(Винокуров А. Ю.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 3)
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УЧЕТ КАК САМОСТОЯТЕЛЬНОЕ НАПРАВЛЕНИЕ (УЧАСТОК) ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. Ю. ВИНОКУРОВ
Винокуров Александр Юрьевич, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
Настоящая статья посвящена исследованию законодательной новеллы, возложившей на органы прокуратуры осуществление такого направления деятельности, как государственный статистический учет. Автор предпринимает попытку определения места государственного статистического учета в системе внешнефункциональной деятельности органов прокуратуры, относя исследуемый правовой институт к категории «участок деятельности прокуратуры». В статье предлагаются отдельные подходы к организации рассматриваемого вида деятельности.
Ключевые слова: государственный единый статистический учет, органы прокуратуры, самостоятельный участок деятельности прокуратуры, учет заявлений и сообщений о преступлениях, формы федерального статистического наблюдения, прокуроры, состояние следственной работы, прокурорский надзор, субъект официального статистического учета.
State Recording as an Independent Direction (Area) of Activity by the Public Prosecution of the Russian Federation A. Yu. Vinokurov
This article is devoted to the study of legislative innovations prescribing the prosecution agencies to carry out a state statistical recording. The author of the article makes an attempt to define the place of the state statistical recording in a system of the outward functional activity by the prosecution agencies and views the mentioned above institution as an ‘area of activity by the public prosecution’. The author also suggests certain approaches to organization of the described activity.
Key words: unified state statistical service, prosecution agencies, independent area of activity by the public prosecution, recording of claims and messages about crime, federal statistical monitoring forms, public prosecutors, state of investigating activity, procuracy supervision, statistical authorities.
Согласно Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. N 4-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О полиции» <1> с 1 января 2012 г. должна вступить в силу новая редакция ст. 51 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» <2>, в соответствии с которой на Генеральную прокуратуру РФ возлагается ведение государственного единого статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состоянии преступности, раскрываемости преступлений, состояния следственной работы и прокурорского надзора. При этом приказы Генерального прокурора РФ по вопросам указанного статистического учета обязательны для органов государственной власти. Вместе с тем следует обратить внимание на положения специального законодательства, регулирующего сферу ведения государственного статистического учета. ——————————— <1> См.: Российская газета. 2011. 8 февраля. <2> См.: СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 29 ноября 2007 г. N 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» <3> Генеральная прокуратура РФ станет «субъектом официального статистического учета». При этом данной статьей определено, что официальный статистический учет осуществляется в соответствии с федеральным планом статистических работ, который разрабатывается Федеральной службой государственной статистики (далее — Росстат) совместно с субъектом официального статистического учета (в нашем случае с Генеральной прокуратурой РФ) и утверждается Правительством РФ. В свою очередь, ч. 4 ст. 6 Закона «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» определено, что формы федерального статистического наблюдения и указания по их заполнению утверждаются Росстатом, если иное не установлено федеральным законом. Поскольку новая редакция ст. 51 Закона о прокуратуре умалчивает о роли Генеральной прокуратуры РФ в утверждении таких форм и порядка их заполнения, следует констатировать, что эти вопросы отнесены к ведению Росстата. ——————————— <3> См.: СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6043.
