К вопросу о проблемах международного сотрудничества органов прокуратуры РФ с государствами — участниками СНГ и другими государствами в сфере выдачи лиц, осуществления уголовного преследования и оказания правовой помощи при расследовании преступлений

(Волобуев В. П.) («Уголовное судопроизводство», 2006, N 1)

К ВОПРОСУ О ПРОБЛЕМАХ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РФ С ГОСУДАРСТВАМИ — УЧАСТНИКАМИ СНГ И ДРУГИМИ ГОСУДАРСТВАМИ В СФЕРЕ ВЫДАЧИ ЛИЦ, ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ УГОЛОВНОГО ПРЕСЛЕДОВАНИЯ И ОКАЗАНИЯ ПРАВОВОЙ ПОМОЩИ ПРИ РАССЛЕДОВАНИИ ПРЕСТУПЛЕНИЙ

В. П. ВОЛОБУЕВ

Волобуев В. П., старший научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ.

Ежегодное увеличение объема оказания государствами — участниками СНГ взаимной правовой помощи по вопросам уголовного преследования и выдачи лиц — объективная реальность, следствие расширяющегося взаимодействия правоохранительных органов государств — участников СНГ. Активное развитие рассматриваемого направления сотрудничества в последние годы, а также совершенствование международно-правовых норм и российского законодательства в сфере уголовного процесса объективно обусловливают насущную необходимость в совершенствовании института экстрадиции, уголовного преследования и иных форм правовой помощи по уголовным делам как на законодательном, так и на правоприменительном уровне. Работа органов прокуратуры Российской Федерации по данному направлению строится на основе международных договоров, в которых участвует Российская Федерация (как многосторонних — Конвенций о выдаче и передаче осужденных для отбывания наказания, так и двусторонних договоров о правовой помощи с различными государствами), Конституции Российской Федерации, положений Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов Российской Федерации, иных нормативно-правовых актов, ст. 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 3 августа 1998 г. N 50 «Об организации международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации», других приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. Каждый год в Российскую Федерацию поступает на рассмотрение свыше 2500 запросов иностранных государств о выдаче лиц из России для осуществления уголовного преследования и приведения приговора в исполнение. В 2004 г. в Россию поступило 2876 запросов о выдаче <*>. ——————————— <*> Все данные получены из Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В свою очередь, в иностранные государства Россией ежегодно направляется около нескольких десятков запросов об экстрадиции лиц для привлечения к уголовной ответственности в Российской Федерации. Из указанного числа 84,5% запросов направляются в государства СНГ, а 15,5% — в страны дальнего зарубежья. Анализ материалов об экстрадиции по государствам — участникам СНГ показал, что количество направляемых из России запросов о выдаче распределяется следующим образом: на Украину направляется 40% запросов, в Казахстан — 17,2%, в Азербайджан, Грузию и Беларусь — по 8%, в Молдову — 6,9%, в Таджикистан — 5,1%, в Армению и Туркменистан — по 2,3%, в Узбекистан — 1,7%, в Киргизию — 0,5%. Анализ работы органов прокуратуры Российской Федерации за последние 5 лет показал, что ежегодно Россией принималось от 1000 до 1600 решений о выдаче лиц иностранным государствам. Исследование показало, что из стран СНГ в Российскую Федерацию поступает более 97% запросов о выдаче, из стран дальнего зарубежья — менее 3%, причем половину запросов из государств дальнего зарубежья составляют запросы из Латвии, Литвы и Эстонии. Количество запросов иностранных государств, по которым компетентным органом Российской Федерацией приняты решения об отказе в выдаче, за 5 последних лет имеет тенденцию к снижению. В 2004 г. по сравнению с 1999 г. оно снизилось более чем в 2 раза — с 808 до 377. Изучение оснований отказов российской стороны в выдаче другим государствам лиц для уголовного преследования и приведения приговора в исполнение показало, что причинами отказа в выдаче являются: наличие у запрашиваемых лиц российского гражданства — 36% от всех случаев отказа в выдаче; осуждение лиц к лишению свободы в Российской Федерации — 29%; расследование в отношении запрашиваемых лиц уголовных дел в Российской Федерации — 12%; незавершенное судебное разбирательство в отношении