(Паненков А. А.) («Военно-юридический журнал», 2014, N 1)
ЗНАЧЕНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ИНЫХ ЗАКОНОВ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ ТЕРРОРИЗМУ
А. А. ПАНЕНКОВ
Паненков Александр Александрович, старший научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере федеральной безопасности, межнациональных отношений и противодействия экстремизму НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, старший советник юстиции, почетный работник прокуратуры РФ.
В статье автор акцентирует внимание на значении прокурорского надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и иных законов по противодействию терроризму, проводит анализ постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, приводит некоторые результаты 3-го этапа исследования проблем борьбы с терроризмом и его финансированием, подчеркивает, что деятельность прокуратуры служит укреплению национальной безопасности, способствует оптимизации федерального устройства России.
Ключевые слова: Конституция, законы, прокурор, надзор, борьба, терроризм, соблюдение, федерация, безопасность, оптимизация, Конституционный Суд Российской Федерации.
Significance of the prosecutor’s supervision over observance of the Constitution of the Russian Federation and other laws on combating terrorism A. A. Panenkov
The author draws attention to the significance of the prosecutor’s supervision over observance of the Constitution of the Russian Federation and other laws on combating terrorism, analyses decrees and rulings of the Constitutional Court of the Russian Federation, cites some results of the 3rd stage of the research of problems of struggle against terrorism, financing thereof, stresses that the activities of the prosecutor’s office serve strengthening of national security, promotes optimization of the federal system of Russia.
Key words: Constitution, laws, prosecutor, supervision, struggle, terrorism, observance, federation, security, optimization, Constitutional Court of the Russian Federation.
Терроризм представляет реальную угрозу национальной безопасности Российской Федерации. 16 октября 2012 г. на совещании по борьбе с организованной преступностью и терроризмом Президент Российской Федерации В. В. Путин сказал о важности координации действий между различными ведомствами, которым вменено в обязанность работать на этом направлении и «…предотвращать одну из самых серьезных и опасных угроз для нашей страны, для наших граждан — террористическую угрозу… За последние несколько месяцев в ходе операций задержано 479 бандитов, в ходе боестолкновений уничтожено 313 террористов, которые не пожелали сложить оружие, среди них — 43 главаря… Нужно подавлять террористическую инфраструктуру… Необходимо продолжить проведение скоординированных точечных силовых операций для пресечения террористической деятельности тех, кто не желает складывать оружие… На качественно новый уровень должна выйти информационная работа, работа с гражданами, особенно в тех регионах, в тех районах страны, где проводятся какие бы то ни было специальные мероприятия и где террористическая угроза еще дает о себе знать…» <1>. ——————————— <1> Владимир Путин провел совещание в режиме видеоконференции по вопросам противодействия терроризму и преступности. 16 октября 2012 года. Московская область, Ново-Огарево // URL: http://news. kremlin. ru/video/1306?page=1 (дата обращения: 17.10.2012).
В ст. 129 Конституции Российской Федерации говорится о том, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом <2>. ——————————— <2> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ). Статья 129.
Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов — одно из ведущих направлений деятельности современной прокуратуры Российской Федерации, которое непосредственно связано с укреплением законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Его правовую основу составляют Закон «О прокуратуре Российской Федерации», Приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 N 195, от 02.10.2007 N 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативно-правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» и иные организационно-распорядительные акты <3>. ——————————— <3> Настольная книга прокурора. М.: Юрайт, 2012. С. 175.
В Конституции Российской Федерации содержатся нормы прямого действия. Органы прокуратуры, осуществляя надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории страны, проверяют также исполнение международных договоров и актов, содержащих общепризнанные принципы и нормы международного права, являющиеся согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации составной частью правовой системы России <4>. ——————————— <4> Федеральный закон от 02.10.2006 N 158-ФЗ «О ратификации Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма» // Парламентская газета. 2006. 5 октября. N 166; Российская газета. 2006. 5 октября. N 222; Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. 9 октября. N 41. Ст. 4205; Федеральный закон от 28.12.2004 N 176-ФЗ «О ратификации Договора о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств по противодействию терроризму» // Российская газета. 2004. 30 декабря. N 290; Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. 3 января. N 1 (ч. I). Ст. 2; Парламентская газета. 2005. 18 января. N 9; Федеральный закон от 10.01.2003 N 3-ФЗ «О ратификации Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. 13 января. N 2. Ст. 155; Российская газета. 2003. 14 января. N 4; Парламентская газета. 2003. 15 января. N 7; Федеральный закон от 10.07.2002 N 88-ФЗ «О ратификации Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма» // Парламентская газета. 2002. 13 июля. N 131 — 132; Российская газета. 2002. 13 июля. N 127; Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. 15 июля. N 28. Ст. 2792.
