ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО (УСТАВНОГО) СУДОПРОИЗВОДСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И УЧАСТИЯ В НЕМ ПРОКУРОРА
Т. Ю. ЕРМОЛОВА
Т. Ю. Ермолова, младший научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ.
Первые конституционные (уставные) суды начали функционировать в субъектах Федерации еще в 1991 — 1992 гг. Их появление — закономерное продолжение реформирования судебной системы страны, построения эффективной системы конституционной юстиции. Конституционные (уставные) суды созданы и функционируют на территориях 16 субъектов Федерации (Республики Кабардино-Балкарская, Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Татарстан и Тыва, Ханты-Мансийский автономный округ, Калининградская и Свердловская области, Санкт-Петербург); возможность же создания таких судов предусмотрена в конституциях и уставах 58 субъектов Федерации, а в 24 из них приняты законы о конституционных (уставных) судах. В настоящее время процесс создания конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации приостановлен. Институт конституционного (уставного) судопроизводства субъектов Федерации имеет право на существование в качестве инструмента региональной конституционной юстиции, механизма укрепления законности и представляет интерес для всестороннего изучения, государственной и общественной поддержки. Состояние законодательства о конституционном (уставном) судопроизводстве. На федеральном законодательном уровне институт конституционных (уставных) судов субъектов Федерации закреплен ст. 27 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (далее — Закон о судебной системе), включившей его в судебную систему России в состав судов субъектов Федерации наряду с мировыми судьями. Установлены следующие основные аспекты правового статуса конституционных (уставных) судов: основания, правовая регламентация их создания и функционирования, компетенция (вопросы, отнесенные к ведению), порядок деятельности, а также вопросы финансового обеспечения их деятельности. Субъектам Федерации предоставляется право учреждать на своей территории конституционные (уставные) суды субъекта Федерации (ч. 1 ст. 27 Закона о судебной системе). Несмотря на то что Конституция РФ не содержит упоминания о конституционных (уставных) судах субъектов Федерации как элементе единой судебной системы России, субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти в пределах своей компетенции (вне пределов ведения России и совместного ведения России и субъектов Федерации) в решении вопроса о создании, регулировании деятельности конституционных (уставных) судов. Кроме права субъекта Федерации на учреждение конституционного (уставного) суда, ч. 1 ст. 27 Закона о судебной системе закрепляет перечень основных вопросов, для решения которых могут создаваться такие суды (предмет ведения). В перечень входят вопросы соответствия законов субъектов Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации, а также толкование конституции (устава) субъекта Федерации. Этот перечень не является исчерпывающим. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, данной в его Определении от 06.03.2003 N 103-О «По запросам Государственного собрания Республики Башкортостан и Государственного совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», предоставление конституционным (уставным) судам субъектов Федерации иных полномочий, если они соответствуют юридической природе и предназначению судов в качестве судебных органов конституционного (уставного) контроля и касаются вопросов, относящихся в силу положений ст. 73 Конституции РФ к ведению субъектов Федерации, не противоречит Конституции РФ. Установлены четкие пределы полномочий конституционных (уставных) судов, а именно: дополнительные полномочия не должны вторгаться в компетенцию Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Кроме того, из Конституции РФ и норм федерального законодательства не вытекает обязанности закрепления в конституциях (уставах) субъектов Федерации единообразных перечней полномочий таких судов. Компетенция конституционных (уставных) судов закрепляется в конституциях (уставах) субъектов Федерации и раскрывается в принимаемых в соответствии с ними законах субъектов Федерации о конституционных (уставных) судах, а иногда в конституционных законах республик. В процессе реформирования конституционного судопроизводства предлагалось законодательно закрепить обязанность субъектов Федерации учреждать на своей территории конституционные (уставные) суды, а также наделять их дополнительными полномочиями. Помимо этого, высказывались предложения по преобразованию структуры института конституционного контроля и созданию двухуровневой системы, состоящей из конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и Конституционного Суда РФ <*>. Основанием создания такой системы, в которой Конституционный Суд РФ являлся бы, по сути, вышестоящей инстанцией для конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, служат пресечение злоупотреблений и судебных ошибок, а также федеративный принцип устройства страны. ——————————— <*> См., например: Шахрай С. М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма. СПб., 2001. С. 172.
