Вячеслав Божьев, доктор юридических наук, профессор (Академия управления МВД России), заслуженный деятель науки Российской Федерации, член Научно-консультативных советов при Верховном Суде и при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.
Принятие серии нормативных правовых актов, начало которой положено Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ, вряд ли правильно считать акцией по реформе предварительного расследования, хотя такая оценка указанных актов присутствует у практикующих юристов и в определенной степени в литературе. Установленные новеллы в уголовно-процессуальном законодательстве точнее было бы считать изменением организации расследования преступлений или организации процессуального руководства органами расследования. В результате корректировки УПК РФ и Федерального закона о прокуратуре (см. Федеральные законы N 87-ФЗ, N 90-ФЗ от 5 и 6 июня 2007 г.) нашли подтверждение ранее существовавшие формы расследования: дознание и предварительное следствие. В структуру первых введено новое подразделение — специализированное подразделение дознания, возглавляемое начальником подразделения дознания и его заместителем (см.: п. 17.1 ст. 5, ст. 40.1 УПК). При этом существенно усилены полномочия прокурора по осуществлению процессуального руководства дознанием. В отношении следственных органов руководство и надзор прокурора существенно ослаблены, что привело к усилению их независимости от прокурора. Процессуальный контроль и руководство непосредственной деятельностью следователя по осуществлению расследования отныне сосредоточены главным образом у руководителя следственного органа (далее — РСО). У прокурора сохранились (хотя и не в полном объеме) полномочия по осуществлению надзора за деятельностью следователя, но он, как правило, не может непосредственно воздействовать на следователя, а действует через РСО. Например, признав незаконным отказ следователя в возбуждении уголовного дела, прокурор выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления следователя (ч. 6 ст. 148 УПК РФ). Аналогичным образом прокурор поступает в случае разрешения жалобы на решение следователя о прекращении дела или уголовного преследования. Признав постановление следователя незаконным, прокурор выносит постановление о направлении соответствующих материалов РСО для решения вопроса об отмене постановления о прекращении дела или уголовного преследования (ч. 1 ст. 214 УПК РФ).
Всячески поддерживая любые акции, направленные на повышение самостоятельности, независимости и (неминуемо сопутствующей этому) ответственности следователя, вместе с тем полагаю необоснованным лишение РСО и прокурора полномочий по возбуждению уголовных дел. РСО вправе принять к своему производству уголовное дело (ч. 2 ст. 39 УПК РФ). Хорошо известно, что такая необходимость возникает у РСО на самых ранних этапах, но для того, чтобы это реализовать, по действующему теперь закону ему сначала надо попросить следователя возбудить дело (или указать ему на это), а потом изъять дело у следователя и принять его к своему производству (п. 1 ч. 1 ст. 39 УПК РФ). Зачем эта никому ненужная и совершенно надуманная процедура? Представляется, что следует восстановить указанное право РСО, которым он обладал до вступления в силу Закона от 5 июня 2007 г. (см.: ч. 2 ст. 39 УПК РФ в прежней редакции). Столь же неоправданным представляется изъятие такого права у прокурора, хотя необходимость в возбуждении уголовных дел у прокуроров может возникнуть в связи с проведением проверок в порядке общего надзора, публикациями в прессе, личного обращения к нему граждан и организаций и в некоторых других случаях. Вновь принятые законы освободили следователей и дознавателей от обязанности получать согласие у прокурора на возбуждение уголовного дела. Это заслуживает одобрения. Но разве для этого надо впадать в другую крайность? И практические работники (руководители следственных органов и прокуратуры) обоснованно ставят вопрос о восстановлении утраченных прав в этой части как у РСО, так и у прокурора.
Одновременно необходимо урегулировать правоотношения РСО и прокурора в связи с возвращением последнему судом уголовного дела на основании ст. 237 УПК РФ.
К сожалению, спешка, недооценка необходимости соблюдения требований системного характера при формировании норм уголовно-процессуального права почти постоянно присутствует в нашей законодательной практике последних лет. Не успели практические работники освоить новую редакцию ряда статей УПК РФ в связи с принятием Законов от 5 и 6 июня 2007 г., как им вдогонку Законом от 24 июля 2007 г. N 214-ФЗ в УПК РФ внесены еще почти полтора десятка изменений, а вскоре (конец ноября — начало декабря 2007 г.) изданы еще три закона об очередном изменении норм УПК РФ (Федеральные законы N 272-ФЗ, N 322-ФЗ, N 323-ФЗ).