По нашему мнению, отмеченные новеллы символизируют законодательное закрепление появления в деятельности прокуратуры нового самостоятельного направления внешнефункциональной деятельности — участка, который можно обозначить термином «государственный учет». Свое мнение по поводу разделения всей внешнефункциональной деятельности прокуратуры на функции и участки мы ранее высказали в одной из своих публикаций <4>, в связи с чем ограничимся лишь вопросом обоснования причисления государственного учета к кругу участков деятельности прокуратуры. Как известно, в абзаце первом п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре перечисляются цели деятельности прокуратуры РФ, достижению которых призвана способствовать ее многофункциональная работа, включая прокурорский надзор, уголовное преследование, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, а также участие прокурора в судах. Все названные функции имеют как четкую законодательную регламентацию (кроме координации, которая осуществляется на основании акта главы государства), так и ярко выраженный характер активного взаимодействия прокуроров с другими субъектами соответствующих правоотношений. В случае с государственным учетом налицо пассивный характер деятельности органов прокуратуры, который будет выражаться в сборе по установленной Росстатом единой методике соответствующей информации от органов, осуществляющих уголовное преследование, отражающей состояние борьбы с преступностью на всех ее стадиях, начиная с регистрации заявлений и сообщений о фактах совершения либо подготовки уголовно наказуемых деяний. При этом такие данные должны представляться соответствующими правоохранительными органами с установленной периодичностью. Безусловно, на практике в целях уточнения спорных позиций, разрешения нестыковок в статистических данных ответственные за это прокуроры будут запрашивать в соответствующих органах дополнительные и уточняющие сведения для формирования объективных показателей, но в целом основной объем такой деятельности будет связан с обработкой данных и выработкой на их основе выводов и предложений по совершенствованию такой деятельности. ——————————— <4> См.: Винокуров А. Ю. К вопросу о классификации внешнефункциональной деятельности прокуратуры Российской Федерации // Актуальные вопросы российского права. М., 2010.
Фактически на прокуратуру РФ будет возложена деятельность, которую в настоящее время выполняют органы внутренних дел (ГИАЦ МВД России и соответствующие структуры при управлениях (главных управлениях) органов внутренних дел регионального уровня). Необходимость подобных «перестановок мест слагаемых» вопреки расхожему постулату математиков призвана способствовать объективизации сбора и анализа соответствующих сведений, поскольку наличие рычагов статистического учета в руках органов внутренних дел, как отмечают исследователи, да и свидетельствует надзорная практика прокуроров, позволяет создавать более благостное впечатление о состоянии дел в сфере борьбы с преступностью по сравнению с реальной ситуацией. Ответ на вопрос о том, а приведет ли сосредоточение данных статучета в прокурорском ведомстве к более объективным выводам, даст правоприменительная практика. Но в целом выраженная в отмеченной новелле воля законодателя, очевидно, презюмирует к объективности осуществления такой работы органами прокуратуры по причине следования поставленным перед прокурорской системой целям, в том числе укреплению законности, а, как известно, сокрытие преступлений во благо улучшения статистики раскрываемости, как и ряд других неправомерных действий, выявляемых прокурорами десятками тысяч ежегодно, — это нарушения закона, которые отнюдь не способствуют укреплению законности. То есть прокурор как должностное лицо, надзирающее за процессуальной деятельностью органа, заинтересован в выявлении и искоренении подобных манипуляций с фактами и цифрами и принятии мер по недопущению их в последующем уже средствами прокурорского реагирования. Следует несколько слов сказать о необходимости корректировки содержательной стороны исследуемой новеллы, что еще можно успеть сделать до вступления ее в законную силу. Как представляется, законодатель не учел, что расследованием преступлений занимаются не только следователи, но и дознаватели, а потому государственному учету должна подлежать не только следственная работа, но и деятельность органов дознания, то есть справедливо говорить не о «состоянии следственной работы» как объекте учета, а о «состоянии работы по расследованию преступлений». Кроме того, очевидно, что применительно к прокурорскому надзору целесообразно говорить не о государственном едином статистическом учете, поскольку такая деятельность присуща только органам прокуратуры, а потому речь должна идти о ведомственном учете данных надзорной работы, что и имеет место в настоящее время <5>. Нужно также принимать во внимание, что по сложившейся с начала 1990-х гг. традиции в статистической отчетности фиксируется фактически вся многогранная деятельность прокуроров, в силу чего в ст. 51 Закона о прокуратуре нельзя ограничиваться упоминанием лишь прокурорского надзора. ——————————— <5> Хотя до 2008 г. отчеты о работе прокурора по форме «П» являлись формами федерального статистического наблюдения, утвержденными Росстатом.