Президентом Российской Федерации 5 октября 2009 г. утверждена Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации. Терроризм представляет угрозу не только национальной, но и федеральной безопасности Российской Федерации. В Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации отмечаются следующие основные тенденции современного терроризма: увеличение количества террористических актов и пострадавших от них лиц; расширение географии терроризма, интернациональный характер террористических организаций, использование международными террористическими организациями этнорелигиозного фактора; усиление взаимного влияния различных внутренних и внешних социальных, политических, экономических и иных факторов на возникновение и распространение терроризма; повышение уровня организованности террористической деятельности, создание крупных террористических формирований с развитой инфраструктурой; усиление взаимосвязи терроризма и организованной преступности, в том числе транснациональной; повышение уровня финансирования террористической деятельности и материально-технической оснащенности террористических организаций; стремление субъектов террористической деятельности завладеть оружием массового поражения; попытки использования терроризма как инструмента вмешательства во внутренние дела государств; разработка новых и совершенствование существующих форм и методов террористической деятельности, направленных на увеличение масштабов последствий террористических актов и количества пострадавших <5>. ——————————— <5> Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации, утв. Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым 05.10.2009 // Российская газета. 2009. 20 октября. N 198.
Правовую основу противодействия терроризму составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы <6>, Федеральный закон «О противодействии терроризму» и другие федеральные законы <7>, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации <8>, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты других федеральных органов государственной власти <9> и организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей. ——————————— <6> Например, Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ред. от 08.06.2012), Федеральный конституционный закон от 23.06.1999 N 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» (ред. от 07.02.2011) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012) и т. д. <7> Федеральный закон от 03.04.1995 N 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» (ред. от 08.12.2011), Федеральный закон от 27.07.2010 N 197-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». <8> Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями), Указ Президента Российской Федерации от 13.09.2004 N 1167 «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом», Указ Президента Российской Федерации от 15.02.2006 N 116 (ред. от 08.10.2010). <9> Статья 1 «Правовая основа противодействия терроризму» Федерального закона от 06.03.2006 N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (ред. от 08.11.2011).
Основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, а также правовые и организационные основы применения Вооруженных Сил Российской Федерации по противодействию терроризму устанавливает Федеральный закон «О противодействии терроризму». В целях своевременного информирования населения о возникновении угрозы террористического акта и организации деятельности по противодействию его совершению, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и органами, формируемыми в соответствии с ч. 4 ст. 5 ФЗ «О противодействии терроризму», могут устанавливаться уровни террористической опасности, предусматривающие принятие не ограничивающих права и свободы человека и гражданина дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства. Порядок установления уровней террористической опасности и содержание дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства определяются Президентом Российской Федерации <10>. ——————————— <10> Часть 5 статьи 5 «Организационные основы противодействия терроризму» введена Федеральным законом от 03.05.2011 N 96-ФЗ.
Президент Российской Федерации В. В. Путин подписал Указ «О порядке установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства». В целях своевременного информирования населения о возникновении угрозы террористического акта и организации деятельности по противодействию его совершению могут устанавливаться следующие уровни террористической опасности на отдельных участках территории Российской Федерации (объектах): а) повышенный («синий»); б) высокий («желтый»); в) критический («красный»). Председатель антитеррористической комиссии в субъекте Российской Федерации незамедлительно информирует о принятом решении председателя Национального антитеррористического комитета. Уровень террористической опасности может устанавливаться на срок не более 15 суток (пункт 8) <11>. ——————————— <11> Утвержден Порядок установления уровней террористической опасности. 16 июня 2012 г., 19:30 // URL: http://News. kremlin. ru/news/15674 (дата обращения: 17.06.2012).
В Конституции Российской Федерации нет упоминания слов «терроризм», «противодействие», термин «преступность» упоминается только один раз, а термин «борьба» упоминается два раза. В соответствии с подп. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации «Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью» <12>. Поэтому словосочетания «борьба с преступностью» и «борьба с терроризмом» имеют конституционную основу и право на существование. ——————————— <12> Статья 72 Конституции Российской Федерации: «1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий».
