ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕКОТОРЫЕ ОБЪЕКТЫ НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА И СДЕЛОК С НИМ
С. З. ЖЕНЕТЛЬ
Женетль С. З., кандидат юридических наук, доцент кафедры «Гражданское право» МГУПИ.
Одной из самых значимых для гражданского оборота государственных функций, без сомнения, является государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, так как без этого реализация многих аспектов рыночных отношений была бы попросту блокирована. Сущность данной административной процедуры, по мнению автора, наиболее точно определяет Л. Л. Попов, указывая следующее: «Государственная регистрация является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения или прекращения прав на недвижимое имущество. Она является ЕДИНСТВЕННЫМ ДОКАЗАТЕЛЬСТВОМ (выделено мной. — С. Ж.) существования зарегистрированного права, которое может быть оспорено только в судебном порядке» <1>. ——————————— <1> Попов Л. Л. Административное право: Учебник. М., 2005. С. 192.
Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним в том виде, в котором она осуществляется в настоящее время, является относительно новой системой, что можно проиллюстрировать на примере жилых помещений. Так, в соответствии с первой редакцией ст. 7 Закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» <2> передача и продажа жилья в собственность граждан подлежала оформлению соответствующим договором, заключаемым Советом народных депутатов, предприятием, учреждением с гражданином, приобретающим жилое помещение в собственность. Право собственности на приобретенное жилье возникало с момента регистрации договора в исполнительном органе местного Совета народных депутатов. ——————————— <2> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 28. Ст. 959.
Как и в случае регистрации юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, регистрация сделок с недвижимым имуществом первоначально осуществлялась на местном уровне, что не могло удовлетворить ни потребности рыночной экономики, ни потребности фискальной функции государства, а также эффективно защитить права собственников недвижимого имущества, так как такая система порождала множество ошибок, не исключала возможности подделок и подлога правоустанавливающих документов и наступления иных негативных последствий. Ведь недаром в качестве дополнительной меры повышения защищенности подтверждения факта сделки требовалось нотариальное удостоверение факта и правильности заключения соответствующего договора. Несомненно, что данная система препятствовала и инвестиционной деятельности, сдерживала движение капиталов и т. п. Как отмечают Г. Ю. Елизарова и В. В. Чубаров, «необходимость проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним впервые была предусмотрена ГК РФ (ст. 131, ст. 8 Вводного закона к части первой ГК РФ). Введение такой системы преследует несколько целей: а) придать предельную открытость (прозрачность) правам на недвижимое имущество, а также информации об этих правах; б) ввести государственный контроль за совершением сделок с недвижимым имуществом (переходом прав на него) и тем самым максимально защитить права и законные интересы граждан, юридических лиц и публичных образований; в) внести единообразие в процедуру регистрации прав на недвижимость на всей территории Российской Федерации» <3>. ——————————— <3> Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Постатейный комментарий / Под ред. П. В. Крашенинникова. М., 2007. С. 22.
Исходя из вышеизложенного, цели регистрационной деятельности в области недвижимого имущества в современный период в сравнении с советским периодом и начальным этапом рыночных преобразований существенным образом изменились: в предшествующий период регистрация носила, скорее, уведомительный характер, поэтому она осуществлялась исключительно на местном уровне. Основная правовая нагрузка в отношении проверки законности сделки ложилась на нотариусов как компетентных в области юриспруденции лиц. О какой-либо прозрачности данной деятельности в масштабах страны речи идти не могло, так как реестры были разобщены и практически полная удостоверительная нагрузка ложилась на нотариально удостоверенный договор и свидетельство о праве собственности. Введение единого государственного реестра позволило действительно существенным образом повысить уровень проверки документов на этапе их приема, обеспечить необходимый уровень взаимодействия с другими государственными органами в случае возникновения сомнений в юридической чистоте сделки, а также обеспечить в необходимых случаях доступ заинтересованных лиц к ознакомлению с так называемым титулом недвижимого имущества, т. е. историей перехода прав на него и наличием правовых обременений. Статья 4 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» <4> устанавливает, что под данное административно-правовое действие подпадают права собственности и другие вещные права на недвижимое имущество и сделки с ним, за исключением прав на воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания и космические объекты. В настоящее время является очевидным то, что основным принципом, который должен реализовываться в данной деятельности, является единство системы регистрации. Поэтому наиболее интересным моментом в рассматриваемом законодательстве являются основания, согласно которым ряд вещей, традиционно причисляемых в гражданском праве к объектам недвижимости, выпадает из сферы его регулирования. ——————————— <4> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
Возьмем в качестве первого примера гражданские воздушные суда. В соответствии со ст. 33 Воздушного кодекса Российской Федерации <5> гражданские воздушные суда, предназначенные для выполнения полетов, подлежат государственной регистрации в Государственном реестре гражданских воздушных судов Российской Федерации. Та же статья допускает следующее: воздушные суда, предназначенные для выполнения полетов, могут быть зарегистрированы в Государственном реестре гражданских воздушных судов иностранного государства при условии заключения соглашения о поддержании летной годности между Российской Федерацией и государством регистрации. ——————————— <5> СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1383.
