(Захаров Д. Е.) («Российский юридический журнал», 2010, N 3)
К ВОПРОСУ О ПРАВЕ СОБСТВЕННОСТИ НА ЖИВОТНЫЙ МИР
Д. Е. ЗАХАРОВ
Захаров Дмитрий Евгеньевич — старший преподаватель кафедры гражданского права Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).
Статья посвящена праву собственности на животный мир. Автор подробно анализирует теоретическую и практическую возможность признания диких животных в состоянии естественной свободы, образующих животный мир, собственностью Российской Федерации.
Ключевые слова: право собственности, правомочия собственника, животный мир, дикое животное в состоянии естественной свободы.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ «О животном мире» <1> (далее — Закон о животном мире) животный мир представляет собой совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ <2>. ——————————— <1> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462. <2> Законодатель наряду с понятием «дикое животное в состоянии естественной свободы» использует понятие «объект животного мира». Анализ положений Закона о животном мире позволяет сделать вывод, что эти термины употребляются как равнозначные.
Природные ресурсы весьма разнообразны: ресурсы земли, лесов, недр, вод, животного и растительного мира. Причем к числу природных ресурсов, подлежащих гражданско-правовому регулированию, прямо отнесены только земельные участки, участки недр и обособленные водные объекты (ст. 130, 261 ГК РФ). Животный мир законодатель относит к природным ресурсам РФ и закрепляет, что в пределах территории России он является государственной собственностью (ст. 4 Закона о животном мире). Таким образом, в настоящее время единого подхода к решению вопроса о праве собственности на природные ресурсы в законодательстве не выработано. Кроме того, несмотря на однозначное законодательное определение животного мира как объекта государственной собственности, отдельное дикое животное в состоянии естественной свободы и животный мир в целом в качестве объекта права государственной собственности в науке гражданского права до сих пор признаются не всеми. Это можно объяснить тем, что правовая наука и законодательство о животном мире не раскрывают понятия и содержания права собственности на этот природный ресурс <3>. ——————————— <3> Павлов П. Особенности права собственности на животный мир // Рос. юстиция. 1998. N 4. С. 40.
В большинстве научных работ по данной тематике наличие у государства права собственности на животный мир не оспаривается. Однако в последнее время господствующее среди ученых мнение о возможности использования гражданско-правовой модели собственности в отношении животного мира было подвергнуто критике. Так, одни исследователи полагают, что, «руководствуясь юридической логикой, было бы целесообразно в отношении диких животных (находящихся в состоянии естественной свободы) вообще отказаться от существующего законодательного закрепления за ними статуса объекта государственной собственности, следовало бы обратиться к таким категориям, как «национальное богатство», «всеобщее достояние», «основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» <4>. Другие отмечают: «Эти объекты так или иначе тоже вовлекаются в товарный оборот, хотя именно отсутствие у них свойств, присущих результатам чьего-то труда, а также их естественная ограниченность дают основания для предположения об установлении для них особого правового режима (типа никому не принадлежащего «объекта достояния народа»)» <5>. Высказаны в литературе и иные точки зрения. Например, В. А. Плохова пишет, что «точнее всего естественные особенности объектов природы отражают понятия «публичное народное достояние» или «публичная собственность особого рода» <6>. ——————————— <4> Экологическое право: Учеб. для вузов / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2006. С. 418. <5> Маттеи У., Суханов Е. А. Основные положения права собственности. М., 1999. С. 333. <6> Плохова В. А. Особенности природных объектов и их отражение в правовом регулировании // Рос. юстиция. 2002. N 6. С. 29.
Если обратиться к теории гражданского права, то исходя из предмета регулирования принято выделять имущественные гражданские правоотношения, к которым относят и вещные правоотношения. Одним из идентифицирующих признаков вещного правоотношения является его объект. Вещные права ввиду их особого характера распространяются только на материальные блага. Можно не согласиться с утверждением, что понятия «вещь» и «объект вещных прав» тождественны <7>. Значит, объектом правоотношения собственности выступает вещь, составляющая имущество. ——————————— <7> Латыев А. Н. Проблема вещных прав в гражданском праве. Екатеринбург, 2003. С. 31.