тех же лиц в Российской Федерации — 11,5%; ненаказуемость в уголовном порядке в России совершенного запрашиваемым лицом деяния (а также отсутствие в санкции статьи наказания в виде лишения свободы) — 10%; другие причины (в том числе смерть запрашиваемого лица) — 1,5%. Особое внимание правоохранительные органы Российской Федерации уделяют реализации принципа неотвратимости наказания для лиц, совершивших преступления на территории государств — участников СНГ. Объем проводимой работы по этому направлению может быть охарактеризован следующими статистическими данными: в 2004 г. российскими правоохранительными органами около 65000 лиц объявлены в федеральный (межгосударственный) розыск, разыскано свыше 55000 лиц. Эта работа является важной составной частью международного сотрудничества России с иностранными государствами по вопросам выдачи лиц для уголовного преследования и исполнения приговора, организации федерального и международного розыска обвиняемых и осужденных в связи с запросами об экстрадиции, а также осуществления контроля за ходом розыска. Важнейшим направлением международно-правового сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами является взаимодействие в области осуществления уголовного преследования. В 2004 г. в государства СНГ направлен 281 запрос о выдаче лиц для уголовного преследования или исполнения приговора, из них удовлетворено 189, в выдаче 26 лиц отказано ввиду их гражданской принадлежности запрашиваемого государства и по другим основаниям, остальные запросы находятся на рассмотрении. Изучение соотношения количества направленных органами прокуратуры в иностранные государства запросов о правовой помощи показало, что общее количество поступающих из-за рубежа запросов почти на 30% меньше числа запросов, направляемых российскими правоохранительными органами в иностранные государства. Так, в 2004 г. правоохранительными органами России исполнено 2107 запросов иностранных правоохранительных органов об оказании правовой помощи по уголовным делам. В то же время в иностранные государства направлено 2806 аналогичных запросов российских правоохранительных органов. Приведенный анализ международно-правового сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в сфере уголовного судопроизводства убедительно свидетельствует о наращивании усилий государств по взаимодействию в борьбе с преступностью. При применении государствами — участниками СНГ Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. (г. Минск) в части осуществления уголовного преследования и выдачи лиц мы можем отметить следующие трудности. Анализ практики применения положений Минской конвенции правоохранительными органами государств — участников СНГ в целом свидетельствует об отсутствии проблем, имеющих принципиальный характер и делающих невозможными или сильно затрудняющих процедуру экстрадиции и уголовного преследования. В целом компетентные органы государств Содружества дают положительную оценку положений указанной Конвенции. Вместе с тем ряд нерешенных вопросов, в определенной степени влияющих на качество сотрудничества государств в этой области, на сегодняшний день имеется. В целях дальнейшего совершенствования международно-правового сотрудничества была подготовлена руководителями государств — участников СНГ и подписана в 2002 г. в г. Кишиневе новая редакция Конвенции «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам», положения которой развивают и уточняют содержание работы по выдаче лиц и осуществлению их уголовного преследования. После ратификации новой редакции Конвенции всеми подписавшими ее государствами СНГ это направление сотрудничества будет идти в полном соответствии с требованиями международного законодательства. Однако уже в настоящее время — до вступления в силу для всех государств СНГ Кишиневской конвенции о правовой помощи от 2002 г. — просматривается необходимость принятия ряда мер, направленных на устранение существующих на практике сложностей при взаимодействии государств по вопросам экстрадиции лиц и передачи уголовного преследования. В процессе изучения практики применения государствами — участниками СНГ Конвенции от 22 января 1993 г. были выявлены следующие трудности при осуществлении сотрудничества государств в данной сфере.

1. Различия в уголовно-процессуальном законодательстве государств — участников СНГ