По мнению Ю. В. Маранца, реализация вышеперечисленных предложений может привести к ущемлению прав и ограничению полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по созданию и правовому регулированию деятельности конституционных (уставных) судов <*>. Основанием для дискуссий является положение ч. 4 ст. 27 Закона о судебной системе о том, что «решение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом». Оно не может быть пересмотрено или отменено и по жалобам заинтересованных лиц, однако в законодательных актах ряда субъектов Федерации закреплена возможность пересмотра таких решений по инициативе самих конституционных (уставных) судов в определенных случаях (по вновь открывшимся обстоятельствам, в случае изменения или отмены конституционной нормы, на основе которой решение было принято). Такая возможность предусмотрена законами о конституционных судах Республик Карелия, Дагестан, Кабардино-Балкарской. ——————————— <*> См.: Маранц Ю. В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» (постатейный). М., 2006.
Этот механизм дает конституционным (уставным) судам субъектов Федерации реальную возможность влиять на процесс укрепления законности на региональном уровне, пересматривать решения, принятые на основе положений конституций (уставов) субъектов Федерации, противоречащих Конституции РФ и признанных Конституционным Судом РФ не соответствующими ей. Конституционный Суд РФ не вправе отменить решение конституционного (уставного) суда субъекта Федерации: между ними отсутствуют иерархия и отношения подчиненности или подотчетности, механизм процессуальных отношений. Взаимодействие Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации осуществляется посредством запросов последних по вопросам о конституционности федеральных законов, возникающим в процессе рассмотрения конституционными (уставными) судами конкретных дел о конституционности законов субъектов Федерации. Это особенно актуально, если учесть, что до сих пор массовый характер носит выявляемое контролирующими и надзорными органами несоответствие нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам. Наиболее активная роль в процессе формирования единого правового пространства страны, выявления и устранения несоответствий регионального законодательства федеральному принадлежит органам прокуратуры. Нормы федерального законодательства содержат законодательный минимум, необходимый для общей правовой регламентации конституционного (уставного) судопроизводства субъектов Федерации, тем самым делегируя детальное правовое регулирование этой сферы законодательным органам государственной власти самих субъектов Федерации. Законодательство субъектов Федерации: особенности правового статуса и полномочий конституционных (уставных) судов. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации осуществляют правовое регулирование вопросов создания и функционирования конституционных (уставных) судов, обеспечения эффективности их деятельности по укреплению законности в регионах. Ситуацию с развитием конституционного (уставного) судопроизводства субъектов Федерации можно проиллюстрировать условной классификацией, основанием которой является степень готовности того или иного субъекта Федерации в лице соответствующих органов государственной власти к реализации законодательно закрепленного за ними права на региональную конституционную юстицию. Можно условно разделить субъекты Федерации на те, которые не предусмотрели создание конституционных (уставных) судов в своих конституциях и уставах, и те, которые предусмотрели создание таких судов. К числу последних относятся Республики Карелия, Коми, Адыгея, Дагестан, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Башкортостан, Бурятия, Марий Эл, Татарстан, Тыва, Ингушетия и Кабардино-Балкарская, Калининградская, Калужская, Курганская, Иркутская, Свердловская и Тюменская области, Красноярский край, Ханты-Мансийский автономный округ, Москва и Санкт-Петербург. Эта группа, в свою очередь, делится на субъекты Федерации, которые при закреплении основ конституционного (уставного) судопроизводства в конституциях и уставах приняли законы, детально регламентирующие правовой статус, особенности полномочий и порядка формирования таких судов, и на субъекты, не принявшие таких законов. В ряде субъектов Федерации, установивших основы конституционного (уставного) судопроизводства в конституциях (уставах) и принявших соответствующие законы, сложилась ситуация, когда уставные суды так и не были созданы (Красноярский край, Калужская и Иркутская области, Москва). В случаях, когда суды все же создавались, они могли быть упразднены, а действие таких законов приостановлено в силу различных причин, например необходимости дополнительных финансовых затрат при высокой бюджетной дотационности субъекта Федерации (Курганская и Тюменская области). Сложность и неоднозначность в становлении и развитии конституционного (уставного) судопроизводства субъектов Федерации как элемента системы конституционного контроля, инструмента поддержания режима законности, укрепления основ федерализма, принципа разделения властей, защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства