ЗАЩИТЫ ПРАВ СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
М. А. ТРЕТЬЯК
Третьяк Марина Александровна, прокурор отдела по надзору за исполнением федерального законодательства управления Генеральной прокуратуры РФ в Дальневосточном федеральном округе.
В статье рассматриваются вопросы защиты прав субъектов предпринимательства мерами прокурорского реагирования.
Supervision over implementation of legislation in the sphere of protection of the rights of business entities
M. A. Tretyak
The article examines the issues of protection of the rights of business entities by prosecutorial means.
Key words: public prosecutor, scheduled check-ups, control authorities.
С 1 января 2009 г. вступил в силу Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон).
В Законе детально регламентированы все проверочные действия органов контроля, законодательно дано определение проверки как мероприятия по контролю, установлена классификация видов проверок, определены основания и порядок их проведения, закреплены базовые правовые основы осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, введен уведомительный порядок начала осуществления 36 видов предпринимательской деятельности, а также содержатся положения об ответственности органа государственного контроля (надзора) и их должностных лиц, нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю.
Необходимо отметить, что результаты проверки, проведенной контролирующим органом с грубым нарушением Закона, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании их заявления.
Вместе с тем принимаемые субъектами предпринимательской деятельности попытки по защите нарушенных прав единичны.
Например, в 2011 г. при проведении сверок в 23 межрегиональных (окружных) территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, поднадзорных управлению Генеральной прокуратуры РФ по Дальневосточному федеральному округу, и уполномоченных на проведение проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей установлены факты обжалования субъектами предпринимательской деятельности действий должностных лиц органов контроля в судебном порядке. В одном случае требования заявителя признаны обоснованными.
Так, вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Магаданской области удовлетворены требования закрытого акционерного общества о признании незаконным действий должностных лиц управления Росреестра по Магаданской области и Чукотскому автономному округу при проведении плановой выездной проверки. При этом признаны незаконными и отменены предписание и постановление о назначении административного наказания, вынесенные по результатам проверки, в том числе в связи с проведением проверочного мероприятия в отсутствие руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя этого юридического лица.
Дважды обжаловались в судебном порядке действия должностных лиц Дальневосточного управления Ростехнадзора. В удовлетворении требований заявителей отказано, действия должностных лиц признаны законными.
Обжаловались действия должностных лиц органов контроля их руководителям либо в вышестоящий орган в главном управлении Министерства юстиции по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области и Дальневосточном управлении Ростехнадзора. В удовлетворении доводов заявителей отказано.
При этом роль органов прокуратуры в противодействии неправомерным действиям должностных лиц средствами прокурорского надзора незначительна.
В соответствии с положениями Закона на прокуроров возложены полномочия по формированию ежегодного сводного плана проведения плановых проверок контролирующими органами федерального, регионального и муниципального уровней, а также согласованию проведения внеплановых контрольных мероприятий в отношении субъектов предпринимательства.
В целях обеспечения их прав органы прокуратуры в Дальневосточном федеральном округе систематически проводят соответствующие проверки.
Для оперативного предотвращения нарушений прав хозяйствующих субъектов прокуроры постоянно изучают проекты нормативных правовых актов органов власти, наладили взаимодействие с контролирующими органами, проводят проверки соблюдения требований законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, административного законодательства.
Только в первом полугодии 2012 г. в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности выявлено 2,3 тыс. нарушений закона в деятельности контролирующих органов при проведении проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе в отношении субъектов малого и среднего бизнеса — 1,2 тыс. нарушений.
В 45% случаев прокуроры отказали контролирующим органам в согласовании проведения внеплановых проверок субъектов предпринимательства. Формальный подход органов контроля к подготовке соответствующих документов послужил основной причиной принятых решений. Так, они нередко направляли заявления о проведении внеплановой проверки в отношении субъектов малого и среднего бизнеса с несоблюдением установленной формы для такого решения, часто не было оснований для проведения внеплановой проверки, предусмотренных Законом.
Основной причиной непринятия органами контроля мер по результатам внеплановых проверок зачастую является устранение проверяемыми лицами нарушений до начала проверки. В отдельных случаях, в связи с некачественной подготовкой материалов, при выходе на место контролирующие органы выясняли, что нарушения допущены иными лицами, не включенными в план проверки.
Анализ показал, что из согласованных органами прокуратуры внеплановых мероприятий контролирующие органы лишь в 60% случаев по результатам проведения проверок выдали предписания.
В сравнении с аналогичным периодом 2011 г. в 2012 г. в 3 раза возросло количество признанных прокурорами незаконными проверок органов контроля — 169, в том числе в отношении субъектов малого и среднего бизнеса — 133.
В целях устранения выявленных нарушений органы прокуратуры внесли 568 представлений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 245 должностных лиц. К административной ответственности по постановлениям прокуроров по делам об административных правонарушениях привлечено 135 должностных лиц органов контроля за несоблюдение ими требований законодательства о государственном контроле (надзоре). Допускались случаи издания незаконных нормативных правовых актов либо ненормативных актов, ущемляющих права предпринимателей. Особое внимание уделялось вопросам устранения административных барьеров, касающихся возложения на предпринимателей дополнительных обязанностей, истребования не предусмотренных законом документов, нарушения сроков рассмотрения обращений хозяйствующих субъектов.
Во исполнение п. 5 Приказа Генерального прокурора РФ от 11 августа 2010 г. N 313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» в управлении Генеральной прокуратуры РФ по Дальневосточному федеральному округу организовано проведение сверок данных с межрегиональными (окружными) органами государственного контроля (надзора) об осуществленных плановых проверках юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Результаты сверок, проведенных в первом полугодии 2012 г., свидетельствуют, что в отдельных органах контроля имеют место случаи необоснованного включения мероприятий по контролю в сводный план проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, переноса срока начала проведения плановых проверок, а также неосуществления проверочных мероприятий по надуманным причинам.