Изучение кассационной практики Верховного Суда Российской Федерации приводит к выводу о том, что причиной отмены судами решений о выдаче является в основном неполное соблюдение условий, предусмотренных ст. 462 УПК РФ (а также соответствующими международными договорами), при которых Российская Федерация может выдать со своей территории иностранному государству иностранных граждан или лиц без гражданства для уголовного преследования или исполнения приговора. Согласно ст. 462 УПК РФ выдача лица может быть произведена, в частности, когда иностранное государство, направившее запрос, может гарантировать, что лицо, в отношении которого направлен запрос о выдаче, будет преследоваться только за преступление, которое указано в запросе, и после окончания судебного разбирательства и отбытия наказания сможет свободно покинуть территорию данного государства, а также не будет выслано, передано, либо выдано третьему государству без согласия Российской Федерации. В то же время в уголовно-процессуальном законодательстве ряда государств — участников СНГ в настоящее время отсутствуют нормы, обязывающие при направлении запросов о выдаче давать приведенные выше гарантии. В качестве иллюстрации можно привести следующий пример. Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации в феврале 2005 г. оставила без изменения определение Московского городского суда, которым было признано необоснованным решение заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 7 февраля 2003 г. о выдаче правоохранительным органам Украины гражданина Украины С. В. Тищенко. При этом Судебная коллегия установила, что такое решение Генеральной прокуратуры РФ не было основано на законе, поскольку на момент вынесения постановления о выдаче указанных гарантий от запрашиваемой стороны не поступило. Кроме того, в уголовно-процессуальном законодательстве ряда государств СНГ существуют и другие различия, негативно влияющие на процесс экстрадиции. В частности, в Грузии, Украине и Молдове судьи по действующему уголовному законодательству могут принимать решения о заключении под стражу разыскиваемого лица лишь на месяц, что очевидно недостаточно для решения вопросов экстрадиции в государствах, задержавших разыскиваемых лиц. Еще одна сложность заключается в том, что действующее уголовно-процессуальное законодательство ряда государств, например Украины, отдельно не регулирует вопросы передачи уголовного преследования от иностранных компетентных учреждений, поэтому расследование уголовных дел, которые поступили из-за границы, производится только в соответствии с национальным уголовно-процессуальным законодательством. Вместе с тем при принятии уголовного преследования от компетентных органов государств — участников СНГ следователи иногда нарушают требования Минской конвенции от 22 января 1993 г. Например, несмотря на наличие в уголовных делах процессуального документа о возбуждении уголовного дела, вынесенного уполномоченным органом иностранного государства, следователи правоохранительных органов выносят второе постановление о возбуждении уголовных дел и заново проводят расследование. В ряде случаев изучение уголовных дел, поступивших в порядке передачи уголовного преследования, показывает, что правоохранительными органами иностранного государства доказательства должным образом не зафиксированы, расследование государства проведено не в полном объеме, необходимые судебные экспертизы отсутствуют и т. д. При этом, учитывая сроки, прошедшие с момента совершения противоправных действий за рубежом, возможность получить дополнительные доказательства причастности лица к совершенному преступлению существенно уменьшается. Практика показывает, что еще не единичны случаи наличия неточностей при переводе направляемых за рубеж материалов уголовных дел на язык запрашиваемой стороны, отсутствия перевода всех материалов дела, ненадлежащего заверения следственных материалов, в том числе гербовой печатью. По некоторым уголовным делам сроки следствия продлеваются без учета времени, необходимого для поступления этих дел в правоохранительные органы запрашиваемого государства. Например, из Генеральной прокуратуры Украины в Прокуратуру Республики Беларусь поступило уголовное дело по обвинению А. В. Мурашко. Данное уголовное дело было возвращено в Генеральную прокуратуру Украины, поскольку срок предварительного расследования по нему не продлевался в течение двух лет с момента возбуждения, а также не были выполнены следственные действия, имеющие существенное значение для принятия по делу законного решения.

2. Различия в уголовном законодательстве государств — участников СНГ, влияющие на возможность выдачи лиц запрашивающей стороне