очевидны. Анализ показателей классификации дает представление о проблемах, связанных с созданием конституционных (уставных) судов, позволяет судить о перспективах развития этого принципиально нового государственно-правового института, мерах по совершенствованию правового регулирования организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Созданию конституционных (уставных) судов препятствуют непонимание или недооценка их роли в процессе законотворческого контроля, мониторинга правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, а также нежелание соответствующих органов государственной власти отдельных субъектов Федерации создавать орган, по их мнению ограничивающий их полномочия и дублирующий функции федеральных судов. Среди обстоятельств, оказывающих негативное влияние на процесс создания на территориях субъектов Федерации, в том числе тех, которые предусмотрели в своих уставах такую возможность, уставных судов, выделяются: — необходимость значительных финансовых затрат на формирование и содержание судейского состава и аппарата уставного суда (особенно в дотационных субъектах Федерации); — закрепленная в федеральном конституционном законодательстве возможность, право, но не обязанность органов государственной власти субъекта Федерации создавать на своей территории орган конституционного судебного контроля; — длящийся процесс укрупнения регионов, создания новых субъектов Федерации путем объединения территориально, социально, экономически и культурно близких административно-территориальных единиц с определением сроков переходного периода для формирования органов власти, в том числе органов судебной власти субъекта Федерации (Красноярский край и Иркутская область); — нецелесообразность, по мнению органов государственной власти субъектов Федерации, создания уставных судов в силу их узкой компетенции и в то же время широких, достаточных полномочий федеральных судов общей юрисдикции по осуществлению нормоконтроля; — коллизия предметов ведения и компетенции федеральных судов общей юрисдикции и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Прокуратура и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации: состояние взаимодействия. Основной формой правовой регламентации участия прокурора в конституционном (уставном) судопроизводстве являются конституции (уставы) субъектов Федерации и принятые на их основе законы субъектов Федерации о конституционных (уставных) судах. Особое внимание следует обратить на участие прокурора в конституционном (уставном) судопроизводстве, так как в силу общности целей и задач прокуратуры и органов конституционной юстиции их взаимодействие приобретает все большее значение для поддержания режима законности. Деятельность и прокуратуры, и конституционных (уставных) судов направлена непосредственно на устранение несоответствия законов, нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления конституциям (уставам) субъектов Федерации, т. е. на предотвращение возможных негативных последствий принятия и действия актов, нарушающих прежде всего права и свободы граждан. Взаимодействие органов прокуратуры с органами конституционной юстиции объективно расширяет их возможности по достижению совместными усилиями общей цели формирования и укрепления единого правового пространства страны и реализации принципов законности в правотворческой и правоприменительной деятельности на конкретной территории. Конечно, существуют различия как по предмету и пределам, так и по формам деятельности органов прокуратуры, осуществляющих надзор, и конституционных (уставных) судов, выполняющих конституционный контроль. Однако речь идет не о каких-либо ограничениях, конкуренции между этими органами: различия в статусе и полномочиях не должны препятствовать их эффективному взаимодействию, а, наоборот, являются основанием для совместного участия в процессе укрепления конституционной законности. Возможности прокуратуры в силу особенностей ее государственно-правового статуса в системе органов государственной власти и полномочий по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства достаточно широки. Прокуратура аккумулирует широкий спектр информации о состоянии законодательства и практики его применения в различных сферах государственной и общественной жизни и имеет реальную возможность осуществлять правовой мониторинг на всех уровнях государственной системы. Обладая информацией о нарушениях законодательства, несоответствии нормативных правовых актов конституции (уставу) субъекта Федерации, органы прокуратуры должны, помимо мер прокурорского надзора, иметь возможность обратиться в конституционный (уставный) суд субъекта Федерации за разрешением сложившейся правовой коллизии. Органы конституционной юстиции в регионах наделены эффективными средствами воздействия на состояние законодательства и правоприменительной практики. Акты, признанные конституционным (уставным) судом не соответствующими конституции (уставу) субъекта Федерации, автоматически утрачивают силу и перестают действовать <*>. ——————————— <*> См.: Будаев К. Прокуратура и конституционные, уставные суды субъектов Российской Федерации // Законность. 2000. N 9. С. 2 — 3.
