(Брославский Л. И.) («Журнал российского права», 2010, N 12)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ САНКЦИИ ЗА НАРУШЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА США
Л. И. БРОСЛАВСКИЙ
Брославский Лазарь Израилевич — доктор права (США).
Анализируется законодательство и порядок применения в США к экологическим правонарушителям административно-правовых санкций как эффективного средства обеспечения соблюдения государственной экологической дисциплины и улучшения качества окружающей среды.
Ключевые слова: агентство по охране окружающей среды, инспекционные проверки, оценка качества атмосферного воздуха, экологическое правонарушение, прекращение и запрещение нарушений.
Administrative law sanctions for the violation of environmental legislation of the USA L. I. Broslavsky
The article examines the current US system of enforcement of environmental laws and regulations through administrative sanctions and its effectiveness in preserving and improving the quality of the environment.
Key words: environmental protection agency, inspections, evaluation, environmental violation, abolition and prevention of violations.
Административно-правовые санкции, применяемые органами государственного экологического контроля США, — эффективное средство соблюдения государственной экологической дисциплины и обеспечения надлежащего качества окружающей среды. Государственный экологический контроль — одна из главных функций Агентства по охране окружающей среды (Environmental Protection Agency (EPA)) — федерального органа, на который возложены функции межотраслевого управления в трех сферах окружающей среды (воды, атмосферного воздуха и земли), и его территориальных органов, осуществляющих инспекционные проверки состояния окружающей среды и деятельности потенциальных источников ее загрязнения: компаний, предприятий и организаций промышленности, строительства, транспорта, сельского хозяйства, коммунально-бытового обслуживания и др. Параллельно, независимо от системы EPA, функционируют контролирующие органы штатов <1>. ——————————— <1> См. подробнее: Брославский Л. И. Государственный экологический контроль в США // Журнал российского права. 2010. N 4.
Органы EPA и контролирующие органы штатов при выявлении в результате инспекционных проверок экологических правонарушений применяют административно-правовые санкции, предусмотренные соответственно федеральным законодательством и законодательством штатов. Экологическое правонарушение — это нарушение обязательных требований, норм и правил в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, предусмотренных федеральными законами и законами штатов, нормативными актами органов управления (федеральных и штатов (regulations)), нормативными актами органов местного самоуправления (муниципальные кодексы, ордонансы и др.), а также стандартами, принимаемыми на всех уровнях управления (федеральном, штатов и локальном), которые определяют уровень качества объектов окружающей среды и регламентируют деятельность потенциальных источников ее ухудшения. Основными видами административно-правовых санкций являются предписания о прекращении или запрещении той или иной противоправной деятельности, обязательные указания об устранении допущенных нарушений и проведении мероприятий по предотвращению подобного рода нарушений в дальнейшем (administrative compliance order) и штраф (fine). Законодательством (федеральным и штатов) могут быть предусмотрены и иные административно-правовые санкции и правовые последствия. Так, EPA вправе отменить или приостановить действие лицензий, свидетельств и разрешений на виды деятельности, регулируемые его нормативными актами. В соответствии с Законом «О контроле за токсичными веществами» EPA вправе дать указание о конфискации обнаруженных токсичных веществ, а также обязать их изготовителя опубликовать информацию о такого рода нарушении и о возможном риске причинения вреда. Субъектом экологического правонарушения могут быть физические лица, корпорации, компании, фирмы, акционерные общества, ассоциации, объединения и другие организации, штаты, муниципалитеты, органы управления штатов и межштатные органы. Другими словами — как юридические, так и физические лица (руководители и должностные лица государственных органов и предприятий, бизнесмены и частные лица). При взыскании административно-правовых санкций, в отличие от применения мер уголовной ответственности, не требуется доказательств вины нарушителя. Для этого достаточно выявить лишь факт нарушения установленных требований. Федеральные законы предусматривают административно-правовые санкции и порядок их применения органами EPA, а законы штата — санкции и порядок их применения контролирующими органами соответствующего штата. Если такие санкции, как предписания, запреты, указания в федеральном законодательстве и законодательствах штатов в принципе аналогичны, то взыскиваемые с нарушителей штрафы могут иметь различия. Так, в соответствии с Законом «О чистоте вод» EPA имеет право взыскать с нарушителя штраф в размере до 10 тыс. долл. за каждое нарушение, но не свыше 25 тыс. долл. В тех случаях, когда нарушение имеет длящийся характер, взыскивается штраф в размере до 10 тыс. долл. за каждый день в течение всего срока нарушения, но не свыше 125 тыс. долл. Законом «О чистоте атмосферного воздуха» предусмотрено взыскание штрафа в размере до 25 тыс. долл. с изготовителя, продавца и поставщика новых автомашин или автомобильных моторов, если выброс выхлопных газов выпускаемой или реализуемой ими продукции выше установленных стандартом нормативов. В соответствии с Законом «О безопасности питьевой воды» в случаях выявления