Таким образом, необходимо законодательное разграничение тех сведений, которые учитываются органами прокуратуры в рамках ведения государственного единого статистического учета, а значит, формируют новый участок деятельности прокуратуры РФ, и того, что относится к внутриведомственной статистике. Следует отметить, что на постсоветском пространстве имеется положительный опыт наделения органов прокуратуры полномочиями по ведению государственного статистического учета. Так, в соответствии с п. 6 ст. 4 Закона Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. прокуратура «формирует государственную статистику с целью обеспечения целостности, объективности и достаточности статистических показателей, ведет специальные учеты…» <6>. ——————————— <6> См.: Бахтыбаев И. Ж. Концептуальные основы деятельности прокуратуры Республики Казахстан по обеспечению законности. Алматы, 2008. С. 368.
Очевидно, несколько слов необходимо сказать и об организационном аспекте рассматриваемой деятельности. По нашему мнению, возможно несколько вариантов организации данной работы. Во-первых, путем создания в рамках существующего Главного организационно-инспекторского управления Генеральной прокуратуры РФ управления по вопросам государственного учета. Во-вторых, можно сформировать самостоятельное управление, отвечающее за реализацию соответствующих задач. И в том и в другом случаях необходимо усиление численного состава прокуратур регионального уровня путем создания штатных единиц работников, ответственных за осуществление данной деятельности, поскольку придется заимствовать опыт функционирования информационно-аналитических центров системы МВД России. Создание статистического центра на базе Академии Генеральной прокуратуры РФ (имеются и такие предложения) представляется нецелесообразным в силу отсутствия у этого образовательного учреждения своих региональных подразделений, а создавать таковые в каждом субъекте РФ слишком затратно. Содержательная сторона форм государственной отчетности, по нашему мнению, едва ли будет существенно отличаться от ведущихся в настоящее время в соответствии с Приказом Росстата от 26 февраля 2009 г. N 34 «Об утверждении статистического инструментария для организации статистического наблюдения за деятельностью следственных органов и органов дознания, рассмотрением заявлений и сообщений о преступлении» ведомственных вариаций форм 1-ЕМ, 1-Е и 2-Е, поскольку они достаточно оптимальны и апробированы практикой. Завершая характеристику нового участка деятельности прокуратуры — государственного учета, необходимо отметить, что представляется целесообразным, характеризуя эту работу, в целях научного упорядочения подходов к внешнефункциональной деятельности прокуратуры отнести к ней возложенное ч. 7 ст. 9 Федерального закона от 28 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» <7> на Генеральную прокуратуру РФ формирование ежегодного плана проведения плановых проверок контрольно-надзорных органов с размещением информации об этом на своем официальном сайте. Здесь также имеет место аккумулирование определенной группы сведений, проверка их правильности. ——————————— <7> См.: СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.
Детализирует эту деятельность в настоящее время Приказ Генерального прокурора РФ от 11 августа 2010 г. N 313 «О порядке формирования органами прокуратуры сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», который возлагает вопросы реализации соответствующих полномочий на все органы прокуратуры, замыкая свод общероссийского перечня на Главном управлении по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ. Как представляется, накопленный в этой сфере опыт использования автоматизированной системы и программного обеспечения формирования плана проведения плановых проверок и согласования внеплановых проверок может быть востребован и в работе по ведению государственного статистического учета, предусмотренного ст. 51 Закона РФ «О прокуратуре».
Библиографический список
1. Анюров Ф. Ф. Организация руководителями регистрационно-учетной работы в органах внутренних дел и пути ее совершенствования. М., 2008. 2. Агафонов С. И., Адмиралова И. А., Костенников М. В., Трегубова Е. В. Институт административных процедур и проблемы его реализации в деятельности органов внутренних дел. Домодедово, 2009. 3. Безденежных В. М. Обеспечение законности в административной деятельности органов внутренних дел. М., 1999. 4. Бахтыбаев И. Ж. Концептуальные основы деятельности прокуратуры Республики Казахстан по обеспечению законности. Алматы, 2008. 5. Винокуров А. Ю. К вопросу о классификации внешнефункциональной деятельности прокуратуры Российской Федерации // Актуальные вопросы российского права. М., 2010.