Наличие законодательно закрепленной возможности органов прокуратуры обратиться с запросом в конституционный (уставный) суд субъекта Федерации или в иной процессуальной форме осуществлять эффективное взаимодействие с органами конституционного контроля может послужить дополнительным инструментом воздействия, побуждающим органы государственной власти субъекта Федерации соблюдать закон, фактором повышения уровня законотворческой работы, а в результате — качества законодательства и правоприменительной практики в регионе. Органы прокуратуры и конституционного (уставного) судопроизводства, участвующие в правотворческой деятельности (за конституционными (уставными) судами и прокурорами субъектов Федерации закреплено право законодательной инициативы (Республики Северная Осетия — Алания, Башкортостан, Марий Эл, Тыва и Кабардино-Балкарская, Калининградская и Иркутская области, Москва)), по своему правовому статусу и функциональным характеристикам являются неотъемлемыми составляющими системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики на региональном и местном уровнях. Взаимодействие конституционных (уставных) судов и органов прокуратуры может оказать положительное влияние на развитие правовых, политических, социальных процессов в обществе. Круг субъектов, имеющих право на обращение в конституционный (уставный) суд субъекта Федерации с запросом по различным категориям дел, а также правовое регулирование процессуального статуса этих субъектов определяются нормами конституций (уставов) субъектов Федерации и законами, а в некоторых случаях конституционными законами субъектов Федерации. Право прокурора на обращение с запросом в конституционный (уставный) суд субъекта Федерации закреплено в нормативных правовых актах Республик Карелия, Коми, Адыгея, Дагестан, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Башкортостан, Марий Эл и Кабардино-Балкарской, Калининградской области, Ханты-Мансийского автономного округа. Наряду с запросом как формой обращения прокурора в конституционный (уставный) суд существуют иные формы участия прокурора в конституционном (уставном) судопроизводстве. В их числе: — допускаемое или обязательное участие в заседаниях конституционного (уставного) суда с правом излагать свою позицию по всем рассматриваемым вопросам (Республики Кабардино-Балкарская, Коми, Дагестан, Северная Осетия — Алания и Татарстан); — выступление в качестве приглашенного лица (Республики Карелия и Адыгея); — получение в обязательном порядке постановлений конституционного (уставного) суда (Республики Марий Эл, Татарстан и Тыва, Красноярский край, Калининградская область, Санкт-Петербург); — возможность вносить главе субъекта Федерации предложение о кандидатуре на должность судьи конституционного (уставного) суда (Красноярский край, Иркутская область). Эти формы участия прокурора в конституционном (уставном) судопроизводстве можно назвать опосредованными; некоторые из них предоставляются прокурорам тех субъектов Федерации, где они не наделены правом на обращение с запросом в органы конституционной юстиции (Республики Татарстан и Тыва, Санкт-Петербург). Пределы деятельности прокурора устанавливаются также кругом вопросов (дел), право на участие в рассмотрении которых имеет прокурор. К таким категориям отнесены дела: — о соответствии нормативных правовых актов субъекта Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации (Республики Карелия, Коми, Адыгея, Дагестан, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Башкортостан, Марий Эл и Кабардино-Балкарская, Красноярский край, Калининградская и Иркутская области, Москва); — о толковании конституции (устава) субъекта Федерации (Республики Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания и Башкортостан, Красноярский край, Калининградская и Иркутская области, Москва); — о соответствии не вступивших в силу международных соглашений субъекта Федерации и (или) межрегиональных договоров (соглашений) субъекта Федерации конституции (уставу) субъекта Федерации (Республики Кабардино-Балкарская, Адыгея, Дагестан, Саха (Якутия) и Северная Осетия — Алания, Иркутская область); — о конституционности законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан (с формулировкой «…иные органы и лица, указанные в законе…») (Республики Кабардино-Балкарская, Коми, Адыгея, Северная Осетия — Алания и Марий Эл); — о соответствии вопроса, выносимого на областной референдум, конституции (уставу) субъекта