Богдашкин Роман Александрович, аспирант кафедры частного права Института экономики, управления и права РГГУ.
Статья посвящена вопросам прокурорского надзора за соблюдением прав несовершеннолетних в гражданском судопроизводстве, включая стадию исполнительного производства.
В статье прокуратура рассматривается через призму анализа законодательства и судебной практики, анализируется эффективность и потенциал прокуратуры как правозащитного и правовосстановительного органа в отношении несовершеннолетних, выделяются конкретные способы защиты прав граждан и меры прокурорского реагирования, выносятся предложения по реформированию законодательства для наиболее эффективной защиты нарушенных прав граждан.
Ключевые слова: гражданский процесс, прокуратура, несовершеннолетний и его права.
Defense by agencies of the procurator’s office of minors’ rights in civil procedure
R. A. Bogdashkin
The article concerns the issues of procurator’s supervision over observance of minors’ rights in civil judicial proceeding including the stage of executory proceeding.
The article considers the procurator’s office through the prism of analysis of legislation and judicial practice, analyses efficiency and potential of the procurator’s office as a human-rights and restorative-justice agency with regard to minors, points out concrete means of protection of rights of citizens and measures of procurator’s reaction, introduces proposals on reform of legislation for the most efficient protection of violated rights of citizens.
Key words: civil procedure, procurator’s office, minor and his rights.
Дети — одна из наиболее слабо защищенных, социально неадаптированных групп населения. Согласно Международной конвенции о правах ребенка 1989 г. ребенком является каждое человеческое существо до достижения 18-летнего возраста, если по закону, применимому к данному ребенку, он не достигает совершеннолетия ранее. Российский законодатель не делает различий в возрасте — и в Федеральном законе «Об основных гарантиях прав ребенка» дублирует данное положение. Таким образом, ребенком в России является лицо, не достигшее совершеннолетия (18 лет).
Согласно семейному законодательству защита семейных прав осуществляется судом по правилам гражданского судопроизводства, а в случаях, предусмотренных Семейным кодексом Российской Федерации, — государственными органами, в том числе органами опеки и попечительства. Таким образом, можно выделить два вида государственных органов, защищающих права несовершеннолетних:
— органы опеки и попечительства (далее — ООиП, специальный орган, имеющий своей целью работу с несовершеннолетними, охрану, защиту, обеспечение их законных прав и интересов);
— правоохранительные органы (универсальные органы, прокуратура и органы внутренних дел, чьи цели деятельности намного шире, чем у ООиП, и задача охраны и защиты прав несовершеннолетних не является единственной).
Прокуратура защищает права несовершеннолетних следующими способами:
— предъявляет иск о лишении родительских прав (ст. 70 СК РФ), ограничении в родительских правах (ст. 73 СК РФ), об отмене усыновления ребенка (ст. 142 СК РФ);
— вносит в суд, орган опеки и попечительства заявление с требованием о восстановлении (признании) нарушенного (оспоренного) права ребенка (ст. 21 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»);
— непосредственно участвует в рассмотрении судом дел о защите прав ребенка;
— вносит предостережение о недопустимости нарушения прав ребенка в дальнейшем и представление об устранении нарушений закона;
— вносит протесты на акты других административных органов, имеющих прямое отношение к защите прав детей (при наличии оснований, предусмотренных законом).
Прокурорский надзор является одной из самых действенных и основных гарантий защиты прав несовершеннолетних граждан, поскольку прокуратура осуществляет не только надзор за соблюдением законности, но и реагирует на поступающие в структуру сигналы о нарушениях прав детей. В настоящее время судебная форма защиты нарушенных прав является основной, поскольку любое нарушенное право может быть защищено в суде.
Согласно первоначальному варианту ГПК РФ прокурор обязан был, обращаясь в суд с заявлением в защиту прав и законных интересов граждан, обосновывать невозможность гражданина самостоятельно обратиться в суд (а именно: по состоянию здоровья, возраста, недееспособности и иным причинам, «уважительность» которых оценивал непосредственно суд). Однако позднее законодателем были внесены важные поправки: теперь прокурор не обязан пояснять, по какой причине гражданин проявляет гражданско-процессуальную пассивность, если заявления подаются в сфере наиболее значимых сфер жизни. К таковым законодатель отнес трудовую деятельность, сферу семейных отношений, социальную защиту и социальное обеспечение, обеспечение права на жилье в государственных и муниципальных фондах, охрану здоровья, благоприятную окружающую среду и образование.