Одни и те же деяния в некоторых странах являются уголовно наказуемыми и влекут наказания в виде лишения свободы, а по уголовному законодательству других государств СНГ эти деяния декриминализированы и не являются преступлением либо не наказываются лишением свободы. Например, анализ рассматриваемых Генеральной прокуратурой Российской Федерации решений по запросам государств СНГ о выдаче показывает, что 10% отказов в удовлетворении запросов связано с ненаказуемостью в уголовном порядке в России совершенных запрашиваемым лицом деяний, а также отсутствием в санкциях соответствующих статей УК РФ наказания в виде лишения свободы. Не менее значимой и требующей решения проблемой является существующая практика принятия рядом государств решений об отказе в выдаче лиц для привлечения к уголовной ответственности за преступления, совершенные при отягчающих обстоятельствах, которые не содержатся в законодательстве запрашиваемого государства: например, такие квалифицирующие признаки, как повторность, причинение ущерба в крупном или особо крупном размере. В обоснование причин отказа делаются ссылки на отсутствие в национальном уголовном законодательстве данных квалифицирующих признаков. Так, по информации Прокуратуры Республики Беларусь на запрос этого государства в Российскую Федерацию о выдаче С. В. Якуты для привлечения к уголовной ответственности за мошенничество, совершенное повторно, в особо крупном размере, Генеральной прокуратурой Российской Федерации принято решение о выдаче его для уголовного преследования за мошенничество при отягчающих обстоятельствах. В то же время в выдаче за совершение мошенничества повторно и в особо крупном размере было отказано. При этом проблема заключается еще и в том, что согласно ст. 56 Минской конвенции выдача лиц для привлечения к уголовной ответственности производится за такие деяния, которые по законам запрашивающей и запрашиваемой договаривающихся сторон являются наказуемыми и за совершение которых предусматривается наказание в виде лишения свободы на срок не менее одного года или более тяжкое наказание. Каких-либо иных условий выдачи ст. 56 Конвенции не содержит. Практика выдачи лиц свидетельствует о необходимости выработки единых подходов к толкованию и применению положений Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г.

3. Существенной проблемой остается вопрос своевременности направления государством — инициатором розыска лица в целях его выдачи для уголовного преследования

Несвоевременность предоставления запрашивающим выдачу государством необходимых документов снижает эффективность межгосударственного (федерального) уголовного розыска, заставляет тратить время и ресурсы для организации повторного розыска, который, как правило, нерезультативен. Так, в Российской Федерации в 2004 г. в связи с несвоевременным поступлением (или непоступлением) от компетентных органов государств — инициаторов межгосударственного розыска документов на выдачу задержанных разыскиваемых было освобождено из-под стражи 227 обвиняемых (почти 40% от общего числа задержанных, находившихся в межгосударственном розыске), в 2003 г. — 189 обвиняемых (35%). В связи с этим увеличивается количество повторных поручений о розыске и выдаче уже ранее задерживавшихся лиц, находящихся в межгосударственном розыске, но освобожденных из-под стражи в связи с непоступлением или несвоевременным поступлением от инициатора розыска необходимых документов. По данным МВД России, наибольшее количество повторных поручений о задержании лиц для их выдачи получено по запросам об экстрадиции, поступившим из Молдовы (69,8%), Таджикистана (68,4%), Узбекистана (61,7%), Украины (56,5%), Грузии (46,6%), Армении (42,8%), Азербайджана (37,7%), Беларуси (35,2%). Как показывает практика, результативность повторных оперативно-розыскных мероприятий по установлению местонахождения и задержанию лиц указанной категории существенно ниже. Освобожденные из-под стражи прилагают целенаправленные усилия для того, чтобы скрыться от правоохранительных органов. Эффективность их розыска в таком случае не превышает 3%. В связи с изложенными недостатками применения рядом государств — участников СНГ отмеченных положений Минской конвенции целесообразно, на наш взгляд, поставить вопросы о совершенствовании порядка обмена информацией по банкам данных федерального розыска сопредельных государств и о внесении в Минскую конвенцию от 22 января 1993 г. положений о возмещении страной — инициатором розыска финансовых затрат на содержание иностранных граждан, задержанных по межгосударственному розыску, в случае несвоевременного представления необходимых документов запрашивающей стороной.

4. Иные проблемные вопросы

В практике применения положений Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. имеют место нарушения, связанные с истребованием документов, не указанных в перечне документов, необходимых для представления при возбуждении ходатайства. Кроме того, практика показывает, что установленные Минской конвенцией сроки рассмотрения ходатайств о правовой помощи и экстрадиции не всегда исполняются. Нередко при отклонении ходатайств об экстрадиции и направлении запрашивающей стороне сообщений о готовности проведения уголовного преследования собственных граждан стороны ожидают поступления материалов уголовного дела на протяжении длительного периода. Предметом озабоченности в данном случае является нарушение прав граждан, в отношении которых принимаются различные виды мер пресечения. Изучение проблем и трудностей, существующих в практике взаимодействия государств СНГ по вопросам выдачи и уголовного преследования, свидетельствует о необходимости выработки государствами Содружества общих позиций в работе по данному направлению, внесения изменений и дополнений в соответствующие международные договоры о правовой помощи.

——————————————————————