Следовательно, если признать дикое животное в состоянии естественной свободы государственной собственностью, то оно должно выступать в качестве имущества и представлять собой вещь. Однако не любой предмет окружающего мира может быть признан вещью с правовой точки зрения. Поэтому, рассматривая вопрос о праве собственности на животный мир, нельзя обойти вниманием вопрос о том, являются ли дикие животные в состоянии естественной свободы вещами в юридическом понимании этого термина. Прежде всего отметим, что «вещь» как объект гражданских прав характеризуется телесностью (материальностью), другими словами, вещь есть объект материального мира, обладающий массой и пространственной определенностью. Бесспорно, дикие животные в состоянии естественной свободы как физически осязаемые объекты указанному признаку отвечают. Цивилистическое понимание вещи основывается на возможности обладания ею (контроля над ней). Не вызывает сомнений то обстоятельство, что «предметы, созданные природой, но на данном этапе развития человека для него недостижимые, интеллектуально и физически неконтролируемые, вещами с точки зрения права не являются» <8>. Дикие животные в состоянии естественной свободы территориально не ограничены, что означает для человека невозможность обладать ими. Естественная свобода животного исключает какое-либо воздействие на него человека до тех пор, пока оно не будет «отвоевано» у природы конкретным лицом путем присвоения, что означает утрату животным экологической связи с природой (состояния естественной свободы). ——————————— <8> Гражданское право. Часть первая: Учеб. для вузов / Под общ. ред. Т. И. Илларионовой, Б. М. Гонгало, В. А. Плетнева. М., 1997. С. 145.
Еще один признак вещи — ее полезность, т. е. возможность удовлетворять потребности людей при использовании вещи (ее полезных свойств). Очевидно, что применительно к дикому животному в состоянии естественной свободы такая возможность возникает только при его присвоении человеком, поскольку нельзя пользоваться тем, чем не обладаешь. Конечно, на использование дикого животного в состоянии естественной свободы можно посмотреть и с биолого-экологической позиции. В частности, ему присуща естественная полезность (участие в цепочке питания, санитария леса, регулирование численности отдельных видов животных и т. п.). Причем подобного рода функции присущи совокупности диких животных в состоянии естественной свободы (животному миру), а их полезность значима для неопределенного круга лиц, а не для конкретного участника гражданского правоотношения. Это дает право утверждать, что такая полезность объектов животного мира не имеет значения с точки зрения гражданского права. Исходя из сказанного, можно заключить, что животные в состоянии естественной свободы вещами с позиции гражданского права не являются, что означает невозможность установления какого-либо вещного права на них. Рассматривая возможность признания объекта животного мира государственной собственностью, следует обратиться к праву собственности как правовой категории, характеризующей это право в субъективном смысле. Право собственности как юридическая конструкция обладает особым внутренним содержанием. Юридическая конструкция, по мнению С. С. Алексеева, представляет собой «органический, всеобщий, а главное — наиболее важный по значению элемент собственного содержания права, его внутренней формы» <9>. Юридическая конструкция права собственности предполагает прежде всего типовую структуру всех элементов, образующих целостное строение. Основным элементом, формирующим правовую модель собственности, выступает четкое построение соответствующих прав в рамках данной юридической конструкции. ——————————— <9> Алексеев С. С. Юридические конструкции — ключевое звено права // Цивилистические записки: Межвуз. сб. науч. тр. М., 2001. С. 9.
Собственность как правовая категория раскрывается в триаде правомочий: владении, пользовании и распоряжении (ст. 209 ГК РФ). Рассмотрим значение этих правомочий и попытаемся определить возможность их осуществления в отношении животного мира. Традиционно владение определяется как физическое обладание чем-либо, характеризующееся возможностью осуществления за этим чем-нибудь контроля. К животным в состоянии естественной свободы правомочие владения неприменимо ввиду их природных особенностей. Живые существа (звери, рыбы, птицы), находящиеся на территории государства, образующие животный мир, — это не неподвижная принадлежность соответствующей территории <10>. Как уже говорилось, для реализации этого правомочия в отношении животного необходимо произвести его изъятие из естественной среды обитания или же ограничить его естественную свободу, создав полувольные условия либо заключив его в неволю, что лишает нас права говорить о таком животном как об объекте животного мира. ——————————— <10> Карасс А. В. Право государственной социалистической собственности: объекты и содержание. М., 1954. С. 54.
