области финансирования расходов на оплату труда адвоката, оказывающего юридическую помощь гражданам РФ бесплатно, федеральный законодатель в п. 3 ст. 26 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» предусмотрел, что юридическая помощь оказывается во всех случаях бесплатно несовершеннолетним, содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Совершивший общественно опасное деяние или административное правонарушение несовершеннолетний, в отношении которого решается вопрос о помещении в ЦВСНП, не является субъектом уголовно-правовых отношений. Вопрос о его временной изоляции решается в порядке гражданского судопроизводства с участием адвоката, назначаемого судом на основании ст. 50 ГПК РФ, что в данном случае является процессуальной гарантией, обеспечиваемой государством… В том случае, когда федеральный законодатель, установив определенные гарантии, не урегулировал вопросы их финансирования, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции Российской Федерации прав и законных интересов граждан, взыскание должно производиться за счет средств федерального бюджета… Следовательно, если адвокат участвует в судебном разбирательстве по назначению суда, все расходы по оказанию им юридической помощи принимает на себя государство» <11>. ——————————— <11> Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации от 3 июня 2009 г. «Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2009 года» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2009. N 9; СПС «КонсультантПлюс».
После 15 января 2012 г. такая практика должна измениться. Однако изменится ли сложившийся в судебной практике порядок оплаты труда адвоката, действующего по назначению в гражданском судопроизводстве в соответствии со ст. 50 ГПК РФ, который сегодня аналогичен оплате защиты по назначению в уголовном процессе? Основанием для этого может стать ст. 3 Закона «О бесплатной юридической помощи», которая разграничила нормативно-правовую основу регулирования отношений, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи в уголовном судопроизводстве, и отношений, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи в иных случаях. Согласно ч. ч. 1, 2 ст. 3 Закона «О бесплатной юридической помощи» отношения, связанные с оказанием бесплатной юридической помощи в уголовном судопроизводстве, регулируются уголовно-процессуальным законодательством и не попадают под действие Закона «О бесплатной юридической помощи». Возникают сомнения в отношении правильности оплаты труда адвоката по назначению в гражданском процессе по аналогии с исключенным из сферы регулирования Закона «О бесплатной юридической помощи» случаем. Однако представительство по назначению имеет специфику и по отношению к представительству социально слабо защищенных категорий граждан. В связи с этим опять актуальным становится вопрос о механизме оплаты труда назначенного судом адвоката в гражданском процессе согласно ст. 50 ГПК РФ: аналогично защите по назначению в уголовном процессе (т. е. за счет средств федерального бюджета); аналогично оказанию юридической помощи малообеспеченным участникам гражданского дела (т. е. за счет средств бюджета субъекта РФ); либо законодатель определит иной, третий, вариант. Закон «О бесплатной юридической помощи» в числе основных принципов оказания бесплатной юридической помощи называет контроль за соблюдением лицами, оказывающими бесплатную юридическую помощь, норм профессиональной этики и требований к качеству оказания бесплатной юридической помощи; установление требований к профессиональной квалификации лиц, оказывающих бесплатную юридическую помощь. В то же время понятия «качество юридической помощи», «требования к качеству юридической помощи» в Законе не даны и не раскрыты. Статьей 11 Закона к полномочиям уполномоченного федерального органа исполнительной власти отнесены разработка и установление единых требований к качеству оказываемой гражданам бесплатной юридической помощи, а также обеспечение контроля за соблюдением лицами, оказывающими бесплатную юридическую помощь, норм профессиональной этики и установленных требований к качеству юридической помощи. Этот важный вопрос еще предстоит решить, причем, по всей видимости, в подзаконном нормативном акте, что не может не вызывать нареканий. По мнению Р. Г. Мельниченко, «при любой форме распределения социальных благ безвозмездно (посредством государственных юридических бюро или оплаты государством услуг адвокатов) качество услуг будет в лучшем случае минимально низким», что, в свою очередь, приведет к падению качества юридической помощи (услуг) в целом <12>. Требования к лицам, оказывающим юридическую помощь (образование, стаж, сдача специальных экзаменов), обусловливают, но не определяют критерий качества юридической помощи. На наш взгляд, проблема поиска стандарта качества юридической помощи — это проблема еще более сложная, чем вопрос о бесплатной юридической помощи. Она соотносима с поисками критериев качества правосудия, качества законодательных актов. В настоящий момент существует плюрализм правопонимания <13>, отсутствует официальное определение приоритетных методов толкования нормативно-правовых предписаний, при этом имеется огромный массив законодательных актов, часто противоречивых, излишне детализированных или, напротив, пробельных. Судебная практика также изменчива и противоречива. В такой ситуации даже судьи Конституционного Суда РФ имеют право на особое мнение. Выбор правовой позиции, отличной от мнения большинства, который привел к неудовлетворительному для стороны решению, — ситуация не равнозначная недобросовестному оказанию юридической помощи. Но для большинства граждан это не очевидно. ——————————— <12> См.: Мельниченко Р. Г. Кормушка для назначенцев. Размышления по поводу законопроекта о бесплатной юридической помощи // ЭЖ-Юрист. 2011. N 38. С. 7. <13> См., например: Варламова Н. В. Российская теория права в поисках парадигмы // Журнал российского права. 2009. N 12. С. 68 — 84.
