В. Бобырев, депутат Государственной Думы, заместитель председателя Комитета по безопасности.
С. Ефимичев, доктор юридических наук, член экспертного совета Комитета Государственной Думы по безопасности, заслуженный юрист РФ.
П. Ефимичев, кандидат юридических наук.
В целях совершенствования системы предварительного расследования, укрепления законности и правопорядка в стране в УПК, Закон о прокуратуре и некоторые другие законы внесены необходимые изменения и дополнения. Для обеспечения реализации предписаний законов Президент РФ 1 августа 2007 г. издал Указ N 1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации», которым создал Следственный комитет при прокуратуре РФ и утвердил Положение о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации.
В п. 1 этого Положения записано: «Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации (далее — Следственный комитет) является органом прокуратуры Российской Федерации, обеспечивающим в пределах своих полномочий исполнение законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве».
В соответствии со п. 2 основные задачи Следственного комитета таковы:
1) разработка мер по формированию государственной политики в сфере исполнения законодательства РФ об уголовном судопроизводстве;
2) совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;
3) обеспечение законности при производстве предварительного следствия и защиты прав и свобод человека и гражданина;
4) оперативное и качественное расследование преступлений в соответствии с подследственностью, установленной Уголовно-процессуальным кодексом РФ;
5) организация и осуществление в пределах своих полномочий выявления причин и условий, способствующих совершению преступлений, принятие мер по их устранению;
6) обеспечение в пределах своих полномочий международно-правового сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства.
Создание Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации знаменует собой новый этап в организации следственной работы.
Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» внесены значительные изменения в правовой статус следователя, руководителя следственного органа и прокурора. В УПК РФ дана новая редакция ст. 37 («Прокурор»), ст. 38 («Следователь»), ст. 39 («Руководитель следственного органа»).
Анализ внесенных изменений позволяет высказать следующие соображения. Прокурор в соответствии с новой редакцией ст. 37 УПК лишился значительных полномочий, позволявших ему своевременно реагировать на допущенные нарушения закона и принимать меры для их устранения.
Так, прокурор лишен права самостоятельно принимать решение о возбуждении уголовного дела. В случае обнаружения признаков преступления он направляет все материалы, свидетельствующие об этом, руководителю следственного органа или руководителю органа дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. Прокурор лишен права принимать уголовные дела к своему производству и производить следствие по ним. Он лишен права производить самостоятельно следственные действия по уголовным делам, находящимся в производстве следователей и дознавателей, а также истребовать у следователя и органа дознания уголовные дела для изучения. Полноценно изучить уголовное дело прокурор может в единственном случае: когда оно поступит к нему с обвинительным заключением или обвинительным актом. Здесь, обнаружив нарушение закона, ущемляющее права участников процесса, он может возвратить уголовное дело для дополнительного расследования со своими письменными указаниями.
Письменные указания прокурора следователь, независимо от ведомственной принадлежности, может не выполнить, доложив об этом руководителю следственного органа. Если последний согласится с мнением следователя, он об этом информирует прокурора. Прокурор может обратиться к руководителю вышестоящего следственного органа, а затем, если и этот руководитель не поддержит прокурора, может обратиться к Председателю Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации или руководителю следственного органа при федеральном органе исполнительной власти. Если и здесь он не получит поддержки, то может обратиться к Генеральному прокурору РФ. Его решение окончательное (ч. 6 ст. 37 УПК). Суд в этой цепочке не участвует. Где же независимый, вневедомственный орган, который объективно может разрешить спор следователя и прокурора?
Контроль и надзор за законностью производства дознания в большей части сохранен за прокурором, а надзор и контроль за законностью предварительного следствия в большей части передан руководителю следственного органа.
Таким образом, дела о наиболее опасных преступлениях в большей мере переданы под ведомственный контроль. Прокурорский надзор за ними в ходе расследования значительно ограничен.
Обоснованность такого решения законодателя вызывает сомнение.