Отдельные исследователи, ссылаясь на ст. 26 Закона о животном мире, считают, что владение некоторыми дикими животными вне среды их обитания (естественная свобода животного при этом исключается) не представляет затруднений <11>. Действительно, эта статья в специально предусмотренных случаях причисляет к объектам животного мира диких животных, которые содержатся в неволе или полувольных условиях для строго определенных целей: для сохранения ресурса и генетического фонда, достижения различных воспитательных и научных целей, что, естественно, предполагает владение такими животными. ——————————— <11> Мартынов С. А. Разграничение государственной собственности на природные объекты (постановка проблемы) // Сибирский юрид. вестн. 2006. N 4. С. 52.
Однако в соответствии с законодательным понятием объекта животного мира и положениями экологического права объектом природы выступает только то, что находится в естественной взаимосвязи с природной средой, а потому прекращение состояния естественной свободы лишает нас права признавать подобное животное объектом животного мира. П. Павлов, анализируя владение объектами животного мира, пишет: «Владение является частью права собственности на животный мир и не может рассматриваться изолированно от него… «владение» заимствовано из гражданского права лишь для обозначения принадлежности объектов животного мира лицам, которые используют и охраняют диких животных» <12>. ——————————— <12> Павлов П. Указ. соч. С. 42.
Особое мнение по этому вопросу имеет Т. Н. Малая. Для нее владение животным миром выглядит следующим образом: «Для государства владеть животным миром значит иметь возможность определять правовой режим единого фаунистического фонда в целом и его составляющих… владение животным миром означает установление общих правил, которые бы определяли права и обязанности участников отношений по поводу использования ресурсов животного мира» <13>. ——————————— <13> Малая Т. Н. Право собственности на животный мир: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1996. С. 79.
В данном случае речь идет о реализации властных полномочий государством как носителем власти, представляющим публичные интересы граждан Российской Федерации, а не собственником. Обусловлено это тем, что решение вопросов об установлении прав и обязанностей лиц, осуществляющих пользование животным миром, определении специальных правил его использования есть не что иное, как административная деятельность государственных органов, не имеющая отношения к правомочиям собственника. Подтверждает правильность наших рассуждений судебный акт Верховного Суда РФ, в котором говорится, что вопросы лова водных биоресурсов с любительской и спортивной целями, сроки и перечни разрешенных к применению орудий и способов добывания объектов животного мира, а также вопросы охраны, рационального использования водных биоресурсов и среды их обитания входят в компетенцию административного права и должны решаться в административном порядке, а не с помощью гражданского права <14>. ——————————— <14> Определение Верховного Суда РФ от 10 августа 2005 г. N 64-Г05-6 // СПС «КонсультантПлюс».
Под пользованием в гражданском праве принято понимать возможность использования, эксплуатации вещи путем извлечения определенных ее свойств или потребления. В Законе о животном мире используются термины «пользование» и «использование» объектов животного мира, причем первое понятие раскрывается через второе. Законодатель установил, что пользование животным миром есть юридически обусловленная деятельность граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по использованию объектов животного мира, а использование объектов животного мира — это их изучение, добывание или получение иными способами пользы от них для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятием их из среды обитания или без такового. По критерию порядка можно выделить регламентированное и общедоступное пользование животным миром. При регламентированном объектами права являются животные, которые предоставлены в пользование соответствующим организациям и гражданам в установленном законом порядке. При общедоступном объектами выступают отдельные свойства и качества животных, а право на такое использование «обусловлено некоторыми естественными связями людей и природной среды, своеобразием потребления природных благ, сложившихся в результате исторического развития человека и природной истории» <15> (например, использование насекомых для опыления растений; червей и других организмов — для улучшения почвы и т. д.). Так, если человек гуляет по лесу и наблюдает за поведением животных или фотографирует их, он уже использует животный мир в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных и эстетических целях, что в соответствии с Законом о животном мире считается одним из способов пользования (ст. 34). В подобном случае каждый (иногда даже не подозревая об этом) пользуется животным миром в силу его естественного значения как составляющей природной среды, а государство (если считать его собственником) не имеет правовых оснований вмешиваться в этот процесс, контролировать и определять субъектов, имеющих право на пользование «чужим имуществом». В дополнение к сказанному отметим, что согласно нормам гражданского права правомочие пользования собственник может передавать на основании договора другим лицам, но применительно к пользованию животным миром между государством и пользователями каких-либо договорных отношений не существует. ——————————— <15> Рябов А. А. Охрана права природопользования // Вестн. ТИСБИ. 2001. N 4; URL: http:// www. tisbi. ru/ science/ vestnik/ 2001/ issue4/ urist5B125D. html.