Несмотря на изменения законодательства, правоприменителям будет интересно познакомиться с содержанием Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. N 523-О по жалобе граждан Елены Леонидовны Бурбан, Олега Александровича Жирова, Дмитрия Эдуардовича Миловидова, Ольги Владимировны Миловидовой и Тамары Михайловны Старковой на нарушение их конституционных прав положениями ст. 17 Федерального закона «О борьбе с терроризмом». Согласно ст. 17 Федерального закона от 25 июля 1998 г. «О борьбе с терроризмом» возмещение вреда, причиненного в результате террористической акции, производится за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, на территории которого совершена эта террористическая акция, с последующим взысканием сумм этого возмещения с причинителя вреда в порядке, установленном гражданско-процессуальным законодательством (п. 1); возмещение вреда, причиненного в результате террористической акции, совершенной на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, а также возмещение ущерба, причиненного одному субъекту Российской Федерации и превышающего возможности компенсации из бюджета данного субъекта Российской Федерации, производится за счет средств федерального бюджета с последующим взысканием сумм этого возмещения с причинителя вреда в порядке, установленном гражданско-процессуальным законодательством (п. 2), возмещение вреда, причиненного иностранным гражданам в результате террористической акции, совершенной на территории Российской Федерации, производится за счет средств федерального бюджета с последующим взысканием сумм этого возмещения с причинителя вреда (п. 3), возмещение вреда, причиненного организации в результате террористической акции, производится в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации (п. 4). В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации граждане Е. Л. Бурбан, О. А. Жиров, Д. Э. Миловидов, О. В. Миловидова и Т. М. Старкова оспаривают конституционность названных законоположений, примененных в их конкретных делах. 20 июня 2012 г. стало известно о том, что вступило в законную силу решение ЕСПЧ, удовлетворившего коллективную жалобу пострадавших в 2002 г. от теракта в театральном центре на Дубровке. Суд постановил, что «…власти РФ законно применили силу для освобождения заложников, но сама спецоперация была неэффективной, чем было нарушено право пострадавших на жизнь. Теперь власти РФ обязаны выплатить пострадавшим суммарно 1,3 млн. в качестве компенсаций. Кроме того, суд обязал РФ провести расследование действий должностных лиц, виновных в неэффективности спасательной операции…» <13>. ——————————— <13> Александр Жеглов. ЕСПЧ открыл дело «Норд-Оста» // Коммерсантъ. 2012. 21 июня. «Решение по жалобе 64 пострадавших от теракта ЕСПЧ принял еще в декабре 2011 года, но с ним не согласились ни истцы, ни ответчик. 23 октября 2002 года в Москве в театральном центре у станции метро «Дубровка» во время мюзикла «Норд-Ост» террористы Мовсара Бараева захватили 912 заложников. Рано утром 26 октября бойцы спецназа ФСБ России, применив нервно-паралитический газ, взяли здание штурмом. Были уничтожены все 40 террористов. Жертвами теракта стали 130 человек: пятерых застрелили боевики, остальные погибли от последствий применения газа» // URL: http://Nak. fsb. ru/Nac/media/review/aNtiterror/detail. htm! id%3D10289758%40cmsArticle%26m%3Dv. html.
Правоприменителям следует знать содержание некоторых Постановлений Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу соответствия Конституции Российской Федерации тех или иных норм, направленных на борьбу с терроризмом. Так, следует помнить о том, что Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 28.06.2007 N 8-П нормы ст. 14.1 «Погребение лиц, смерть которых наступила в результате пресечения их террористической акции» (введена Федеральным законом от 11.12.2002 N 170-ФЗ) признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку в системе действующего правового регулирования предусмотренные ими ограничительные меры в сложившихся в Российской Федерации условиях борьбы с терроризмом применяются исключительно к лицам, уголовное преследование в отношении которых прекращено из-за их смерти, наступившей в результате пресечения совершенного ими террористического акта, и необходимы для охраны общественной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности, для защиты прав и свобод других лиц <14>. ——————————— <14> Статья 14.1 «Погребение лиц, смерть которых наступила в результате пресечения их террористической акции» (введена Федеральным законом от 11.12.2002 N 170-ФЗ). Погребение лиц, уголовное преследование в отношении которых в связи с их участием в террористической деятельности прекращено из-за их смерти, наступившей в результате пресечения данной террористической акции, осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Тела указанных лиц для захоронения не выдаются, и о месте их захоронения не сообщается (гл. II Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (ред. от 21.11.2011)).
НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации было проведено в 2010 — 2012 гг. 3 этапа научных исследований по БФТ (борьба с финансированием терроризма) <15>. На основе исследований сотрудникам правоохранительных органов была предложена следующая программа борьбы с терроризмом и его финансированием. На вопрос о том, согласны ли Вы с предложенной программой борьбы с терроризмом в 2011 г.: 1. Внести изменения в ч. 1 ст. 51 Конституции РФ следующего содержания: «Никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом, за исключением случаев совершения преступлений террористического характера». 2. Принять Федеральный закон «О борьбе с организованной преступностью». 3. Ввести изменения в ФЗ о выплате вознаграждения за информацию о финансировании терроризма. 4. Ввести изменения в ФЗ и не выдавать трупы лиц, совершивших любое преступление террористической направленности. 5. Объявить амнистию (или обеспечить необходимую охрану) лицам, финансировавшим терроризм под угрозой убийства, в том числе близких родственников, если они будут изобличать в ходе следствия и на суде участников организованных преступных формирований террористического характера. Что можете еще добавить? — ответы респондентов на 2-м этапе исследования распределились следующим образом: «да» — 143 (67,8%), «нет» — 47 (22,3%), иное мнение высказал 21 (10,0%) респондент, всего ответили 211 лиц. ——————————— <15> На 1-м этапе в 2010 г. опрашивались следователи Следственного комитета РФ. В период служебной командировки работников НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации с 16 по 29 мая 2011 г. было организовано и проведено анкетирование сотрудников правоохранительных органов, спецслужб, студентов Республики Ингушетия, Чеченской Республики и Республики Дагестан по актуальным вопросам БФТ В Республике Ингушетия — 178 (75,7%) респондентов, в Чеченской Республике — 44 (18,7%), в Республике Дагестан — 13 (5,5%), всего 235 респондентов. На 3-м этапе исследования проведено анкетирование по специально подготовленной анкете (Универсальная анкета по БФТ) работников прокуратуры г. Москвы, Московской области, прокуратуры Республики Дагестан, Чеченской Республики и следователей Главного следственного управления Следственного комитета РФ по г. Москве (225 анкет). Прокуратура Московской области провела анкетирование работников аппарата прокуратуры области (117 анкет). Прокуратура г. Москвы провела анкетирование работников аппарата прокуратуры (170 анкет) и инициативно осуществила сплошное анкетирование работников окружных, межрайонных и специализированных прокуратур г. Москвы (622 анкеты), 10 анкет сотрудников Управления по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму Генеральной прокуратуры Российской Федерации, всего 1144 анкеты. В настоящее время проводится обработка анкет прокуратур Республики Дагестан (299 анкет), Чеченской Республики (267 анкет).
В 2012 г. на 3-м этапе научного исследования (как и на 2-м этапе) более половины респондентов, 522, или 50,8%, согласились с предложенной программой БТ и БФТ, против — 280, или 27,3%, иное мнение высказали 225, или 21,9% ответивших респондентов (всего ответили 1027 экспертов). Например, в США существует практика вознаграждения за информацию о финансировании терроризма. Еще в 2002 г. Правительство США начало кампанию по вознаграждению с целью борьбы с финансированием террористов. «…Международный терроризм финансируется за счет денег, направляемых террористам от источников во всем мире. В настоящее время Правительство США предлагает вознаграждение в сумме до 5 миллионов долларов за информацию, ведущую к ликвидации системы, используемой для финансирования террористической организации…» <16>. Отметим, что речь идет об «информации, ведущей к ликвидации системы, используемой для финансирования именно террористической организации…». ——————————— <16> Борьба с финансированием терроризма. Правила конфиденциальности. Вступите с нами в контакт. Направьте информацию. Rewards for Justice, Washington, D. C. 205220303, USA.1-800-US REWARDS (1-800-877-3927). RFJ@state. gov // URL: http://www. rewardsforjustice. net/index. cfm? page=Treasury&language;=russian (дата обращения: 18.12.2011).
В России нет правовой базы для выплаты вознаграждения за финансирование терроризма (ФТ), но есть — за содействие в выявлении террористического акта. В соответствии со ст. 25 «Вознаграждение за содействие борьбе с терроризмом» Федерального закона от 06.03.2006 N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (ред. от 03.05.2011) лицам, оказывающим содействие в выявлении, предупреждении, пресечении, раскрытии и расследовании террористического акта, выявлении и задержании лиц, подготавливающих, совершающих или совершивших такой акт, из средств федерального бюджета может выплачиваться денежное вознаграждение. Очень важно для правоприменителей Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2008 г. N 452-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сахалинской областной Думы о проверке конституционности подпункта «а» пункта 2 статьи 21 и подпункта 51.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <17>. Что касается полномочий в области противодействия терроризму и экстремизму, возложенных на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, то, как это прямо закреплено в подп. 51.1 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», эти полномочия не касаются предметов ведения Российской Федерации, по своей юридической природе они производны от конституционных функций субъектов Российской Федерации, закрепленных в качестве предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также предметов исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Такое решение принято федеральным законодателем в пределах его конституционного усмотрения и не может рассматриваться как нарушение установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Не может рассматриваться как нарушение конституционных прав субъектов Российской Федерации и указание на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области противодействия терроризму и экстремизму самостоятельно за счет средств собственных бюджетов, поскольку при этом не исключается предоставление субъектам Российской Федерации при недостаточности у них собственных бюджетных ресурсов дополнительной финансовой помощи для реализации указанных полномочий в целях поддержания единства правопорядка и общественной безопасности на всей территории Российской Федерации. ——————————— <17> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2008 г. N 452-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сахалинской областной Думы о проверке конституционности подпункта «а» пункта 2 статьи 21 и подпункта 51.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». «…Конституция Российской Федерации, исходя из того, что противодействие терроризму и экстремизму — в силу самой природы этих противоправных деяний, как угрожающих коренным интересам личности, общества и государства, — составляет общегосударственную задачу, непосредственно не определяет его в качестве сферы ответственности какого-либо одного уровня публичной власти…».
