(Макаров А. В., Дондоков Ц. С.) («Миграционное право», 2006, N 2)
МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ — ОРГАН ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ДАЛЬНЕВОСТОЧНОЙ РЕСПУБЛИКИ
А. В. МАКАРОВ, Ц. С. ДОНДОКОВ
Макаров А. В., кандидат юридических наук.
Дондоков Ц. С., кандидат юридических наук.
6 апреля 1920 года в г. Верхнеудинск (ныне г. Улан-Удэ) съезд трудового населения Прибайкалья декларировал образование Дальневосточной Республики в составе Забайкальской, Амурской, Приморской, Сахалинской, Камчатской областей. К ДВР отошли все права бывшей Российской империи в полосе отчуждения КВЖД (Китайско-Восточная железная дорога). 27 апреля 1921 г. в республике была принята Конституция ДВР <*> как Основной закон общедемократического характера, созданный на основе творческого использования конституционного права РСФСР и буржуазных стран. Она закрепляла не только уже существующие общественно-политические и правовые институты, но и намечала некоторые новые перспективные направления в развитии демократического государства в Дальневосточном регионе. ——————————— <*> Основной закон (Конституция) Дальневосточной Республики. 27 апреля 1921 г. Чита, 1921. Ст. 5, 31, 35, 38.
Органы представительной и исполнительной власти в своих правомочиях в определенной степени были уравнены. Так, законодательными правомочиями были наделены одновременно Народное Собрание (работающее сессионно) и Правительство ДВР, а Совет Министров и министерства издавали подзаконные акты. Народное Собрание избирало Правительство, которое состояло из семи членов, сроком на два года. Правительство назначало и смещало Председателя Совета Министров, государственного контролера, министров по представлению Председателя Совета Министров, представляло республику во внешних сношениях. Правительство ДВР было постоянно действующим органом высшей исполнительной власти. По Конституции Правительству принадлежало общее управление, а для конкретной исполнительно-распорядительной работы был учрежден Совет Министров, который был создан в мае 1921 г. <*> в составе Председателя и заместителя Председателя Совета Министров и министров внутренних дел, иностранных дел, военно-морских дел, торговли, земледелия, почт и телеграфов, по национальным делам, промышленности, финансов, труда, просвещения, юстиции. ——————————— <*> Никифоров П. М. Записки премьера ДВР. М., 1974. С. 160.
На характер и темпы становления государственности в Дальневосточной Республике сильное влияние оказывали региональные особенности. В частности, экспансия иностранного капитала, исторически сложившаяся зависимость дальневосточного рынка от китайского; близость Китая и Японии, внешняя политика и внутренние процессы в которых оказывали существенное влияние на обстановку в Дальневосточном регионе России; иностранная интервенция и более позднее окончание гражданской войны; слабая промышленность, наличие в приграничных районах военной и гражданской эмиграции из России, широко развитого бандитизма и прочей преступности. Эти особенности наложили своеобразные отпечатки на формирование в ДВР правоохранительной системы, среди которой особая роль отводилась юстиции. Необходимо было в короткий срок перестроить всю внутреннюю жизнь и систему власти республики на конституционной основе, обеспечить провозглашенные в Основном законе гражданские права и свободы населения, прочный правовой порядок, общественную безопасность и законность. С декабря 1920 г. было начато формирование органов правосудия и надзора за исполнением законов. В этих целях Правительство республики утвердило Временное положение о Министерстве юстиции ДВР. В его составе были сформированы общий, судебно-следственный, карательный отделы и юрисконсульский совет. Судебно-следственный отдел осуществлял общее руководство деятельностью милиции по производству дознаний, организацию правовой помощи населению. На карательный отдел возлагались общее руководство и надзор за деятельностью исправительно-трудовых и исправительно-воспитательных (для несовершеннолетних) учреждений. В областях организовывались отделы юстиции в составе общего, судебно-следственного, административно-хозяйственного и карательного подотделов. Заведующий отделом избирался областным управлением и утверждался министром. Отделам юстиции было предоставлено право надзора за всеми судебными органами и их должностными лицами, а также право контроля постановлений, распоряжений и законов Правительства республики. В отношении милиции отделы юстиции осуществляли общий надзор за деятельностью ее органов по