И. Павлов, прокурор отдела по надзору за исполнением налогового законодательства прокуратуры Москвы.
Налоговые платежи в нашей стране — основной источник пополнения бюджета. Так, 92% доходов страны составляют налоги, из них 24% федерального бюджета — это поступления налогов и иных обязательных платежей из Москвы. Федеральный бюджет наполняется за счет так называемых живых денег и всевозможных безденежных зачетов. При этом из всех «живых» денег, поступающих в федеральный бюджет, 45% поступает из Москвы.
Нельзя не отметить особую роль московских денег в формировании федерального бюджета и роль налоговых органов столицы, обеспечивающих их поступление.
Вступившей в действие с 1 января 1999 г. частью первой Налогового кодекса Государственная налоговая служба РФ и ее территориальные подразделения определены как налоговые органы с вытекающими из этого правами и обязанностями. Законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения по взиманию налогов и сборов (ч. 1 ст. 2 НК). А так как задачей налоговых органов является контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов (ч. 1 ст. 32 НК), то можно сделать вывод, что в настоящее время основной задачей налоговых органов является строгий контроль за реальным перечислением налоговых платежей в соответствующие бюджеты.
Однако проведенные отделом по надзору за исполнением налогового законодательства прокуратуры Москвы проверки деятельности нескольких территориальных налоговых инспекций города выявили факты неиспользования налоговыми органами предоставленных им законом прав по обеспечению исполнения обязательств по уплате налогов и других обязательных платежей.
Так, налоговая инспекция при выявлении факта неуплаты налога направляет требование налогоплательщику о погашении задолженности по обязательным платежам. В случае, если налогоплательщик не исполняет это требование, налоговая инспекция направляет в банк налогоплательщика инкассовое поручение о списании со счета должника суммы налога. Если налогоплательщик не имеет денежных средств на расчетном счете, налоговая инспекция выносит постановление об обращении взыскания недоимки на имущество должника в соответствии с п. 9 ст. 7 Закона «О Государственной налоговой службе РСФСР» и ст. 47 Налогового кодекса РФ.
Как правило, на проведение налоговой инспекцией выездной налоговой проверки уходит около двух месяцев, за которые налогоплательщик на законных основаниях может передать право собственности на имеющееся у него имущество другим лицам. И как результат — на момент вынесения налоговой инспекцией постановления об обращении взыскания недоимки на имущество должника у налогоплательщика нет имущества или осталось никому не нужное неликвидное имущество, которое невозможно реализовать. Таким образом, погашение задолженности по налогу становится безнадежным.
Например, согласно отчетам ГНИ одного из районов Москвы за 6 месяцев 1999 г. 1640 налогоплательщиков сдали нулевые балансы, показав полное отсутствие финансово — хозяйственной деятельности, из них налоговой инспекцией проверено 161 предприятие. Во всех проверенных предприятиях выявлено наличие финансово — хозяйственной деятельности. Не сдавали налоговую отчетность 8744 налогоплательщика; на налоговом учете на 1 мая 1999 г. состояло 1268 налогоплательщиков — должников, не имеющих имущества. Вынесено 317 решений о принудительном взыскании с налогоплательщиков задолженности по платежам в бюджеты, из них 102 не исполнено в связи с отсутствием имущества.
Результаты проведенной прокуратурой города проверки показывают, что на момент выявления налоговой инспекцией фактов неуплаты налогов и других обязательных платежей у налогоплательщиков имелось ликвидное имущество и денежные средства, однако ко времени принудительного взыскания это имущество переводилось на иных лиц, а расчетные счета «обнулялись». В результате государство не получило сотни миллионов рублей.
При таких обстоятельствах неиспользование налоговой инспекцией предоставленных законом мер по обеспечению исполнения решения о взыскании налога, а также неисполнение обязанности по осуществлению контроля за соблюдением налогового законодательства зачастую является преступной халатностью со стороны должностных лиц налоговой инспекции, так как неприменение обеспечения влечет за собой нанесение ущерба государству в размере невзысканного налога.
Рассмотрим такую меру обеспечения, как арест имущества налогоплательщика, применяемый с санкции прокурора, до вынесения решения по выездной налоговой проверке. Она предусмотрена ст. 77 гл. 11 части первой Налогового кодекса РФ.
Согласно этой статье арест имущества производится в случае неисполнения налогоплательщиком в установленные законом сроки обязанности по уплате налога. Однако необходимо, чтобы у налоговых органов были достаточные основания полагать, что налогоплательщик предпримет меры, чтобы скрыться самому либо скрыть свое имущество. Такими данными могут быть установленные факты длительного отсутствия налогоплательщика по месту регистрации, частые случаи приобретения и передачи прав собственности на имущество, частое «обнуление» счетов в банках.
При наличии подобных данных и непогашенной задолженности налоговая инспекция вправе вынести постановление о наложении ареста на имущество налогоплательщика для обеспечения исполнения решения о взыскании налогов и обратиться к прокурору для получения санкции на арест. Он может быть полным или частичным. При полном аресте налогоплательщик не вправе распоряжаться арестованным имуществом, а владение и пользование этим имуществом осуществляется с разрешения и под контролем налогового органа. При частичном — налогоплательщик ограничен в праве владения, пользования и распоряжения этим имуществом, которое осуществляется с разрешения и под контролем налогового органа (п. 2 ст. 77 НК РФ).
Аресту подлежит только то имущество, которое необходимо и достаточно для исполнения по уплате налога (п. 5 ст. 77 НК РФ).
Однако прокурору при санкционировании ареста имущества налогоплательщика надо учитывать не только указанные выше требования закона, но и то, что исполнение обязанности по уплате налогов и сборов может обеспечиваться также и другими способами: залогом имущества, поручительством, пеней, приостановлением операций по счетам в банке (п. 1 ст. 72 НК РФ). И так как арест имущества является самой строгой из перечисленных мерой обеспечения, ее применение целесообразно только в случае невозможности обеспечения обязательств другими мерами.
Необходимо отметить, что в настоящее время руководители налоговых органов не наработали практики применения рассмотренной меры обеспечения. Поэтому возможны разнообразные толкования положений ст. 77 НК РФ и как результат — нарушения конституционных прав граждан на владение, пользование и распоряжение их имуществом. Поэтому функция прокурора по обеспечению правильного и единообразного применения налогового законодательства, соблюдения прав граждан и интересов государства имеет огромное значение.
Вопросы применения норм Налогового кодекса РФ, связанных с наложением ареста на имущество, обсуждались в Генеральной прокуратуре РФ и на «круглом столе» в Институте повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ в марте 1999 г. Однако единой позиции выработано не было. Поэтому сейчас решения по арестам имущества предстоит принимать прокурорам на местах самостоятельно.
В заключение хотелось бы отметить, что в ближайшем будущем практика по арестам имущества налогоплательщиков конкретизирует проблемы налогового законодательства и укажет пути поиска их разрешения.