Принципиальное значение имеет Определение Конституционного Суда Российской Федерации «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Э. Д. Бзаровой, Э. Л. Кесаевой, В. А. Назарова и Э. Л. Тагаевой на нарушение их конституционных прав положением пункта 2 статьи 14 Федерального закона «О борьбе с терроризмом». В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации граждане Э. Д. Бзарова, Э. Л. Кесаева, В. А. Назаров и Э. Л. Тагаева оспаривают конституционность положения п. 2 ст. 14 Федерального закона от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом», согласно которому при ведении переговоров с террористами не должен рассматриваться вопрос о выполнении их политических требований в качестве условия прекращения ими террористической акции. По мнению заявителей, которые признаны потерпевшими в результате террористического акта, происшедшего в городе Беслан 1 — 3 сентября 2004 г., оспариваемое положение нарушает права граждан на жизнь, свободу и личную неприкосновенность и противоречит ст. 20 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, поскольку явилось препятствием для переговоров с террористами, которые не выдвигали иных требований, кроме политических. Российская Федерация, как демократическое федеративное правовое государство, обязана обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, единство статуса личности на всей территории Российской Федерации, а также защиту других конституционных ценностей, таких как суверенитет и государственная целостность Российской Федерации, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, единство экономического пространства, обеспечение обороны страны и безопасности государства (ч. 1 ст. 1, ст. 2, ч. 1 ст. 3, ч. ч. 1 и 2 ст. 4, ч. ч. 1 и 3 ст. 5, ч. 1 ст. 8, ч. 3 ст. 11, ч. ч. 1 и 2 ст. 15, ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации). Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации запрещается деятельность, направленная на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни; органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 5 ст. 13, ч. 2 ст. 15). В силу ст. ст. 16 (ч. 1) и 135 Конституции Российской Федерации положения ее главы 1 составляют основы конституционного строя Российской Федерации и могут быть изменены только путем принятия новой Конституции Российской Федерации. Стратегия проведения в конкретной ситуации переговоров с террористами для сохранения жизни и здоровья людей должна выбираться с учетом того, что обсуждение вопроса о выполнении политических требований террористов и тем более какие-либо уступки им в этой части не способствуют минимизации последствий терроризма, а наоборот, могут усугубить террористическую угрозу, усилить агитационно-пропагандистский эффект террористического акта, стимулировать совершение новых актов терроризма и в конечном счете способствовать их превращению в механизм политического управления государством, что несовместимо с самими принципами существования демократического правового государства. Таким образом, положение п. 2 ст. 14 Федерального закона «О борьбе с терроризмом» направлено на предотвращение террористической угрозы, а соответственно, на обеспечение безопасности личности и сохранение жизни людей, т. е. согласуется с конституционно значимыми целями и не может расцениваться как нарушающее конституционные права заявителей. Баланс конституционных ценностей при принятии решения о переговорах не может быть выявлен лишь правовыми средствами. Поэтому оценка законности, обоснов анности и целесообразности действий и решений, принятых органами исполнительной власти и их должностными лицами при проведении контртеррористической операции, в частности выбранной ими в конечном итоге модели пресечения террористического акта (силовой или переговорной), а равно тактики организации и проведения переговоров с террористами, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации <18>. ——————————— <18> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 февраля 2009 г. N 137-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Э. Д. Бзаровой, Э. Л. Кесаевой, В. А. Назарова и Э. Л. Тагаевой на нарушение их конституционных прав положением пункта 2 статьи 14 Федерального закона «О борьбе с терроризмом».
В то же время прокурорам следует знать о том, что 1 июня 2011 г. на своей семнадцатой сессии Совет по правам человека в соответствии с решением 16/116 обсудил в рамках дискуссионной группы вопрос о правах человека жертв терроризма с учетом, в частности, рекомендаций Симпозиума по вопросу об оказании поддержки жертвам терроризма, проведенного по инициативе Генерального секретаря 9 сентября 2008 г. в Нью-Йорке. В своем решении Совет просил Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека (УВКПЧ) установить контакт со Специальным докладчиком по вопросу о поощрении и защите прав человека в условиях борьбы с терроризмом и со всеми заинтересованными сторонами и субъектами, включая соответствующие органы и учреждения Организации Объединенных Наций, с целью обеспечения их участия в обсуждении в рамках дискуссионной группы <19>. ——————————— <19> Совет по правам человека. Девятнадцатая сессия. Пункты 2 и 3 повестки дня. Ежегодный доклад Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека и доклады Управления Верховного комиссара и Генерального секретаря «Поощрение и защита всех прав человека, гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав, включая право на развитие». Резюме обсуждения вопроса о правах человека жертв терроризма, проведенного Советом по правам человека в рамках дискуссионной группы. Доклад Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека. Организация Объединенных Наций A/HRC/19/38. Генеральная Ассамблея Distr.: General 7 December 2011. Russian Original: English.