Ранее ученые считали, что чье-либо право пользования животным миром производно от права государственной собственности <16>. Другие отмечали, что «государство в качестве собственника устанавливает правила добычи и использования природных богатств» <17>. Подобного рода взгляды разделяют и современные авторы, уточняя, что «содержание правомочий пользования животным миром необходимо оценивать через установление порядка его присвоения» <18>. ——————————— <16> Советское природоресурсовое право. Особенная часть: Учеб. пособие. Харьков, 1987. С. 171. <17> Гражданское право: Учеб. для вузов / Отв. ред. П. Е. Орловский, С. М. Корнеев. М., 1969. Т. 1. С. 308. <18> Малая Т. Н. Указ. соч. С. 82.
По нашему мнению, пользование животным миром представляет собой составляющую природопользования в целом. Иными словами, пользование животным миром — юридическая возможность использования животных (их совокупности) путем извлечения их различных полезных свойств или потребления. К видам и способам пользования животным миром относят: охоту (промысловую, любительскую, псовую, с ловчими птицами); рыболовство (промышленное, спортивное, морское, речное); добычу объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства; его изучение и исследование в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных, эстетических целях без изъятия животных из среды обитания (фотографирование, наблюдение); использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира (как естественных санитаров, опылителей растений, почвообразователей); получение продуктов их жизнедеятельности (мед, воск, пух). В Законе о животном мире четко определены субъекты, осуществляющие пользование животным миром: граждане и юридические лица. Поэтому совершенно обоснованно мнение, что государство не может самостоятельно пользоваться объектами животного мира <19>. Иными словами, государство — собственник диких животных в состоянии естественной свободы — не обладает возможностью пользоваться своей же собственностью. ——————————— <19> Шорников Д. В. Природные ресурсы как объекты гражданских прав: Дис. … канд. юрид. наук. Иркутск, 2005. С. 192.
Правомочие распоряжения означает возможность определять юридическую судьбу своего имущества. По данному вопросу Я. Я. Страутманис считал, что «природные объекты (куда входит и животный мир. — Д. З.), принадлежащие государству, изъяты из гражданского оборота, к ним неприменимо общепринятое цивилистическое понятие права распоряжения, т. е. как права определять юридическую судьбу имущества (отчуждать, уничтожать и т. п.)» <20>. Один из советских цивилистов, Д. И. Генкин, рассматривая распоряжение животным миром через обращение животных в собственность, отмечал: «Приобретение права собственности на дичь, рыбу, грибы и т. д. является не первоначальным, а производным способом приобретения права собственности, основывающимся на определенном способе распоряжения государством своим имуществом» <21>. ——————————— <20> Природоресурсовое право и правовая охрана окружающей среды: Учеб. / Под ред. В. В. Петрова. М., 1988. С. 73. <21> Генкин Д. И. Право собственности в СССР. М., 1961. С. 133.
В советской юридической литературе была высказана точка зрения, что пользование дикими зверями и птицами осуществляется посредством деятельности органов власти и управления, в таком случае право распоряжения и право пользования нельзя разграничить <22>. Подобные взгляды имеют сторонников и среди современных ученых. В частности, конкретизирует эту точку зрения Т. Н. Малая, которая считает, что выдача разрешений, лицензий на лов рыбы, отстрел и отлов животных есть не что иное, как распоряжение данным объектом собственности: «Распоряжение животным миром можно рассматривать и как деятельность уполномоченных органов, направленную на реализацию актов собственника по использованию ресурсов животного мира и продуктов его жизнедеятельности» <23>. ——————————— <22> Корнеев С. М. Право государственной социалистической собственности в СССР. М., 1964. С. 127 — 128. <23> Малая Т. Н. Указ. соч. С. 83.