производству дознаний и розыска по судебным делам. Временное положение о Министерстве юстиции регламентировало систему судопроизводства в республике, структуру и задачи народных судов. Все судебные органы, действовавшие до принятия этого Положения, упразднялись. Вновь сформировавшийся суд состоял из двух инстанций: народный суд, рассматривавший дела по существу, и кассационный, именовавшийся съездом народных судей. В задачу последнего входило наблюдение за единообразным и точным исполнением законов народными судами. На основании Временного положения о Министерстве юстиции в областях создавались областные следственные комиссии, состав которых назначался и увольнялся решением министра юстиции. На комиссии возлагался контроль за соблюдением правил и законности в осуществлении следствия, привлечения к ответственности за их нарушение народными следователями и милицией. Для рассмотрения дел о контрреволюции, дезертирстве, саботаже, спекуляции, опасных должностных и уголовных преступлениях против личности были образованы политические народные суды. Органами дознания по делам, подсудным этим судам, являлись органы Государственной политической охраны (ГПО) и комиссии по борьбе с трудовым дезертирством. Для рассмотрения кассационных жалоб и протестов на приговоры политических народных судов при Правительстве ДВР был учрежден Высший кассационный суд по политическим делам. В его задачу входило рассмотрение дел по обвинению высших должностных лиц и важнейших политических дел, направленных по решению Правительства Дальневосточной Республики. Политические народные суды и Высший кассационный суд действовали в ДВР до конца 1921 г. и решением Народного Собрания Дальневосточной Республики 16 декабря того же года были упразднены. 5 января 1922 г. Правительство республики приняло закон, которым ввело в действие новое Положение о политических судах. Одновременно был принят Закон «О военных судах Народно-Революционной армии и флота ДВР». В соответствии с Положением, утвержденным этим Законом, были учреждены главный военный суд и окружные суды (по одному в каждом военном округе). При дивизиях и бригадах создавались дивизионные и бригадные военные суды <*>. ——————————— <*> Худяков П. П. Становление правоохранительной системы Дальневосточной Республики: Сборник научных трудов / Под ред. А. Н. Бабай. Государственно-правовое развитие Дальневосточного региона и роль органов внутренних дел в этом процессе. МВД, Хабаровская высшая школа. Хабаровск, 1994. С. 91.
Между тем усиление контроля за деятельностью исполнительно-распорядительных органов было продиктовано необходимостью, так как с их стороны допускалось очень много правонарушений. Отсутствие четкого разграничения функций и взаимодействия между сотрудниками народной милиции и Народно-Революционной армии иногда способствовало созданию конфликтных ситуаций даже среди руководящего звена этих органов. Так, в декабре 1921 г. на имя Председателя Правительства ДВР поступила жалоба на действия начальника Читинской городской милиции В. Е. Сержанта, в которой указывалось: «За последнее время стали повторяться случаи арестов военнослужащих чинами милиции без ведома начальства, что противоречит правилам арестов военнослужащих… Начальник… милиции в присутствии членов Военного Совета по данному вопросу вел себя дерзко, развязно, вызывающе, благодаря чему создалось впечатление, что права Председателя Военного Совета, Главкома и Военного министра равны с правами начальника городской милиции…» В жалобе были дословно приведены задокументированные слова начальника милиции, которые он высказал в военном суде: «Если названные лица будут освобождены из-под стражи, то я буду вынужден их арестовать и заключить в тюрьму». Видимо, известный ранее как командир партизанского отряда в Приморье, В. Е. Сержант был уверен в своей безнаказанности и что его всегда поддержат товарищи, так как подбор в милицию ДВР в основном осуществлялся из бывших партизан, воинов Народно-Революционной армии. Кроме этого, «деятельность милиции по производству дознания», как отмечал в своем докладе один из руководителей народной милиции М. Воскобойников, была затруднена в связи с отсутствием инструкции, «издание коей относится к компетенции прокурорского надзора». Вопрос обсуждался, но не был решен до конца. Отмечалось в докладе ненормальное отношение сотрудников Госполитохраны к народной милиции. В этой области отмечалась «масса ненормальностей, как, например, сотрудники ГПО производят обыски, аресты, и т. д. без участия милиции; часто арестовывают чинов народной