Из приведенных положений сразу видно, что данная система государственной регистрации преследует несколько иную цель, чем та, на которой акцентировал внимание Л. Л. Попов (единственное доказательство существования зарегистрированного права), а именно возможность эксплуатации данного объекта недвижимости по его прямому функциональному назначению. Этот вывод подтверждается и положениями п. 5 рассматриваемой статьи, согласно которым данные о гражданском воздушном судне исключаются из Государственного реестра гражданских воздушных судов Российской Федерации в случае его списания или снятия с эксплуатации. Говоря иначе, при списании или снятии с эксплуатации оно теряет статус недвижимого имущества, и права собственности на него приобретают неопределенную природу, так как свидетельство о государственной регистрации утрачивает силу и подлежит возврату органу, выдавшему свидетельство. Следует отметить, что, несмотря на установленные п. 9, 10 ст. 33 Воздушного кодекса правила, согласно которым государственная регистрация прав собственности и иных вещных прав на воздушное судно, ограничение этих прав, возникновение, переход или прекращение осуществляются в соответствии со ст. 131 ГК РФ, а в случае залога гражданского воздушного судна сведения о залоге подлежат включению в указанный Реестр, автор усматривает определенное противоречие между данными нормами и собственно нормами ст. 131 ГК РФ. В ГК РФ совершенно правильно расставлены акценты в отношении государственной регистрации: ч. 1 устанавливает, что право собственности, иные вещные права, ограничение, переход, прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре; ч. 2 устанавливает, что в случаях, предусмотренных законом, наряду с государственной регистрацией могут осуществляться специальная регистрация или учет отдельных видов недвижимого имущества. По мнению автора, механизм государственной регистрации, описанный в Воздушном кодексе, является случаем именно специальной регистрации. Еще более сложный механизм государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним предусмотрен в отношении морских судов. В соответствии с нормами ст. 33 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации <6> судно подлежит регистрации в одном из реестров судов Российской Федерации (альтернативная регистрация): ——————————— <6> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2207.
— Государственном судовом реестре; — судовой книге; — бербоут-чартерном реестре; — Российском международном реестре судов. Как удалось автору выявить в результате совокупного истолкования норм указанной статьи и положений Правил регистрации судов и прав на них в морских торговых портах, утвержденных Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 21 июля 2006 г. N 87 <7>, основным учетом для регистрации пассажирских, грузопассажирских, нефтеналивных, буксирных судов, а также иных самоходных судов с главным двигателем мощностью не менее 55 кВт и несамоходных судов вместимостью не менее 80 т является Государственный судовой реестр. Вторым основным критерием включения в данную регистрационную систему морского судна является коммерческая цель его использования, так как спортивные, прогулочные суда, военные корабли и военно-вспомогательные суда подлежат включению в данный Реестр только в случае их коммерческого использования. Третьим основным критерием включения судна в Государственный судовой реестр является использование судна в так называемом внутреннем плавании (каботаже). ——————————— <7> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 32.