Представляется, что мнение о возможности осуществления правомочия распоряжения в отношении животного мира достаточно спорно. Выдача разрешений на завладение животными, определение порядка пользования и надзора за соблюдением установленных правил добычи и использования животных, создание условий для наиболее эффективного пополнения, развития и сохранения животного мира регулируются административным правом и никоим образом не связаны с реализацией правомочия распоряжения. Как точно заметил С. С. Алексеев, «государственная власть и власть собственника — разные, отличные друг от друга власти» <24>. Государство осуществляет охрану и организует рациональное использование животного мира не в силу наличия у него права собственности, а по причине выражения им общественных интересов <25>. ——————————— <24> Алексеев С. С. Собственность — право — социализм: полемические заметки. М., 1989. С. 27. <25> Павлов П. Указ. соч. С. 42.
Кроме того, выдача разрешения на отлов (вылов) животных не означает, что лицо приобрело право собственности на такое животное. Разрешение — это всего лишь предпосылка (одно из оснований) возникновения права собственности на него. Если же считать, что выдача разрешений на пользование животным миром путем завладения есть распоряжение им, то как быть, если лицо вообще не смогло реализовать свое право (не приняло участия в охоте) или по каким-то причинам не достигло желаемого результата (например, животное было ранено и скрылось и пр.). Интересно по этому вопросу мнение Д. В. Шорникова. Он пишет, что в случае необнаружения физическим лицом в течение срока действия разрешения на отстрел животных ни одной особи в силу того, что, например, кабанов весь этот период на данной территории просто не было, государство никаких обязательств перед «неудачливым» охотником не несет, да и тот не имеет никаких прав на взыскание с государства ущерба или убытков. Подобная ситуация невозможна, если предположить, что государство таким образом распоряжается своим имуществом, поскольку это полностью противоречит положениям гражданского права <26>. ——————————— <26> Шорников Д. В. О природных объектах, природных ресурсах и праве собственности // Сибирский юрид. вестн. 2006. N 4. С. 59 — 60.
В. В. Петров совершенно обоснованно отмечает, что, «передавая в пользование определенные виды природных ресурсов, государство не переуступает само право пользования этими объектами как элемент права собственности на них. Оно уполномочивает пользователей на совершение лишь таких действий, которые обусловлены целевым хозяйственным назначением объекта и не ведут к ухудшению состояния природного объекта» <27>. ——————————— <27> Петров В. В. Правовая охрана природы в СССР. М., 1984. С. 80 — 81.
Таким образом, можно с полной уверенностью утверждать, что провозглашение государственной собственности на животный мир носит декларативный характер и не имеет под собой ни теоретических, ни юридических оснований. Дикие животные в состоянии естественной свободы не могут быть признаны вещами и из сферы гражданско-правового регулирования исключаются. Кроме того, право собственности предполагает наличие у субъекта совокупности правомочий. Очевидна ограниченность, а зачастую просто невозможность осуществления правомочий собственника применительно к диким животным в состоянии естественной свободы. Закрепленное в Законе о животном мире право собственности Российской Федерации на животный мир не имеет ничего общего с гражданско-правовым пониманием собственности и обозначает лишь абстрактную принадлежность государству, не обладающую самостоятельным содержанием. Дикие животные в состоянии естественной свободы не могут рассматриваться в рамках гражданско-правового института собственности. Считаем, что диких животных в состоянии естественной свободы следует признать никому не принадлежащими (в том смысле, что такие объекты не имеют собственника). Нужно отметить, однако, что Российская Федерация обладает исключительным суверенитетом в отношении животного мира РФ и как представитель интересов всего многонационального российского народа государство несет обязанности по сохранению, охране и рациональному использованию животного мира, руководствуясь интересами не только нынешнего, но и будущих поколений граждан России. Животный мир находится под охраной государства, только оно вправе