милиции, не сообщая начальству; во многих случаях требуют подчинения себе со стороны сотрудников милиции и в случае отказа грозят арестом… В результате таких действий сотрудников Госполитохраны создается антагонизм между ними и сотрудниками милиции, что имеет весьма отрицательные последствия для общего дела». Что же касалось отношений милиции с органами суда на местах, то они «требовали урегулирования». Это было связано с тем, что органы милиции обеспечивали по решению судебных органов конвой всем лицам, осужденным в том числе и за мелкие, малозначительные преступления. Конвоировать в условиях Забайкалья приходилось на большие расстояния (на сотни верст), кроме этого, имели место конфликты между милицией и судами в связи с вмешательством последних в сферу непосредственной компетенции милиции. В целях обеспечения законности и правопорядка в республике с весны 1922 г. началось создание системы прокурорского надзора. Прокуратура в республике не составляла отдельной системы надзора. Поэтому не было разработано и введено в действие специального положения о прокурорском надзоре. Прокурором республики одновременно являлся министр юстиции, он же назначал областных прокуроров, которые являлись заведующими отделов юстиции. Отдела прокуратуры и военной прокуратуры в составе Министерства юстиции образовано не было. Органы юстиции и прокуратуры в Дальневосточной Республике составляли единый правоохранительный орган. В республике получила развитие и законодательное оформление исправительно-трудовая система. Законами, принятыми Правительством республики в период с апреля по июнь 1922 г., были введены в действие Положение о тюрьмах ДВР и Положение о конвойной страже ДВР. Вся система исправительно-трудовых учреждений в ДВР была подчинена карательному отделу Министерства юстиции, в областях — тюремным отделениям отделов юстиции. Положение о тюрьмах устанавливало два вида режимов: общий, где находилось большинство заключенных, и строгий, где отбывали наказание рецидивисты, наиболее опасные контрреволюционеры, бандиты и др. Труд признавался основой исправления и перевоспитания <*>. В местах лишения свободы организовывалось собственное производство, где использовался труд осужденных. Однако они могли работать и на иных (государственных и частных) предприятиях. Особенностью Правил тюремного режима являлось то, что в них ничего не говорилось о мерах поощрения заключенных, а особое внимание уделялось мерам взысканий. Содержание заключенных осуществлялось за счет Министерства юстиции, а также за счет взимания денежных сумм в размере до 3/4 заработка осужденных. С неработающих взыскивалась полная стоимость содержания за счет их движимого и недвижимого имущества. ——————————— <*> Дерюга Н. Н. Из истории исправительно-трудовых учреждений РСФСР и ДВР (1917 — 1924 гг.): Сборник научных трудов / Под ред. А. Н. Бабай. Государственно-правовое развитие Дальневосточного региона и роль органов внутренних дел в этом процессе. МВД, Хабаровская высшая школа. Хабаровск, 1994. С. 116.
Отличительной особенностью исполнения наказания в ДВР было использование такой меры, как высылка заключенных за пределы Дальневосточной Республики. Это касалось лиц, осужденных за совершение государственных преступлений. Порядок и условия высылки не были точно установлены законом. Как показала практика, высылка себя не оправдала, так как выселяемые для РСФСР создавали определенную проблему. Поэтому в 1922 г. особым соглашением между РСФСР и ДВР высылка была отменена. В соответствии с введенными штатами на территории республики было создано шесть исправительно-трудовых учреждений в г. Хабаровск, Благовещенск, Верхнеудинск, Чита, Нерчинск и Соколовском Стане (Среднебелая Амурской области). Создание и функционирование исправительно-трудовых учреждений в ДВР во многом были сходны с РСФСР, при этом имели незначительные особенности в пенитенциарной политике, связанные с образованием «буферного государства». Чтобы не допустить усиления органов исполнительной власти по отношению к органам представительной демократии в Дальневосточной Республике, между ними по Конституции занял место Народный контроль, который являлся конкретной формой народовластия. народный контроль ДВР вел «наблюдение за деятельностью всех ведомств (в том числе и за Министерством юстиции)…» <*>, за законностью и целесообразностью деятельности государственных, общественных и частных предприятий, организаций и должностных лиц. ——————————— <*> Основной закон (Конституция) Дальневосточной Республики. 27 апреля 1921 г. Чита, 1921. Ст. 109.