Напомним, что Федеральным законом от 3 декабря 2007 г. N 323-ФЗ существенно изменена редакция ч. 5 ст. 39 УПК РФ. В ней теперь сначала дан перечень субъектов, осуществляющих полномочия РСО, а затем указано, что ими могут быть и «иные руководители следственных органов и их заместители, объем процессуальных полномочий которых устанавливается Председателем Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, руководителями следственных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти (при соответствующих органах исполнительной власти)».
Таким образом, часть субъектов уголовно-процессуальных отношений и их полномочия определены, как это видно из текста ч. 5 ст. 39 УПК РФ, уголовно-процессуальным законом. Полномочия другой части субъектов уголовно-процессуальных отношений — «иных руководителей следственных органов и их заместителей» законодатель поручил определить Председателю Следственного комитета (далее — СК) при прокуратуре РФ и другим руководителям следственных органов соответствующих органов исполнительной власти. Но это только часть поручения, в действительности руководители следственных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти наделены полномочиями не только по определению перечня круга субъектов уголовно-процессуальных отношений.
Напомним, что регулирование уголовно-процессуальных отношений является компетенцией Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов РФ. При этом основной объем полномочий в части производства по уголовным делам возложен на УПК РФ — единственный федеральный закон, специально посвященный регулированию уголовно-процессуальных отношений (см. ст. ст. 1 — 3 УПК РФ). Именно ему отдан приоритет при обнаружении или возникновении коллизий норм федеральных законов, направленных на регулирование уголовно-процессуальных отношений (ч. ч. 1, 2 ст. 7 УПК РФ). Определение круга субъектов уголовно-процессуальных отношений и их полномочий — не производный и не второстепенный вопрос, а важнейшая государственная задача УПК, сердцевина всей уголовно-процессуальной деятельности. Тем более это относится к властным субъектам процессуальных отношений, обладающим исключительными полномочиями по применению норм уголовно-процессуального и уголовного права, принимающим решения по ограничению конституционных прав граждан. Неслучайно в УПК РФ целый раздел (пять глав) специально посвящен определению нормативных понятий участников уголовного процесса и формированию их правового статуса. Множество норм об участниках процесса содержится в статьях УПК, посвященных отдельным стадиям и институтам уголовного судопроизводства. Изложенное побуждает сделать вывод о неконституционности указанных «новых» положений ч. 5 ст. 39 УПК РФ в той части, в какой они ориентируют «следственные ведомства» подкорректировать уголовно-процессуальный закон, а по сути дела, определить круг вероятных субъектов прав руководителя следственного органа и их правовой статус, взяв тем самым на себя функции законодателя.
Ознакомление с ведомственными Приказами федеральных РСО при прокуратуре РФ (от 18 декабря 2007 г. N 43) и при МВД России (от 17 декабря 2007 г. N 38) свидетельствует о том, что руководство указанных структур по-разному восприняло установки, содержащиеся в ч. 5 ст. 39 УПК РФ.
В приказе начальника СК при МВД России перечислены РСО и их заместители, которые не обозначены в ч. 5 ст. 39 УПК РФ. Иными словами, в нем сосредоточено внимание на установлении перечня «иных» РСО и их заместителей и определении пределов их процессуальных полномочий. Такой подход руководителя СК при МВД России соответствует установкам Федерального уголовно-процессуального закона (см. ч. 5 ст. 39 в ред. ФЗ от 3 декабря 2007 г. N 323-ФЗ).
Приказ же Председателя СК при прокуратуре РФ установил полномочия РСО всех, а не только «иных», не перечисленных в ч. 5 ст. 39 УПК РФ, должностных лиц, осуществляющих руководство следственными органами.
Нет надобности перечислять те или иные группы руководителей следственных органов, которым некоторые полномочия в одном из приказов «урезаны», «уточнены» по сравнению с тем, которые присутствуют в ст. 39 УПК РФ. Нет необходимости рассматривать и позиции соответствующего приказа другого ведомственного акта, в котором обозначены не только полномочия, содержащиеся в ст. 39 УПК РФ, но и в других статьях УПК РФ (см. ст. ст. 109, 124, 152, 153 и др.).