Таким образом, расширился круг дел, по которым прокурор мог бы обратиться в суд за защитой прав других лиц. Эти поправки стали дополнительной гарантией защиты прав социально уязвимых слоев общества, в том числе несовершеннолетних.
Конкретные направления деятельности органов прокуратуры по защите прав несовершеннолетних можно проследить в отдельном приказе Генерального прокурора, где указывается достаточно широкое поле деятельности органов прокуратуры, куда входит пресечение фактов жестокого обращения с детьми, забота о нравственном воспитании детей — путем пресечения подачи информации, наносящей вред их здоровью и духовному развитию, своевременное реагирование на нарушения жилищных и имущественных прав несовершеннолетних, обеспечение надзора за деятельностью органов опеки и попечительства, регулирование деятельности органов и учреждений в сфере образования, привлечение специалистов из Федеральной службы по труду и занятости к проверкам исполнения в отношении несовершеннолетних трудового законодательства и т. п.
Согласно ГПК РФ и приказу Генерального прокурора прокурор является обязательным участником процесса по следующим делам, затрагивающим права и интересы ребенка: о лишении родительских прав; о восстановлении в родительских правах; об ограничении родительских прав; о признании недействительным соглашения об уплате алиментов; об установлении усыновления; об отмене усыновления. Однако существуют также некоторые иные нормативные акты, в которых также указаны случаи обязательного участия прокурора. Например, и ныне действующий Указ ВС СССР от 3 июня 1967 г. «Об утверждении Положения о комиссии по делам несовершеннолетних» (в ред. Указов Президиума ВС РСФСР от 28.05.1971, от 01.10.1985 N 1527-XI, от 06.08.1986 N 3785-XI, Закона РФ от 25.02.1993 N 4549-1): «Дела о направлении (несовершеннолетних. — Прим. авт.) в специальные учебно-воспитательные и специальные лечебно-воспитательные учреждения рассматриваются с обязательным участием прокурора».
В данных случаях прокурор может быть как инициатором судопроизводства (т. е. заявителем), так и выступать для дачи заключения по делу. Если со второй формой участия прокурора споров не возникает, то первая вызывает некоторые сомнения у судей. В частности, некоторые судьи ссылаются на абз. 2 ч. 1 ст. 64 СК РФ, согласно которому родители являются законными представителями своих детей и выступают в защиту их прав и интересов в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами, в том числе в судах, без специальных полномочий — и на основании данных положений отказывают в принятии заявления. Однако суд не учитывает тот факт, что по причине юридической неграмотности, гражданской пассивности либо социальных проблем (нехватка денежных средств, злоупотребление спиртными напитками и т. п.) у родителей либо опекунов ребенка, т. е. лиц, которые должны защищать права ребенка, эти самые права могут и пострадать. И практически единственной надеждой ребенка становится прокуратура, которой отказывают на основании «наличия родителя».
Существует Постановление Совета Федерации ФС РФ, где определена необходимость внесения поправок в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, которые позволят обращаться прокурору в суд с заявлением о защите прав несовершеннолетних вне зависимости от наличия у него законных представителей, и в ст. 64 СК РФ в части наделения прокурора полномочиями по представлению в суде интересов несовершеннолетних в случае действий родителей, направленных в ущерб интересам детей, либо уклонения от принятия мер по защите их прав. Однако данные поправки до сих пор не приняты.
Судебная практика разрешает данный вопрос следующим образом: «При решении вопроса о принятии заявления прокурора, предъявленного в защиту прав и интересов несовершеннолетнего, в ряде случаев судьи ошибочно полагали, что прокурор не имеет права на обращение с таким заявлением в суд, если ребенку назначен опекун или попечитель либо если дети помещены под надзор в образовательные, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, и иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
Например, определением судьи Талицкого районного суда Свердловской области было отказано в принятии заявления прокурора в интересах двух несовершеннолетних сестер об ограничении родительских прав их отца Б. по тем основаниям, что дети с 2000 г., по заявлению отца, находятся на полном государственном обеспечении в МОУ «Талицкая школа-интернат основного общего образования», и, следовательно, обязанность по охране их прав возложена на указанное образовательное учреждение. При этом судом не принято во внимание, что п. 3 ст. 73 СК РФ право прокурора на обращение в суд с требованием об ограничении родительских прав не связывается с наличием такого права у других лиц и, кроме того, такое право предоставлено прокурору статьей 45 ГПК РФ.