решать вопросы, связанные с определением порядка и условий пользования животным миром. Провозглашение диких животных в состоянии естественной свободы собственностью Российской Федерации представляет собой один из приемов юридической техники — юридическую фикцию. Использование фикции означает, что ложное положение условно признается истиной, т. е. рассматриваемый фрагмент правовой действительности (фактическое содержание правоотношения) не соответствует ее нормативной модели (право собственности). Закрепление за диким животным в состоянии естественной свободы статуса объекта собственности создает иллюзию его принадлежности государству. Установление права собственности на такие объекты означает искусственное придание этим отношениям вещной природы, для этого дикое животное в состоянии естественной свободы условно признается имуществом, при этом игнорируется специфика физических свойств такого животного. Использование фикции права государственной собственности на диких животных (как особого правового предписания) объясняется тем, что «в гражданском праве чаще всего такой прием законодательной техники используется при необходимости распространить правовой режим одного правового явления на другое» <28>. Государство распространяет на диких животных в состоянии естественной свободы режим объекта государственной собственности, формализуя эти отношения. Признавая дикое животное в состоянии естественной свободы государственной собственностью, законодатель злоупотребляет юридическими фикциями, «то есть они используются тогда, когда правовые нормы могут быть сформулированы и без создания противоречия действительности» <29>. ——————————— <28> Кузнецова О. А. Фикции в гражданском праве // Цивилистические записки: Межвуз. сб. науч. тр. М., 2005. С. 318. <29> Лотфуллин Р. К. Юридические фикции в гражданском праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 25.
К использованию правовой конструкции права государственной собственности на диких животных необходимо относиться как к «переходному несовершенству» развития законодательства, отголоску советской экономико-юридической доктрины принадлежности «всего и вся» государству. Можно сказать, что при решении вопроса о юридическом оформлении отношений между государством и обществом относительно диких животных законодатель еще не успел отреагировать на новую экономическую идеологию и принципы построения гражданского общества. Поэтому мы считаем, что отступление от модели права собственности на животный мир не повлечет сколько-нибудь значимых неблагоприятных последствий в регулировании отношений, связанных с охраной и использованием богатств животного мира.
——————————————————————
Интервью: Регистрация с изъяном («ЭЖ-Юрист», 2010, N 14)
РЕГИСТРАЦИЯ С ИЗЪЯНОМ
М. С. БОКША, Н. Б. МАЛОВА
Нередко права на земельные участки возникают на основании незаконных решений органов исполнительной власти и местного самоуправления. Отсутствие надлежащего контроля за принятием решений о предоставлении и изъятии земельных участков органами исполнительной власти и местного самоуправления влечет незаконное оформление прав на земельные участки, а порой и причинение существенного ущерба гражданам и юридическим лицам. Разобраться в проблеме нам помогают руководитель Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Республике Карелия Михаил Сергеевич Бокша и начальник отдела государственного земельного контроля Управления кандидат юридических наук Наталья Борисовна Малова.
В последнее время средства массовой информации все чаще говорят о фактах незаконного предоставления земельных участков в различных регионах России. Кто в ответе за эти действия? Михаил Бокша: Согласно действующему законодательству основной объем полномочий по распоряжению земельными участками возложен на органы местного самоуправления, а именно муниципальные районы и городские округа. Неразграниченной государственной собственностью на территории столиц субъектов распоряжаются непосредственно органы исполнительной власти субъектов, которые также предоставляют участки, находящиеся в собственности субъекта РФ. Решения о предоставлении земельных участков могут приниматься и федеральными органами власти, если участки оформлены в собственность Российской Федерации. Соответственно все перечисленные органы должны нести ответственность за свои действия.