Другим Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации, от 19 апреля 2010 г. <20>, в части, исключающей из подсудности суда с участием присяжных заседателей уголовные дела о преступлениях, предусмотренных ст. 205 «Террористический акт», ст. 278 «Насильственный захват власти или насильственное удержание власти» и ст. 279 «Вооруженный мятеж» Уголовного кодекса Российской Федерации, и, соответственно, передающей такие дела на рассмотрение суда в составе трех профессиональных судей федерального суда общей юрисдикции, признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку предусмотренный данными положениями переход от рассмотрения дела судом с участием присяжных заседателей к иной судебной процедуре осуществлен с учетом запрета назначения исключительной меры наказания в виде смертной казни. ——————————— <20> В частности, положения п. п. 2 и 3 части второй ст. 30 УПК Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 321-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия терроризму»).
В то же время сотрудникам правоохранительных органов следует знать Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В. Г. Ярославцева по делу о проверке конституционности п. п. 2 и 3 части второй ст. 30 и части второй ст. 325 УПК Российской Федерации, который, в частности, утверждает: «…Всемерно поддерживая меры по усилению борьбы с терроризмом, я вместе с тем полагаю, что эти законоположения не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 10, 20, 32 (часть 5), 46, 47, 55 (часть 3), 120 (часть 1), 123 (часть 4)» <21>. ——————————— <21> Конституционность Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 321-ФЗ в указанной части и, соответственно, конституционность положений п. п. 2 и 3 части второй ст. 30 УПК РФ в редакции данного Федерального закона оспаривается гражданами Р. Р. Зайнагутдиновым, Р. В. Кудаевым, Ф. Р. Файзулиным, А. Д. Хасановым и А. И. Шаваевым, обвиняемыми в совершении тяжких и особо тяжких преступлений.
Представляет интерес Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29.09.2011 N 1047-О-О. Суды общей юрисдикции отказали Д. П. Шевцову в признании за ним права на получение единовременного пособия за счет средств федерального бюджета, предусмотренного ч. 3 ст. 21 Федерального закона «О противодействии терроризму» (в связи с получением увечья, повлекшего за собой наступление инвалидности, при участии в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом), поскольку заявителю уже было выплачено единовременное пособие из средств соответствующего бюджета на основании ч. 3 ст. 29 Закона Российской Федерации «О милиции» (в связи с получением в ходе осуществления служебной деятельности телесных повреждений, исключающих возможность дальнейшего прохождения службы). По мнению заявителя, оспариваемые законоположения не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее ст. ст. 7 (ч. 2), 15, 17 (ч. ч. 1 и 2), 18, 19, 21 (ч. 1), 39, 41 (ч. 1), 46 (ч. 1) и 52, поскольку по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, не допускают одновременной выплаты сотруднику милиции, принимавшему участие в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом, соответствующих единовременных пособий за счет средств бюджета, если данное лицо имеет на них право по нескольким основаниям. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные Д. П. Шевцовым материалы, не нашел оснований для принятия его жалобы к рассмотрению <22>. ——————————— <22> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29.09.2011 N 1047-О-О.
Прокурорам следует помнить о том, что в случае смерти подозреваемого (обвиняемого) уголовное дело можно прекращать только с согласия его родственников. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2011 г. N 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 4 части первой статьи 24 и пункта 1 статьи 254 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан С. И. Александрина и Ю. Ф. Ващенко» указывается, что уголовное дело прекращается (в т. ч. в судебном заседании) в случае смерти подозреваемого (обвиняемого). Исключение — случаи, когда производство по делу необходимо для реабилитации умершего. Эти положения УПК РФ неконституционны в той мере, в какой они позволяют прекратить уголовное дело в связи со смертью подозреваемого (обвиняемого) без согласия его близких родственников. Если дело закрывается в связи со смертью подозреваемого (обвиняемого), то завершается и дальнейшее доказывание его виновности. Но подозрение или обвинение с него не снимаются. Напротив, по существу констатируется, что преступление совершено конкретным лицом, от уголовного преследования которого отказываются по причине его смерти. Тем самым оно без вступившего в силу приговора суда фактически признается виновным. Это нарушает принцип презумпции невиновности. УПК РФ не предоставляет каким бы то ни было лицам возможности защищать интересы умершего подозреваемого (обвиняемого). Процессуальные решения, затрагивающие права последнего и его близких родственников, принимаются дознавателем, следователем или судом (т. е. без участия стороны защиты). Близкие родственники умершего не могут добиваться его реабилитации, защиты чести и доброго имени (в т. ч. собственного), а также возмещения вреда, связанного с уголовным преследованием. Если близкие родственники настаивают на продолжении производства по делу, оно должно быть рассмотрено в суде. В федеральное законодательство надлежит внести соответствующие изменения. В частности, нужно конкретизировать перечень лиц (помимо близких родственников), которые могут настаивать на продолжении производства по делу. Необходимо определить их правовой статус <23>. ——————————— <23> URL: http://base. garant. ru/58202645/ (дата обращения: 14.01.2012).