В случае если судно используется для международных перевозок грузов, пассажиров и их багажа, а также для оказания иных связанных с осуществлением указанных перевозок услуг (например, буксировки или ледокольной проводки), оно подлежит регистрации в Российском международном реестре судов. Данный Реестр допускает также переход на регистрацию в него из Государственного судового реестра или бербоут-чартерного реестра по заявлению собственника или российского фрахтователя судна (п. 61 Правил). В Государственном судовом реестре или Российском международном реестре подлежат регистрации и все обременения (ограничения), наложенные на данное судно в соответствии с договорными обязательствами их собственников или фрахтователей. Исходя из того же тезиса о государственной регистрации как единственном источнике существования зарегистрированного права, представляется интересным суждение А. А. Шашорина, когда он делает попытку ответить на вопрос: когда судно становится судном? В данной связи он отмечает следующее: «В целях регистрации ипотеки важно определить момент, когда судно становится судном в юридическом смысле в процессе постройки и соответственно может быть исключено из реестра строящихся судов и зарегистрировано как судно в одном из реестров. Статья 42 КТМ РФ лишь устанавливает обязанность по первоначальной регистрации судна в одном из реестров в течение одного месяца со дня спуска судна на воду. Однако КТМ РФ не дает ответа, какой именно момент следует считать спуском судна на воду. Пункт 29 Правил регистрации впервые определил, что днем спуска на воду считается день подписания документа, подтверждающего факт приемки судна судовладельцем от судостроительной организации. Тем не менее это может лишь косвенно указывать на то, когда судно становится судном в юридическом смысле. Так как ст. 42 КТМ РФ устанавливает обязанность по регистрации судна, это позволяет сделать лишь предположение о том, что с момента спуска на воду, а точнее, с момента передачи судна от подрядчика заказчику в рамках договора подряда права на судно могут быть зарегистрированы в одном из реестров. Вместе с тем недвижимостью является самоходное или несамоходное плавучее сооружение, подлежащее государственной регистрации, т. е. признание имущества недвижимым не зависит от его государственной регистрации. Напротив, статус недвижимого имущества и позволяет ставить вопрос о необходимости государственной регистрации. Поэтому, если судно, например, построено, но не передано подрядчиком заказчику, оно все равно является недвижимым имуществом с точки зрения ст. 130 ГК РФ. А значит, права на него могут быть зарегистрированы в одном из судовых реестров, включая права залогодержателя по договору ипотеки. Правила регистрации требуют для регистрации судна представления акта приемки судна от судостроительной организации. Соответствующая норма Правил регистрации, полагаем, затрудняет ипотеку судов и вступает в противоречие с ГК РФ, поэтому должна быть исключена» <8>. ——————————— <8> Шашорин А. А. Ипотека морских судов и морской залог // Закон. 2006. N 12.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что указанные регистрационные системы хотя и признаются законодательством основными, тем не менее несут в себе очевидные черты не основной, т. е. базовой, регистрации, а функциональной (специальной) системы, схожей по правовой природе с Государственным реестром гражданских воздушных судов. И уж совсем функциональный характер, направленный на распространение государственной российской юрисдикции на определенный промежуток времени на совокупность отношений, возникающих при эксплуатации морского судна, носит включение данного объекта недвижимости в бербоут-чартерный реестр. В соответствии со ст. 211 КТМ РФ под бербоут-чартером понимается договор фрахтования судна без экипажа, по которому оно поступает фрахтователю без снаряжения для целей торгового мореплавания. С точки зрения регистрации включение судна в данную государственную регистрационную систему является не обязанностью, а правом ее фрахтователя, так как для осуществления данного акта регистрации он должен подать соответствующее заявление с приложением необходимого комплекта документов. Регистрации в бербоут-чартерном реестре предшествует принятие Федеральной службой по надзору в сфере транспорта индивидуального административного акта о временном предоставлении такому судну права плавания под Государственным флагом Российской Федерации. Соответственно после регистрации в данном реестре на судно распространяются все возможные в рамках договора фрахта юридические права и обязанности, распространяемые на такой объект, как на судно, полностью являющееся российским торговым судном. Основным регистрирующим органом по всем вышеперечисленным системам реестров является капитан торгового порта (п. 11 Правил). Реестры, ведающиеся в торговых портах, являются составными частями соответствующих общих государственных реестров. Таких торговых портов, как следует из норм Правил, в настоящее время насчитывается сорок три. Порядок (процедура) государственной регистрации предусмотрена п. 26 Правил и представляет собой следующую последовательность действий: — прием документов и регистрация данного факта; — правовая экспертиза документов; — установление отсутствия противоречий между заявляемыми правами и уже зарегистрированными правами на данное судно, а также оснований для отказа или приостановления регистрации; — выдача документов, подтверждающих регистрацию. Регистрация рыболовецких судов, как следует из контекста норм Приказа Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству от 31 января 2001 г. N 30 <9>, возможна либо в Государственном судовом реестре, либо в судовой книге, либо в бербоут-чартерном реестре. К сожалению, данные Правила не содержат четко определенных критериев относимости судов к регистрации в Государственном реестре или судовой книге, что, несомненно, является их недостатком, но автор предполагает, что эта грань проводится по мощности двигателя и грузоподъемности судна. Видимо, небольшие рыболовецкие суда, которые не могут заходить в иностранные порты, подлежат регистрации в судовых книгах. ——————————— <9> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. N 22.