Прокурор устранен от проверки законности обращения в суд следователя по всем вопросам следствия, где решения принимаются судом.
Участие прокурора в суде по этим вопросам без предварительного или беглого изучения материала в суде вряд ли достаточная гарантия законности принимаемых решений.
Отводы следователя и самоотводы из компетенции прокурора изъяты и переданы руководителю следственного органа — лицу, отвечающему за работу следователя.
Прокурор решает лишь вопросы об отводах дознавателей.
Какие исследования позволили законодателю принять такие нормы? В средствах массовой информации эти вопросы не обсуждались, научных исследований не проводилось.
Незаконные постановления следователя полномочен отменить лишь руководитель следственного органа. Прокурор лишен этих полномочий.
Указания Генерального прокурора РФ в соответствии с п. 2 ст. 30 Закона о прокуратуре по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, обязательны для исполнения, а по вопросам следствия для следователей в соответствии с ФЗ от 5 июня 2007 г. они уже не обязательны.
Внесенные ФЗ от 5 июня 2007 г. изменения в УПК и Закон о прокуратуре значительно сократили возможности прокурора реагировать на нарушения законности в ходе предварительного следствия. Представляется целесообразным восстановить полномочия прокурора по надзору за следствием в полном объеме за некоторыми исключениями.
Следует придать полномочиям прокурора большую наступательность, обеспечивая реализацию главной задачи органов, ведущих борьбу с преступностью, — неотвратимость ответственности лиц, совершивших преступление. Ее выполнение должно сочетаться с защитой прав личности, общества и государства.
Наши предложения о восстановлении в полном объеме полномочий прокурора по обеспечению законности при производстве предварительного следствия не направлены на ограничение полномочий Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации и подчиненных ему руководителей следственных органов. Их полномочия, как и следователя, расширены вполне обоснованно. Они могут существовать параллельно с полномочиями прокурора. Противоречия во мнениях прокурора и руководителя следственного органа, которые могут возникнуть на практике, вполне разрешимы вышестоящими руководителями, и, как предусмотрено новым Законом, последнюю точку в споре поставит Генеральный прокурор РФ, так как Председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ является его первым заместителем.
В связи с принятием ФЗ от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 214-ФЗ в отдельные законодательные акты внесены соответствующие изменения. Все изменения направлены на перераспределение полномочий между Генеральным прокурором РФ и Председателем Следственного комитета, между собственно прокуратурой и Следственным комитетом при прокуратуре Российской Федерации, а также следственными органами при федеральных органах исполнительной власти. В Законах это перераспределение полномочий выражается в исключении слова «прокурор» и замене его на слова «руководитель следственного органа».
Под руководителем следственного органа понимается как Председатель Следственного комитета и подчиненные ему руководители нижестоящих следственных органов, так и руководители следственных органов при федеральных органах исполнительной власти и подчиненные им руководители нижестоящих следственных органов. Что касается законов о выборах Президента и депутатов Государственной Думы в отношении кандидатов на эти должности, если речь идет о привлечении к уголовной ответственности, то эти вопросы решаются с согласия Председателя Следственного комитета, а если речь идет о привлечении к административной ответственности, то требуется согласие Генерального прокурора РФ. Трудно объяснить такое различие.
В новой редакции ст. 37 УПК («Прокурор») в ч. 1 закреплено: прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Сфера надзора определена широко, а реальная возможность ограничена. Прокурор не может назначать экспертизы, давать органам дознания указания об осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Законодатель лишил прокурора права получать информацию от органов, ведущих частную детективную и охранную деятельность, касающуюся уголовных дел. Такое ограничение на первый взгляд кажется обоснованным — прокурор лишен права как возбуждать, так и расследовать уголовные дела, но он обязан осуществлять надзор.
Изложенное позволяет высказать мнение, что не все изменения, внесенные ФЗ от 24 июля 2007 г. N 214-ФЗ, можно признать обоснованными.