В то же время, проводя проверки исполнения федерального законодательства по борьбе с терроризмом, прокуроры должны обращать внимание на подзаконные нормативные правовые акты Президента Российской Федерации <24>, Правительства Российской Федерации <25> и федеральных органов исполнительной власти: Приказы МВД РФ <26>, ФСБ России <27>, Росфинмониторинга <28>. ——————————— <24> Указ Президента Российской Федерации от 13.09.2004 N 1167 «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом» // Российская газета. 2004. 16 сентября. N 202; Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. 20 сентября. N 38. Ст. 3779; Указ Президента Российской Федерации от 05.07.2009 N 743 «О внесении изменений в Положение о порядке прохождения военной службы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237, и Указ Президента Российской Федерации от 22 января 2001 г. N 61 «О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. 13 июля. N 28. Ст. 3519. <25> Постановление Правительства Российской Федерации от 13.03.2008 N 167 «О возмещении лицу, принимавшему участие в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом, стоимости утраченного или поврежденного имущества», Постановление Правительства Российской Федерации от 22.01.1997 N 58 «О мерах социальной защиты лиц, привлекаемых к выполнению специальных задач, связанных с проведением мероприятий по борьбе с терроризмом» (ред. от 21.02.2008) и т. д. <26> Приказ МВД РФ от 29.10.2001 N 951 «О неотложных мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел и внутренних войск по борьбе с терроризмом, отнесенным к компетенции МВД России»; Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, МВД РФ и ФСБ РФ от 18 августа 2010 г. N 693н/604/403 «Об утверждении Инструкции по обеспечению антитеррористической защищенности санаторно-курортных учреждений» и т. д. <27> Приказ ФСБ РФ от 25.06.2008 N 304 «Об утверждении Порядка выплаты в органах федеральной службы безопасности единовременного пособия в возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью лиц в связи с их участием в борьбе с терроризмом» (ред. от 11.04.2011) (зарегистрировано в Минюсте РФ 15.07.2008 N 11986), Приказ ФСБ РФ от 11.04.2011 N 145 «О внесении изменений в Порядок, утвержденный Приказом ФСБ России от 25 июня 2008 г. N 304» (зарегистрировано в Минюсте РФ 02.06.2011 N 20928) и т. д. <28> Постановление Правительства Российской Федерации от 23.06.2004 N 307 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу» (ред. от 24.03.2011); Приказ Росфинмониторинга от 05.11.2008 N 264 «Об утверждении Регламента Федеральной службы по финансовому мониторингу» (ред. от 05.10.2011) (зарегистрировано в Минюсте РФ 24.12.2008 N 12973) и т. д.
В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 февраля 2012 г. N 1 «О некоторых вопросах судебной практики по уголовным делам о преступлениях террористической направленности» правовая основа дополнена Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» <29>. ——————————— <29> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 февраля 2012 г. N 1 «О некоторых вопросах судебной практики по уголовным делам о преступлениях террористической направленности». «В Российской Федерации правовую основу противодействия терроризму составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» и другие нормативные правовые акты, направленные на противодействие терроризму…».
Таким образом, важнейшими задачами прокурорского надзора являются обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации, единого правового пространства, федерализма, экономической безопасности государства <30> и надзор за исполнением законодательства по борьбе с терроризмом. ——————————— <30> Настольная книга прокурора. М.: Юрайт, 2012. С. 177.
Значение прокурорского надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и иных законов о противодействии терроризму трудно переоценить: он служит укреплению национальной безопасности, способствует оптимизации федерального устройства России.