Подводя итог анализу норм, устанавливающих порядок регистрации морских судов как объектов недвижимости, автор усматривает в действующей системе прежде всего дань традиционно сложившимся отношениям в сфере регистрации таких объектов. Множественность реестров, по мнению автора, не способствует четкости и однозначности в регистрации, которые должны быть характерны для современного уровня экономических отношений. Замена этих систем на единый государственный реестр с различными разделами позволила бы более точно упорядочить эти отношения и могла бы быть одной из составляющих проводимой административной реформы. Не менее сложная правовая ситуация существует и в отношении регистрации прав на такие объекты недвижимости, как космические объекты. В соответствии со ст. 17 Закона Российской Федерации «О космической деятельности» <10> космические объекты Российской Федерации подлежат регистрации и должны иметь маркировку, удостоверяющую их принадлежность Российской Федерации. Российская Федерация сохраняет юрисдикцию и контроль над зарегистрированными в ней космическими объектами во время нахождения этих объектов на Земле, на любом этапе полета в космос или пребывания в космосе, на небесных телах, а также после возвращения на Землю за пределами юрисдикции какого-либо государства. ——————————— <10> Российская газета. N 186. 1993.
Как следует из этих довольно скупых положений, космическим объектом следует признавать устройство (аппарат), предназначенный для запуска в космос, нахождения в космическом пространстве или на «небесных телах», т. е. объектах естественного происхождения, находящихся за пределами земной атмосферы. В целях распространения на него юрисдикции Российской Федерации во время пребывания на поверхности Земли (здесь следует оговориться — регистрация космического объекта необходима для подтверждения факта его российской юрисдикции, если он располагается на поверхности Земли за пределами территории нашей страны), во время полета, а также во время пребывания в космическом пространстве он должен пройти процедуру регистрации. Причем из Закона не следует ни порядок, ни сроки, ни момент регистрации. И скорее всего, приобретение статуса объекта недвижимого имущества возникает у космического объекта не с момента регистрации, а с момента его создания. В этой связи представляется интересным как применительно к данной проблеме, так и в целом касательно случаев существования обособленных регистрационных систем недвижимого имущества следующее суждение Ю. А. Вербицкой: «В теории гражданского права объекты недвижимости принято делить на недвижимость по природе и недвижимость по закону. Космические объекты, безусловно, являются недвижимостью по закону. Причем мы имеем дело с фикцией: то, что по своему прямому назначению должно перемещаться в пространстве, законодательным решением отнесено к недвижимости. Это решение можно объяснить только одной причиной: стремлением распространить на космические объекты (равно как на воздушные суда и суда внутреннего мореплавания) правовой режим недвижимости, поскольку данные объекты для государства имеют большое значение, и государство заинтересовано в контроле над ними не в меньшей (если не в большей) степени, чем над недвижимостью по природе» <11>. ——————————— <11> Вербицкая Ю. А. Космические объекты как объекты гражданского оборота // Объекты гражданского оборота. Сборник статей / Под ред. М. А. Рожкова. М., 2007.
Поддерживая распространенную точку зрения относительно подразделения недвижимых вещей на те, которые таковыми являются «по природе», а также причисляемых к данной категории на основании законодательных установлений, автор позволяет себе усомниться в основании такого причисления. Если следовать логике, предложенной Ю. А. Вербицкой, то и автомобили следует причислять к недвижимому имуществу по тому основанию, что государство весьма заинтересовано в контроле за их оборотом и, кстати, достаточно эффективно организовало их учет. Причина отнесения вышеуказанных объектов к недвижимому имуществу в их стоимости — она соизмерима с объектами недвижимости «по природе», а в ряде случаев существенно ее превышает. Именно это, а также возникающие из стоимостных характеристик таких объектов различные вариации их эксплуатации, наложения различных обременений и т. д. на самом деле приводят к необходимости распространения на них юридических конструкций, характерных для оборота недвижимых вещей. Вышеизложенное также позволяет заключить, что Закон о государственной регистрации прав на недвижимое имущество своим регулированием охватывает практически исключительно объекты недвижимости «по природе», хотя общая тенденция унификации административных процедур диктует необходимость расширения сферы его действия и на те объекты, о которых автор говорил выше.