Осуществляется ли какой-либо контроль за принятием решений о предоставлении земельных участков? Наталья Малова: Дело в том, что вмешательство в деятельность названных органов власти со стороны контролирующих органов невозможно. Но, безусловно, должен осуществляться контроль в отношении принятых такими органами нормативных и ненормативных актов. И вот здесь возникают проблемы. Государственные инспекторы по охране и использованию земель Роснедвижимости (Росреестра), и в частности Управления Роснедвижимости по Республике Карелия, согласно подп. «г» п. 10 Положения о государственном земельном контроле, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 N 689, осуществляют проверку на соответствие действующему законодательству принятых органами исполнительной власти и местного самоуправления актов, касающихся вопросов земельных отношений, в том числе о предоставлении земельных участков. В случае несоответствия акта действующему законодательству в адрес издавшего его органа направляется акт проверки с предложением привести в соответствие с законом принятый нормативный или ненормативный акт. К сожалению, это всего лишь предложение, и если оно будет проигнорировано, то инспектор направит необходимые документы в прокуратуру для принятия мер прокурорского реагирования. А далее дело уже за прокуратурой, которая может принять такие меры, а может и не принять. Так, только по Карелии ежегодно инспекторами проверяется более 8 тыс. актов о предоставлении земельных участков и примерно в 10% актов обнаруживаются нарушения. Исходя из пока еще действующего Административного регламента исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю, утвержденного Приказом Минюста России от 27.12.2007 N 254, главный инспектор субъекта РФ вправе подавать в соответствующие арбитражные суды исковые заявления о признании недействительными не отвечающих земельному законодател ьству ненормативных актов органов местного самоуправления, органов власти субъектов РФ в силу ст. 198 АПК РФ. Однако на основании указанной статьи прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы могут обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Между тем указанные акты далеко не во всех случаях действуют в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Какие самые распространенные нарушения выявляются инспекторами в данных актах? М. Б.: В основном это случаи нарушения порядка предоставления земельных участков. Например, для индивидуального жилищного строительства предоставляется земельный участок в обход процедуры торгов; превышен предельно допустимый размер земельного участка; участок предоставлен бесплатно лицу, не имеющему права на его бесплатное получение; установлено разрешенное использование земельного участка, не предусмотренное категорией земель, к которой он отнесен; для целей строительства предоставляется земельный участок, строительство на котором запрещено, и др.
Удается ли своевременно принять меры для «обезвреживания» подобных решений? Н. М.: К сожалению, не всегда. Ведь органы власти и местного самоуправления предоставляют для проверки свои акты по запросу госземинспектора и, по сути, лишь те, которые посчитают нужным. Таким образом, проверка рассматриваемых актов начинается спустя один-два месяца с момента их издания. При обнаружении нарушений принявшему данный акт органу дается разумное время (как правило, месяц) для их устранения, и только после этого материалы направляются в прокуратуру. Получается, что с момента принятия акта проходит уже более трех месяцев, а такого срока обычно достаточно, чтобы оформить право на земельный участок на основании такого акта.
Могут ли другие государственные органы на стадии кадастрового учета, государственной регистрации отказать в регистрации права? Н. М.: Опыт показал, что не могут. Дело в том, что орган кадастрового учета, которым теперь является Росреестр, при постановке земельных участков на кадастровый учет руководствуется Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». Статьи 26 и 27 Закона N 221-ФЗ предусматривают основания для приостановления и отказа в постановке земельного участка на кадастровый учет. Но несоответствие документа-основания действующему законодательству в числе оснований не названо. Кроме того, правовая экспертиза на этой стадии вообще не проводится. Что же касается госрегистрации, которая также входит в компетенцию Росреестра, то при регистрации регистрирующий орган руководствуется Федеральным законом от 21.07.97 N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Перечень оснований для приостановления и отказа в регистрации (ст. ст. 19 и 20 Закона N 122-ФЗ) исчерпывающий, и в нем нет указания на ничтожность принятого документа-основания. Ну а известная формулировка Закона N 122-ФЗ: «документы, представленные на государственную регистрацию прав, по форме или содержанию не соответствуют требованиям действующего законодательства» — не является достаточной для регистраторов. Помимо этого, существует четкая позиция регистрирующего органа, согласно которой акт органа власти, местного самоуправления служит основанием для государственной регистрации, если на момент регистрации нет сведений о его отмене или признании незаконным. Как правило, к этому моменту подобной информации еще нет. Хотя наша позиция по данному вопросу не совпадает с мнением регистрирующего органа. Дело в том, что в силу ст. 17 Закона N 122-ФЗ основанием для государственной регистрации выступают «акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания», то есть если акт не соответствует законодательству, действовавшему в момент его принятия, то он вообще не является основанием для государственной регистрации, что и должно быть определено в ходе правовой экспертизы. Однако данной нормой в рассматриваемых нами случаях регистраторы не руководствуются.