Федерации, а также о соответствии порядка реализации инициативы проведения референдума субъекта Федерации, местного референдума конституции (уставу) субъекта Федерации (Республика Адыгея). Существует также категория дел, в рассмотрении которых участие прокурора субъекта Федерации не предусмотрено. Это дела по спорам о компетенции; о даче заключений (консультативная процедура); о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения в совершении умышленного преступления или в нарушении присяги президентом республики; о конституционности законов и иных нормативных правовых актов по запросам судов; о соответствии действий и решений главы субъекта Федерации конституции субъекта Федерации, а также предварительный контроль конституционных законов субъекта Федерации о внесении изменений и дополнений в конституцию субъекта Федерации. Проблемы и перспективы развития института участия прокурора в конституционном (уставном) судопроизводстве. Законодательство субъектов Федерации предоставляет прокуратуре достаточно широкие возможности для того, чтобы в рамках участия в конституционном (уставном) судопроизводстве влиять на процесс формирования качественного регионального законодательства и эффективной правоприменительной практики. Тем не менее объективно существует ряд проблем как в становлении и функционировании конституционного (уставного) судопроизводства, так и в деятельности органов прокуратуры. Очевидна недостаточная правовая регламентация процессуального статуса прокурора в конституционном (уставном) судопроизводстве. В региональном законодательстве содержится некий упрощенный шаблон при определении форм участия прокурора в конституционном судопроизводстве; отсутствует четкая правовая позиция Генеральной прокуратуры РФ, которая призвана обосновать актуальность создания конституционных (уставных) судов в регионах, стимулировать активность прокуроров и ориентировать их в вопросах взаимодействия с судами. В самих органах прокуратуры до сих пор не проводятся учет, обобщение и анализ прокурорской практики участия в конституционном (уставном) судопроизводстве; не получают прокуроры и необходимой методической помощи. Зачастую возникающие проблемы носят субъективный характер и являются следствием нездоровой обстановки, складывающейся в отношениях между государственными органами субъектов Федерации. Конституционный (уставный) суд становится инструментом политического давления в решении конфликтов между главой исполнительной власти и органом законодательной власти субъекта Федерации, принимает сомнительные решения. Важным является изучение комплекса причин, мешающих, препятствующих созданию конституционных (уставных) судов, последствий их создания, а также мер по совершенствованию регламентации, активизации процессов создания таких судов. Пристального внимания со стороны законодателей как федерального, так и регионального уровня требуют вопросы более четкого разграничения компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и федеральных судов общей юрисдикции. Возможности последних используются прокурорами гораздо шире, несмотря на функционирование в субъекте Федерации конституционного (уставного) суда и наделение прокуратуры правом обращения в конституционные (уставные) суды. Детального исследования и оптимального решения требуют вопросы организации деятельности прокуроров по участию в конституционном (уставном) судопроизводстве субъектов Федерации, нормативно-правового регулирования этой деятельности, обобщения практики по осуществлению прокурорами своих полномочий, оценки эффективности этой деятельности, а также ведения соответствующей отчетности о проделанной работе. Необходимо активизировать процесс создания конституционных (уставных) судов в тех субъектах Федерации, где они не созданы. К сожалению, в обществе еще не сформировалась потребность обращаться в суд для решения конституционных вопросов. Однако органам прокуратуры, в частности проводящим при личном приеме граждан работу по правовому просвещению, обеспечению беспрепятственного равного доступа граждан к правовой информации, повышению правовой грамотности населения, доступно изменить сложившиеся в общественном мнении стереотипы и правовую инфантильность. Позитивная оценка обществом деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации как инструмента защиты прав и свобод человека и гражданина важна для активизации процесса дальнейшего развития этого необходимого правового института.