Не столь важно, насколько расширено приказами число РСО в развитие положений ч. 5 ст. 39 УПК РФ. Не имеет значения, полностью или частично воспроизводятся установленные ст. 39 УПК РФ полномочия РСО или в отношении какой-то группы РСО, они сокращены, ограничены или, напротив, воспроизводят те или иные положения, содержащиеся в других (кроме ст. 39) статьях УПК (в опубликованных приказах руководителей двух СК присутствует то и другое). Важно совершенно иное: содержащиеся в них положения представляют не что иное, как предмет закона. Следовательно, в рассматриваемых случаях имеет место законотворчество, осуществленное руководителями ведомств с превышением своих полномочий.
Нам могут сказать, что это нормотворчество осуществлено в исполнение делегированных законодателем полномочий (ч. 5 ст. 39 УПК РФ). Но это «делегирование», если его можно так назвать, неправомерно. Законодатель не вправе был это делать. Нормативный акт, выходящий из-под пера руководителя ведомства, — это не законодательный, а только ведомственный акт. При этом он может быть нормативным актом только при непременном соблюдении одного простого условия: если нормотворчество осуществлено в пределах компетенции этого ведомства.
Тот небольшой нормотворческий опыт, который продемонстрирован в связи с принятием ряда нормативных и квазинормативных актов, свидетельствует о том, что процессуальное руководство деятельностью по расследованию преступлений — это сложный многоуровневый комплексный феномен. Попытка вычленить здесь только процессуальный аспект может быть решена лишь частично и в высшей степени условно, так как в реальной действительности процессуальная и организационно-управленческая деятельность по руководству следователями переплетаются между собой. И это естественно, так как даже деятельность следователя по расследованию конкретного уголовного дела носит не только процессуальный, но и организационный характер. Управленческие симптомы деятельности следователя присутствуют, в частности, при определении хода расследования и его корректировки, в связи с дачей указаний органу дознания, ввиду необходимости привлечения к производству отдельных следственных действий (например, осмотру, обыску) сотрудников оперативно-розыскных служб, представителей домоуправлений, общественности, выборе экспертного учреждения или конкретного эксперта и т. п.
Руководитель следственного органа района тем более сочетает в своей деятельности элементы процессуального и управленческого характера.
Все 11 пунктов, содержащиеся в ч. 1 ст. 39 УПК РФ, представляют собой сплав процессуальных и управленческих компонентов. Но это, как известно, далеко не полный перечень полномочий должностного лица, ближе всех из числа управленцев соприкасающегося с деятельностью следователя. При этом каждое последующее звено в цепи руководителей следственных органов не только наделено более широким числом организационной и процессуальной деятельности, не только в большем масштабе реализует те же полномочия, которые даны нижестоящему руководителю следственного органа, но и обретает новые полномочия управленческого и процессуального характера. Обращение даже к упорядоченным (недавно принятым) приказам руководителям СК при прокуратуре и МВД России подтверждает многообразие следственных органов, осуществляющих в настоящее время процессуальную деятельность на всех уровнях: района, субъекта Федерации, всей страны.
Возникает вопрос: можно ли и нужно ли регламентацию деятельности всех их втискивать в рамки одной статьи и выполнимо ли это? Я бы ответил: «нет»! И в этом убеждает наличие ведомственных приказов, призванных конкретизировать закон. Получилось то, что получилось. Руководителей следственных аппаратов федерального уровня призвали восполнить то, что не доделали разработчики законопроекта. При всем желании этот «новый» опыт нельзя признать образцом или даже достижением в области законотворчества.
Представляется не вполне удачной попытка Председателя СК при прокуратуре РФ определить понятие «вышестоящий руководитель следственного органа» (далее — ВРСО). В п. 4 Приказа N 43 сотрудникам системы СК предложено исходить из того, что вышестоящим по отношению к заместителю РСО является руководитель, которому он непосредственно подчинен, а также руководители вышестоящих следственных органов и их заместители, в компетенцию которых входит контроль деятельности указанных должностных лиц.