Высшие суды также поясняют: «…прокурор в силу прямого указания закона вправе обращаться в суд с иском о лишении родительских прав, при этом наличие аналогичных прав у иных лиц, перечисленных в пункте 3 статьи 70 СК РФ, препятствием для обращения в суд прокурора с указанными требованиями не является».
Также в данном акте, как и в более раннем Постановлении Пленума ВС РФ, говорится: «Если при рассмотрении дел данной категории (дела о разрешении споров, связанных с воспитанием детей. — Прим. авт.) в деяниях родителей, иных лиц, на воспитании которых находятся дети, будут установлены признаки преступления, посягающего на жизнь, здоровье, половую неприкосновенность несовершеннолетних, либо действия по вовлечению несовершеннолетних в преступную деятельность, суд должен уведомить об этом прокурора (ч. 3 ст. 226 ГПК РФ) (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 06.02.2007 N 6)», что вновь подчеркивает особую процессуальную роль прокурора как гаранта законности.
Однако обращение прокурора в суд с иском в защиту прав несовершеннолетних или вступление его в процесс для дачи заключения отнюдь не означает того, что задача по защите нарушенных прав решена в полном объеме. Говорить об окончательном восстановлении нарушенных прав можно только тогда, когда судебное решение своевременно, в полном объеме и надлежащим образом исполнено.
Европейский суд по правам человека в своем решении от 19 марта 1997 г. указал, что право на судебную защиту было бы иллюзорным, если бы правовая система государства позволяла, чтобы окончательное судебное решение оставалось недействующим в ущерб одной из сторон; исполнение решения, вынесенного любым судом, должно рассматриваться как неотъемлемая часть суда.
Судебное решение может быть исполнено добровольно и принудительно. Среди нормативных правовых актов, регулирующих вопросы принудительного исполнения судебных и иных актов, основополагающим является Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве».
Разберемся с вопросом, какими же правовыми средствами для обеспечения исполнения решений по делам о защите прав и интересов несовершеннолетних располагает прокурор.
Согласно ст. 19 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ «О судебных приставах» и ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов судебными приставами-исполнителями в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина. Реализуя свои полномочия, прокурор в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре» вправе совершить следующие действия в отношении приставов:
1) принести протест на противоречащий закону акт судебного пристава-исполнителя (ст. 23);
2) внести представление об устранении нарушений закона в деятельности судебного пристава-исполнителя (ст. 24);
3) вынести постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25);
4) предостережение о недопустимости нарушения судебным приставом-исполнителем закона (ст. 25.1).
На практике прокуроры чаще всего вносят представления об устранении нарушений закона. Однако не во всех случаях указанные меры приводят к достижению положительного результата. Вывод прокурора о нарушении законности должностные лица могут обойти вниманием, проигнорировать, а эффективного механизма для принудительного исполнения актов прокурорского надзора в законодательстве попросту не имеется.
Представляются наиболее эффективными мерами реагирования обращения в суд прокурора с заявлениями о признании недействительными актов пристава. При анализе положений Федерального закона «О прокуратуре» необходимо помнить, что понятие правового акта шире, чем понятие нормативного правового акта, и включает в себя в том числе и акты индивидуального характера, к которым относятся акты приставов.
В материальном законе у прокурора такое полномочие выделено. Однако осталось понять, где же основание процессуальное.
Первая статья, которая, казалось бы, подходит в данном случае, — ст. 251 ГПК РФ. Нормы ГПК РФ об обжаловании (опротестовании) правовых актов, решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц.
Пункт 1 ст. 251 ГПК РФ предоставляет прокурору в пределах его компетенции право обратиться в суд с заявлением о признании противоречащим закону полностью или частично только нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.