Литература
1. Владимир Путин провел совещание в режиме видеоконференции по вопросам противодействия терроризму и преступности. 16 октября 2012 года. Московская область, Ново-Огарево // URL: http://news. kremlin. ru/video/1306?page=1 (дата обращения: 17.10.2012). 2. Доклад Генерального прокурора Российской Федерации Ю. Я. Чайки на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 30.05.2012 // URL: http://genproc. gov. ru/news/news-76183/ (дата обращения: 31.05.2012). 3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ). Статья 129. 4. Настольная книга прокурора. М.: Юрайт, 2012. 5. Федеральный закон от 02.10.2006 N 158-ФЗ «О ратификации Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма» // Парламентская газета. 2006. 5 октября. N 166; Российская газета. 2006. 5 октября. N 222; Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. 9 октября. N 41. Ст. 4205. 6. Федеральный закон от 28.12.2004 N 176-ФЗ «О ратификации Договора о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств по противодействию терроризму» // Российская газета. 2004. 30 декабря. N 290; Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. 3 января. N 1 (ч. I). Ст. 2; Парламентская газета. 2005. 18 января. N 9. 7. Федеральный закон от 10.01.2003 N 3-ФЗ «О ратификации Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. 13 января. N 2. Ст. 155; Российская газета. 2003. 14 января. N 4; Парламентская газета. 2003. 15 января. N 7. 8. Федеральный закон от 10.07.2002 N 88-ФЗ «О ратификации Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма» // Парламентская газета. 2002. 13 июля. N 131 — 132; Российская газета. 2002. 13 июля. N 127; Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. 15 июля. N 28. Ст. 2792. 9. Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации, утв. Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым 05.10.2009 // Российская газета. 2009. 20 октября. N 198. 10. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ред. от 08.06.2012). 11. Федеральный конституционный закон от 23.06.1999 N 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» (ред. от 07.02.2011) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012). 12. Федеральный закон от 03.04.1995 N 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» (ред. от 08.12.2011). 13. Федеральный закон от 27.07.2010 N 197-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». 14. Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). 15. Указ Президента Российской Федерации от 15.02.2006 N 116 (ред. от 08.10.2010). 16. Федеральный закон от 06.03.2006 N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (ред. от 08.11.2011). Статья 1 «Правовая основа противодействия терроризму». 17. URL: http://News. kremliN. ru/News/15674 (дата обращения: 17.06.2012). 18. Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (ред. от 21.11.2011). 19. Федеральный закон от 11.12.2002 N 170-ФЗ. 20. Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. N 321-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия терроризму». 21. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2008 г. N 452-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сахалинской областной Думы о проверке конституционности подпункта «а» пункта 2 статьи 21 и подпункта 51.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». 22. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 февраля 2009 г. N 137-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Э. Д. Бзаровой, Э. Л. Кесаевой, В. А. Назарова и Э. Л. Тагаевой на нарушение их конституционных прав положением пункта 2 статьи 14 Федерального закона «О борьбе с терроризмом». 23. Доклад Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека. Организация Объединенных Наций A/HRC/19/38. Генеральная Ассамблея Distr.: General 7 December 2011. Russian Original: English. 24. Определение Конституционного Суда РФ от 29.09.2011 N 1047-О-О. 25. URL: http://base. garant. ru/58202645/ (дата обращения: 14.01.2012). 26. Указ Президента Российской Федерации от 13.09.2004 N 1167 «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом» // Российская газета. 2004. 16 сентября. N 202; Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. 20 сентября. N 38. Ст. 3779. 27. Указ Президента Российской Федерации от 05.07.2009 N 743 «О внесении изменений в Положение о порядке прохождения военной службы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237…». 28. Указ Президента Российской Федерации от 22 января 2001 г. N 61 «О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. 13 июля. N 28. Ст. 3519. 29. Постановление Правительства Российской Федерации от 13.03.2008 N 167 «О возмещении лицу, принимавшему участие в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом, стоимости утраченного или поврежденного имущества». 30. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.01.1997 N 58 «О мерах социальной защиты лиц, привлекаемых к выполнению специальных задач, связанных с проведением мероприятий по борьбе с терроризмом» (ред. от 21.02.2008). 31. Приказ МВД РФ от 29.10.2001 N 951 «О неотложных мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел и внутренних войск по борьбе с терроризмом, отнесенным к компетенции МВД России». 32. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, МВД РФ и ФСБ РФ от 18 августа 2010 г. N 693н/604/403 «Об утверждении Инструкции по обеспечению антитеррористической защищенности санаторно-курортных учреждений». 33. Приказ ФСБ РФ от 25.06.2008 N 304 «Об утверждении Порядка выплаты в органах федеральной службы безопасности единовременного пособия в возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью лиц в связи с их участием в борьбе с терроризмом» (ред. от 11.04.2011) (зарегистрировано в Минюсте РФ 15.07.2008 N 11986). 34. Приказ ФСБ РФ от 11.04.2011 N 145 «О внесении изменений в Порядок, утвержденный Приказом ФСБ России от 25 июня 2008 г. N 304» (зарегистрировано в Минюсте РФ 02.06.2011 N 20928). 35. Постановление Правительства Российской Федерации от 23.06.2004 N 307 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу» (ред. от 24.03.2011). 36. Приказ Росфинмониторинга от 05.11.2008 N 264 «Об утверждении Регламента Федеральной службы по финансовому мониторингу» (ред. от 05.10.2011) (зарегистрировано в Минюсте РФ 24.12.2008 N 12973). 37. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 февраля 2012 г. N 1 «О некоторых вопросах судебной практики по уголовным делам о преступлениях террористической направленности». 38. Александр Жеглов. ЕСПЧ открыл дело «Норд-Оста». Коммерсантъ 21.06.2012 // URL: http://Nak. fsb. ru/Nac/media/review/aNtiterror/detail. htm! id%3D10289758%40cmsArticle%26m%3Dv. html (дата обращения: 22.06.2012).