Какие возможности есть у прокуратуры? М. Б.: Получив информацию об обнаруженном нарушении, прокуратура проводит свою проверку и по ее итогам (если нарушение подтвердится) выносит протест и устанавливает срок для его добровольного исполнения. Если акт не отменен добровольно, то прокуратура вправе обратиться в суд с иском о признании такого акта ничтожным. При этом прокуратуре важно уложиться в оговоренные законом процессуальные сроки. В Республике Карелия прокуратура неоднократно обращалась в суд по итогам представленной нашим Управлением информации.
Но ведь зачастую не соответствующие закону акты принимаются не единолично… В органах местного самоуправления создаются всевозможные комиссии, документы отправляют на согласование в различные инстанции, например на стадии выбора участка. Несут ли какую-то ответственность данные лица и в чем заключается их роль? Н. М.: Этот вопрос неоднократно был предметом обсуждения в ходе рассмотрения различных судебных дел, и однозначного ответа на него все еще нет. Действительно, в силу ст. 31 ЗК РФ орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости. При этом учитываются экологические, градостроительные и иные условия использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования (в случаях, предусмотренных федеральными законами) с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Орган местного самоуправления утверждает акт о выборе. Это должно означать, что и ответственность за выбор участка тоже несет орган местного самоуправления, а не согласующие органы. Однако, направляя акт о выборе в различные инстанции (СЭС, Отдел водных ресурсов, ГИБДД и др.), органы местного самоуправления в случае выявления нарушений при предоставлении земельных участков пытаются переложить и ответственность на эти же органы. Между тем на деле некоторые подобные органы вообще не имеют права на согласование выбора земельного участка и соответственно превышают свои полномочия. Поэтому и подпись этих органов в согласовании акта выбора становится бесполезной и ничтожной. М. Б.: Основная проблема в том, что органы исполнительной власти и местного самоуправления, к компетенции которых отнесены земельные вопросы, не осознают ответственности за свои действия, причиняющие зачастую серьезный материальный ущерб гражданам. И пока такие органы не будут привлекаться к ответственности (хотя бы в виде частных определений суда), ситуация не изменится.
Каковы Ваши предложения по изменению ситуации? Как гражданам защититься от незаконных действий чиновников? Н. М.: Защититься граждане могут только знанием закона и самостоятельной проверкой полученных документов. Если же отстраниться от вопроса о необходимости органам местного самоуправления и органам власти четко соблюдать требования действующего законодательства, то хотелось бы сделать акцент на том, что нужно совершенствовать контроль в отношении принимаемых подобными органами незаконных актов в сфере земельных отношений. Так, следует установить обязанность органов, издающих акты по вопросам земельных отношений, незамедлительно представлять такие акты госземинспекторам для проверки их законности. Возможно, надо ужесточить норму Положения о госземконтроле и направлять в эти органы не предложения об устранении выявленных нарушений, а обязательные к исполнению требования. Нужно также наделить госземинспекторов правом обращения в суд с заявлением о признании таких актов незаконными, и не только когда речь идет о предпринимательских или иных экономических отношениях. М. Б.: По моему мнению, регистрирующему органу необходимо пересмотреть свое отношение к ничтожным актам органов власти и местного самоуправления по вопросам земельных отношений. В противном случае процесс признания подобных актов и возникших на их основании прав ничтожными становится долгим и сложным, да еще и влекущим причинение ущерба правообладателям. Хотя мы не считаем таких правообладателей добросовестными, ведь незнание закона не освобождает их от ответственности. Правда, зачастую выясняется, что правообладатели действительно не имели понятия о том, что органом власти или местного самоуправления был нарушен порядок предоставления им участка (например, был скрыт факт поступления второго заявления для участия в торгах и т. п.). В случае признания данных актов ничтожными граждане (юридические лица) не только лишаются земельного участка, на оформление и освоение которого уже потрачены средства, но и возведенная на таком участке постройка признается самовольной, подлежащей сносу за счет гражданина (юридического лица).
Интервью подготовили Ольга Аверина, Вениамин Захаров, газета «ЭЖ-Юрист»