Однако есть неувязка — согласно п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» нормативным правовым актом является изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
В данной статье прокурор просит признать незаконным нормативный правовой акт, который рассчитан на неоднократное применение и неопределенный круг лиц.
В то время как интересующие нас акты приставов — акты индивидуального характера, рассчитанные на однократное применение в отношении конкретных лиц.
Посему обратимся к другой статье, а именно ст. 441 ГПК РФ, которая предусматривает непосредственно обжалование действий приставов. Изучив круг лиц, могущих подать заявления об оспаривании постановлений должностных лиц службы судебных приставов, мы не найдем среди них прокурора. Право на обжалование предоставляется взыскателю, должнику либо тем лицам, чьи права и интересы были нарушены.
В Федеральном законе «Об исполнительном производстве» также отсутствуют нормы, которые предоставляют прокурору право на оспаривание в судебном порядке постановлений судебного пристава-исполнителя и других должностных лиц службы судебных приставов, их действий (бездействия) по исполнению исполнительного документа. Но это право предоставлено ст. 121 Федерального закона «Об исполнительном производстве» сторонам исполнительного производства и иным лицам, чьи права и интересы нарушены такими действиями (бездействием).
Данная «забывчивость» законодателя кажется нелогичной. Прокурор, будучи в суде, выступает не только в роли гаранта законности, но и в роли процессуального истца. Он также защищает интересы, но в отличие от сторон (истца и ответчика) интересы не частные, а интересы общественные, социально значимые. И было бы логично наделить прокурора на стадии исполнительного производства правами взыскателя (само собой, за исключением права на заключение мирового соглашения) — не только для обеспечения законности и защиты прав и интересов несовершеннолетнего, но и для обеспечения конкретных, не формальных, результатов по судебному решению.
Прокурор, будучи в процессе, не может после вынесения судебного решения получить исполнительный лист, поскольку в силу ст. 428 ГПК РФ данный документ выдается только взыскателю; ст. 30 Федерального закона «Об исполнительном производстве» развивает данный процесс — там говорится, что исполнительное производство возбуждается на основании исполнительного документа по заявлению взыскателя. Следовательно, запустить процесс исполнительного производства может либо сам несовершеннолетний, либо согласно ст. 51 Федерального закона «Об исполнительном производстве» — его законные представители.
Однако законодатель не учитывает специфику социально слабо защищенных слоев населения. В силу возраста, легкомыслия, юридической неграмотности сам несовершеннолетний зачастую может банально пропустить сроки либо не понять порядка реализации права, и данное бездействие никак не приведет к восстановлению нарушенных прав.
Указание на то, что старт исполнительному производству могут дать законные представители, тоже многогранен. Зачастую в их качестве выступают пожилые, больные люди, люди, чьи интересы расходятся с интересами несовершеннолетних, что тоже не способствует восстановлению нарушенных прав детей.
Литература
1. Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989) (вступила в силу для СССР 15.09.1990) // Сборник международных договоров СССР. Вып. XLVI, 1993.
2. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Российская газета. 2009. N 7. 21 января.
3. Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (в ред. от 29.06.2013) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802.
4. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ «О судебных приставах» (в ред. от 05.04.2013) // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3590.
5. Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. N 223-ФЗ (в ред. от 02.07.2013) // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 166.
6. Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 02.07.2013) // Российская газета. 1992. N 39. 18 февраля.
7. Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. N 43-ФЗ «О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. N 14. Ст. 1578.
8. Указ Президиума ВС РСФСР от 3 июня 1967 г. «Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних» (в ред. от 25.02.1993) // Ведомости ВС РСФСР. 1967. N 23. Ст. 536.
9. Приказ Генпрокуратуры РФ от 26 ноября 2007 г. N 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» // Законность. 2008. N 2.
10. Приказ Генпрокуратуры России от 26 апреля 2012 г. N 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе» // Законность. 2012. N 6.
11. Постановление СФ ФС РФ от 4 марта 2009 г. N 54-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. N 10. Ст. 1172.
12. Обзор практики разрешения судами споров, связанных с воспитанием детей (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 20.07.2011) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2012. N 7.
13. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 мая 1998 г. N 10 «О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей» (в ред. от 06.02.2007) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. N 7.