Так, в департаменте Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в Дальневосточном федеральном округе установлены факты включения в план контрольно-надзорной деятельности на 2011 г. организаций, проверки которых в установленном законом порядке уже осуществлены в 2009 и 2010 гг.
Межрегиональным управлением Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка по Дальневосточному федеральному округу в нарушение ч. 3 ст. 9 Закона не соблюдались требования по проведению плановых проверок на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора) планов.
Например, незаконно допускались переносы сроков проведения проверочных мероприятий в отношении субъектов предпринимательства с дат, утвержденных ежегодным планом проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее — ежегодный план).
Управлением Россельхознадзора по Хабаровскому краю, Еврейской автономной и Сахалинской областям в ежегодный план на 2012 г. включено 22 проверочных мероприятия в нарушение требований ч. 8 ст. 9 Закона (21 проверка запланирована до истечения 3-летнего срока со дня окончания проведения последней плановой проверки и одна — с момента государственной регистрации).
Дальневосточным управлением Министерства культуры России в январе 2012 г. проведена выездная проверка Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Северо-Восточный федеральный университет им. М. К. Аммосова», созданного в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 2 апреля 2010 г. N 499-р.
Вместе с тем оснований для проведения плановой проверки, предусмотренных ч. 8 ст. 9 Закона, у органа контроля не было, так как с момента государственной регистрации созданного юридического лица не прошло трех лет.
Управлением Россельхознадзора по Камчатскому краю и Чукотскому автономному округу вопреки требованиям ч. 2 ст. 9 Закона в план включена плановая проверка индивидуального предпринимателя, в отношении которого аналогичное мероприятие проведено в 2011 г. Однако в плане проверок на 2012 г. время последней плановой проверки индивидуального предпринимателя датировано 2008 годом.
В Камчатском управлении федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в распоряжениях о плановых выездных проверках вопреки требованиям п. 5 ч. 1 ст. 2 Закона в качестве мероприятий по контролю предусматривалось осуществление должностными лицами управления производств по делам об административных правонарушениях, тогда как положения Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок при осуществлении административного расследования, не применяются.
Кроме того, некоторые органы контроля допускают случаи проведения документарных проверок вместо предусмотренных планом выездных.
Анализ правоприменительной практики позволяет сделать вывод о типичных нарушениях, допускаемых должностными лицами органов контроля при проведении проверочных мероприятий, в том числе: оформление приказов (распоряжений), актов проверок с нарушением установленной формы, невручение копии распоряжения в момент начала проверки руководителю или представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю или его представителю, несвоевременное уведомление проверяемых лиц о предстоящей проверке, неполнота применяемых мер по результатам проверок, отсутствие в указанных документах сведений о продолжительности проверок.
Согласно ч. ч. 1, 2 ст. 13 Закона срок проведения каждой из проверок не может превышать двадцати рабочих дней, а в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать пятидесяти часов в год для малого предприятия и пятнадцати часов для микропредприятия.
Таким образом, для соблюдения установленных ограничений при расчете времени проведения проверок необходимо указывать время непосредственного нахождения на месте осуществления деятельности проверяемого лица и в соответствии с требованиями п. 6 ч. 2 ст. 16 Закона отражать их в акте проверки.
Например, в противоречие указанным требованиям в 9 органах контроля в актах плановых проверок не указывались дата, время, продолжительность проверочного мероприятия.
Несмотря на реализуемую государством политику по поддержке предпринимательства, нарушения прав хозяйствующих субъектов противоправными действиями должностных лиц носят распространенный характер.
В настоящее время коррупция в сфере экономических отношений является серьезным препятствием для реализации прав предпринимателей, тормозит развитие производства, обостряет экономические проблемы.
Задача прокуроров состоит в активном противодействии коррупционным проявлениям, грубо ограничивающим права хозяйствующих субъектов.
Вместе с тем органы контроля зачастую трактуют положения Закона в свою пользу, пытаясь найти лазейки в законодательстве для оправдания своих действий, что свидетельствует о готовности их к осуществлению проверочных мероприятий вопреки требованиям федерального законодательства и против интересов субъектов предпринимательской деятельности.
За 2011 и первое полугодие 2012 г. в ходе сверок при выборочном изучении материалов проверок выявлено 190 нарушений федерального законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора).
В целях недопущения незаконного ограничения прав предпринимателей и устранения выявленных нарушений руководителям окружных (межрегиональных) органов государственного контроля (надзора) заместитель Генерального прокурора РФ Ю. Гулягин внес 31 представление, по результатам рассмотрения которых 39 виновных должностных лиц, проводивших проверочные мероприятия, привлечены к дисциплинарной ответственности.
Полагаем, что конечной целью осуществления контрольных полномочий по проведению государственного и муниципального контроля является не только выявление нарушений Закона, принятие мер к их устранению, но и профилактика предотвращения нарушений законодательства. В связи с этим прокуроры систематически направляют в средства массовой информации сообщения о принятых мерах по соблюдению законных интересов предпринимателей, в том числе направленных на устранение ограничений, препятствующих созданию благоприятных условий для их развития.
Таким образом, сегодня в связи с неразвитостью предпринимательского сообщества прокурорский надзор в сфере предпринимательской деятельности является действенной гарантией соблюдения прав ее субъектов и фактически единственной защитой от коррупционных проявлений со стороны контролирующих органов.