Статья 38 УПК («Следователь») в новой редакции не вызывает особых нареканий. Процессуальная самостоятельность следователя обеспечена в полную меру. Указания в п. 5 ч. 2 ст. 38 УПК на то, что следователь может обжаловать решение прокурора о возвращении уголовного дела для дополнительного расследования только с согласия руководителя следственного органа, представляется вполне обоснованным.
Статья 39 УПК («Руководитель следственного органа») в новой редакции не вызывает возражений. Представляется целесообразным наделить руководителя следственного органа правом, как и следователя, возбуждать уголовные дела, а для расследования передавать их следователю. Указание в п. 2 ч. 1 ст. 39 на право руководителя следственного органа «проверять материалы уголовного дела, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя» не следует рассматривать и как право после отмены постановления следователя возбудить уголовное дело. Право возбудить уголовное дело должно быть прямо сформулировано в правовой норме. Это позволит однозначно считать правом руководителя следственного органа возбуждать уголовные дела и исключит какое бы то ни было двойное толкование.
Наделение руководителя следственного органа правом принимать уголовные дела к своему производству и их расследовать, пользуясь при этом всеми правами следователя, не снимает нашего предложения о наделении руководителя следственного органа правом возбуждать уголовные дела.
Расширение полномочий руководителей следственных органов, по нашему мнению, есть один из шагов к созданию единого следственного органа — Следственного комитета при Президенте или Администрации Президента (наподобие Федерального бюро расследования в США). Такое предположение усиливает наш вывод о восстановлении полномочий Генерального прокурора России и подчиненных ему прокуроров в надзоре за законностью расследования в полном объеме.
Положение, созданное ФЗ от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ, фактически оставило без необходимого прокурорского надзора все предварительное следствие в ходе его проведения. Реакция прокурора на нарушения закона в конце расследования при поступлении к нему уголовного дела с обвинительным заключением будет запоздалой.
Выведение следствия из подчинения оперативных органов, ведущих борьбу с преступностью, позволит лучше защитить права граждан, вовлекаемых в орбиту уголовного судопроизводства, повысит процессуальную самостоятельность следствия, более полно обеспечит соблюдение законности при расследовании.
Председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ является первым заместителем Генерального прокурора, а фактически по статусу приравнен к нему. Он назначается, как и Генеральный прокурор, по представлению Президента России Советом Федерации Федерального Собрания РФ. У Следственного комитета есть свой бюджет, и он наделяется полномочиями главного распорядителя средств федерального бюджета.
В соответствии с Указом Президента РФ от 1 августа 2007 г. N 1004 утвержден табель соответствия должностей прокурорских работников следственных органов Следственного комитета при прокуратуре РФ должностям прокурорских работников органов прокуратуры РФ. В соответствии с табелем, должность первого заместителя Председателя Следственного комитета, к примеру, соответствует должности первого заместителя Генерального прокурора РФ; должность руководителя следственного управления по субъекту Федерации соответствует должности прокурора субъекта Федерации; должность руководителя следственного органа района, города соответствует должности прокурора района, города. Такое соответствие установлено для всех должностей работников Следственного комитета. Оно применяется для установления материального и социального обеспечения прокурорских работников Следственного комитета, а также мер их правовой и социальной защиты.
Представляется, что для повышения правового и социального статуса руководителей следственных органов при федеральных органах исполнительной власти такая аналогия соответствия при ее принятии способствовала бы укреплению следственных органов и при этих федеральных органах власти, способствовала бы укреплению исполнительской дисциплины, повышению правового и социального статуса как руководителей следственных органов, так и подчиненных им работников, улучшению деятельности всех следственных аппаратов, а соответственно, и укреплению законности и правопорядка в уголовном судопроизводстве в целом.
Учитывая, что работники Следственного комитета при прокуратуре РФ материально и социально защищены лучше, чем работники следственных органов при федеральных органах исполнительной власти, повышение материального и социального уровня последних до уровня следственных работников Следственного комитета при прокуратуре РФ помогло бы повышению качества всей следственной работы в стране, а соответственно, и укреплению законности и правопорядка.