Предпринимая указанную попытку, разработчики проекта приказа, видимо, не вполне отдавали себе отчет в том, что вышестоящий руководитель в системе следственных органов — не просто обычный чиновник административного органа. Это — субъект уголовно-процессуальных отношений, который может отменять решения нижестоящего РСО, давать ему процессуальные указания, принимать и рассматривать жалобы участников уголовного судопроизводства и т. п. Поэтому правовое нормативное определение указанного субъекта — это предмет не ведомственного акта, а федерального закона — УПК РФ. Всякий другой путь, в том числе и избранный разработчиками проекта указанного Приказа, — не что иное, как превышение полномочий. Кроме того, представляя указанную новаторскую идею, разработчики превысили рамки того поручения, которое дано следственным ведомствам ч. 5 ст. 39 УПК РФ (в ред. Федерального закона от 3 декабря 2007 г. N 323-ФЗ).
Предложенное понятие ВРСО без всяких к тому оснований отождествляется с понятием непосредственного руководителя, что не соответствует сложившимся в стране административно-правовым представлениям о непосредственном руководителе как лице, по отношению к которому другое лицо находится в прямом подчинении.
Заметим также, что предложенное определение не вполне соответствует употребленному в УПК РФ понятию руководителя вышестоящего следственного органа (см., например, ч. 3 ст. 39 УПК). К тому же оно не вполне согласуется с употребляемым словосочетанием «нижестоящий руководитель следственного органа».
Мне не довелось брать интервью у ответственных работников СК при прокуратуре РФ. Поэтому нет оснований категорически высказывать имеющиеся предположения о целях, во имя которых придумано и воплощено в Приказе N 43 ведомственное понятие вышестоящего руководителя следственного органа. Но есть основания предполагать возможные последствия реализации предлагаемого терминологического нововведения на практике. Как минимум можно ожидать увеличения пересылки поступающих жалоб на действия органов расследования руководителям нижестоящих следственных органов, то есть тому, на действия или бездействие подчиненных которого они принесены. Надо думать, принятие таких мер не соответствует духу времени и правозащитным функциям прокуратуры, при которой пока еще состоит СК, хотя и является, фигурально выражаясь, «государством в государстве».
Нельзя не учитывать и того, что «положительный опыт», моделируемый Приказом N 43, могут позаимствовать следственные аппараты других ведомств, состоящих в федеральных органах исполнительной власти (или при соответствующих органах исполнительной власти). Не придется ли через некоторое время передать опять прокурорам рассмотрение жалоб на действия следователей и их руководителей? Или инициаторы разработки упомянутых федеральных законов полагают, что часть «груза» по рассмотрению подобных жалоб станет уделом судов. Надо, однако, признать, что прокуратура традиционно серьезно относилась к обеспечению этого участка работы. Достаточно напомнить хотя бы указания Генерального прокурора РФ «Об организации рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органов дознания, дознавателя, следователя и прокурора, осуществляющих уголовное судопроизводство» (от 5 августа 2003 г. N 28/20).
Разработчики же проекта Федерального закона N 87-ФЗ так спешили освободить следователей от опеки прокуратуры, что, не учитывая отсутствия в следственных ведомствах необходимой собственной правовой базы, поспешили изъять из текста ч. 2 ст. 30 Закона о прокуратуре положения об обязательности для органов следствия, дознания указаний Генерального прокурора РФ по вопросам, не требующим законодательного регулирования. Тем самым допущена серьезная ошибка. Посмотрели хотя бы, как в аналогичных ситуациях поступают «родственники» прокуратуры, например суды.
Известно, например, что Пленум Верховного Суда РФ 22 апреля 1992 г. принял Постановление N 8, которым предусмотрел возможность применения судами разъяснений Пленума Верховного Суда СССР, т. е. государства, которого к этому моменту уже не существовало, не противоречащих Конституции РФ и законодательству России. С принятием же соответствующих постановлений Пленумом Верховного Суда РФ акты Пленума Верховного Суда СССР признаются утратившими силу на территории России. Это делается без спешки, постепенно. Разве это плохо? Или кому-то причинит вред? Скорее, наоборот, принесет пользу.
Тем более было бы неправильным отказываться от применения следователями и их руководителями указаний Генерального прокурора, если они не противоречат действующему закону.