Некоторое противоречие усматривается в содержании ч. 1 ст. 8 анализируемого Закона (все виды бесплатной юридической помощи могут оказывать лица, имеющие высшее юридическое образование, если иное не предусмотрено федеральными законами) и ч. 2 ст. 22, ч. 5 ст. 23 Закона (в оказании бесплатной юридической помощи юридическими клиниками участвуют лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, под контролем лиц, имеющих высшее юридическое образование, ответственных за обучение указанных лиц и деятельность юридической клиники). Более серьезное противоречие можно усмотреть между нормами ч. 4 ст. 23, ч. 4 ст. 24, ст. 6 Закона «О бесплатной юридической помощи» и нормами ст. 49 ГПК РФ и ч. 2 ст. 26 Закона «О бесплатной юридической помощи». Первая группа норм устанавливает возможность (право) юридических клиник и негосударственных центров бесплатной юридической помощи оказывать бесплатную юридическую помощь только в виде правового консультирования в устной и письменной форме, составления заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера. Буквальное толкование этих нормативно-правовых предписаний означает, что участники негосударственной системы бесплатной юридической помощи не вправе оказывать бесплатную юридическую помощь в виде представления интересов гражданина в судах, что противоречит ст. 49 ГПК РФ, согласно которой представителями в суде могут быть любые дееспособные лица, имеющие надлежащим образом оформленные полномочия на ведение дела (за исключением судей, следователей, прокуроров). Не нашла законодательного разрешения проблема упрощения механизма получения бесплатной юридической помощи. Для получения бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы необходимо представление ряда документов. Так, например, Закон Воронежской области «Об оказании юридической помощи на территории Воронежской области бесплатно» <14> в ст. 2 определяет перечень документов, необходимых для получения юридической помощи на территории Воронежской области бесплатно. Граждане РФ, проживающие или пребывающие на территории Воронежской области, при обращении к адвокату для получения юридической помощи бесплатно представляют: письменное заявление об оказании юридической помощи бесплатно; паспорт или иной документ, удостоверяющий личность гражданина РФ; удостоверение ветерана Великой Отечественной войны; свидетельство реабилитированного лица и лица, признанного пострадавшим от политических репрессий, соответствующее образцу, утвержденному Правительством РФ; документы о доходах заявителя и всех членов его семьи за последние шесть месяцев; документ о составе семьи заявителя; несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, находящихся на территории Воронежской области, — справку администрации вышеуказанных учреждений о содержании несовершеннолетнего. ——————————— <14> См.: Закон Воронежской области от 22 декабря 2005 г. N 85-ОЗ «Об оказании юридической помощи на территории Воронежской области бесплатно» (в ред. Закона Воронежской области от 12 мая 2009 г. N 41-ОЗ) // Коммуна. 2005. 24 дек.; Собр. законодательства Воронежской области. 2009. N 5. Ст. 170.
Получение гражданином документов для подтверждения принадлежности к категории граждан, указанных в ч. 1 ст. 20 Закона «О бесплатной юридической помощи», может потребовать значительного времени и снизить ожидаемый эффект от получения юридической помощи. Остается надеяться, что при приведении законов субъектов РФ в соответствие с Законом «О бесплатной юридической помощи» процедуры предоставления бесплатной юридической помощи будут упрощены. На основании изложенного приходим к выводу, что до окончательного формирования системы нормативного регулирования предоставления гражданам бесплатной юридической помощи еще далеко. Следует ожидать принятия ряда нормативно-правовых актов федерального и регионального уровня.