нарушения требований, связанных с обеспечением качества и безопасности питьевой воды, EPA вправе наряду с выдачей предписания об устранении нарушения взыскать с нарушителя штраф в размере от 5 до 25 тыс. долл. Для взыскания штрафа, превышающего указанную сумму, EPA должно предъявить иск в федеральный суд. EPA вправе взыскать с нарушителя штраф в размере до 25 тыс. долл. за нарушение правил ведения документации, представления отчетов и т. п. Законами «О консервации мусора и отходов» и «О контроле токсичных веществ» EPA предоставлено право взыскивать штраф в размере до 25 тыс. долл. с изготовителей, продавцов, импортеров и потребителей за нарушение правил хранения, переработки и уничтожения подобных отходов и веществ. Порядок применения административно-правовых санкций EPA и его контролирующими органами сводится к следующему. Установив факт экологического правонарушения, EPA вправе выбрать один из двух путей. Первый — направить официальное уведомление об этом нарушителю и соответствующему контролирующему органу штата. Если в течение 30 дней не будут приняты надлежащие меры по устранению данного нарушения, EPA самостоятельно применяет указанные санкции либо предъявляет гражданский иск в суд (civil enforcement suit) для их применения в судебном порядке по правилам гражданского судопроизводства. Если нарушение создало чрезвычайную экологическую ситуацию, представляющую опасность для жизни и здоровья людей, EPA обязано выдать предписание о запрете немедленно. Указанные действия EPA основаны на том, что ответственность за обеспечение соблюдения установленных требований возложена прежде всего на штаты. EPA лишь страхует действия контролирующих органов штата, следит за тем, чтобы допущенные нарушения были устранены. И только когда это не сделано, EPA использует свои властные полномочия. Второй путь, который может выбрать EPA, — сразу дать предписание нарушителю либо предъявить ему гражданский иск без предварительного уведомления органа штата, не дожидаясь результата его действий. В предписании указываются суть нарушений и срок, в течение которого они должны быть устранены. Последний, с учетом характера и тяжести нарушений, а также времени, необходимого для проведения соответствующих мероприятий, не должен превышать 30 дней. До вынесения решения о взыскании штрафа EPA обязано предварительно уведомить нарушителя, который, в свою очередь, вправе потребовать рассмотрения дела в административном суде EPA, представив в течение 30 дней со дня получения уведомления свои возражения и соответствующие доказательства. В составе центрального аппарата ЕРА функционирует Департамент административных судей (Office of Administrative Law Judges (OALJ)). Решение административного суда о взыскании штрафа может быть обжаловано нарушителем в течение 45 дней в апелляционную коллегию ЕРА (Environmental Appeals Board (EAB)) либо пересмотрено по инициативе самой коллегии. В противном случае это решение вступает в законную силу автоматически. Следующая инстанция — руководитель EPA, решение которого может быть обжаловано в федеральный суд, что случается крайне редко. Законы штатов, предусматривающие применение административно-правовых санкций за экологические правонарушения, обычно инкорпорируются в различного рода кодексы, издаваемые каждым штатом по своему усмотрению по отдельным социальным и экономическим сферам. Это могут быть кодексы: водные, об охране и безопасности граждан, о рыболовстве, судоходстве и навигации, трудовые и др. Так, согласно Водному кодексу штата Калифорния в случаях выявления нарушений установленных в нем правил водопользования, обеспечивающих сохранность водных ресурсов и надлежащее качество вод, соответствующий контролирующий орган (State Water Resources Control Board, Regional Water Quality Control Board) выдает нарушителю обязательные предписания о прекращении или приостановлении того или иного рода деятельности и проведении необходимых мероприятий по устранению последствий нарушений и предотвращению их совершения в дальнейшем. При невыполнении предписаний в установленный срок с нарушителя взыскивается штраф в размере 1000 долл. за каждый день нарушения. Порядок применения этих санкций в принципе такой же, как и в системе EPA, т. е. контролирующий орган выносит решение самостоятельно либо обращается с соответствующим иском в суд. Аналогичные санкции предусмотрены за нарушение установленных в штате Калифорния правил рыболовства (Fish and Game Code), требований к обеспечению здоровой окружающей среды для работников (Labor Code) и граждан, пользующихся общественными коммунальными услугами (Public Utilities Code), за загрязнение окружающей среды мусором и отходами производственно-хозяйственной деятельности (особенно токсичными и радиоактивными веществами, опасными для жизни и здоровья людей и животных), за превышение установленного стандартом норматива выброса загрязняющих веществ в атмосферный воздух (Health and Safety Code) и др. Штраф устанавливается за каждое отдельное нарушение или за каждый день нарушения, но не более фиксированной суммы. При определении суммы взыскиваемого штрафа контролирующие органы EPA и штатов в каждом конкретном случае учитывают: тяжесть нарушения; экономические выгоды, получаемые в результате него непосредственно нарушителем; имели ли место ранее такого рода нарушения и принимались ли какие-либо меры по предотвращению нарушения и устранению его последствий; какое воздействие окажет взыскание штрафа на экономическое положение нарушителя; другие заслуживающие внимания факторы. Применение административно-правовых санкций не только право, но и предусмотренная законом обязанность всех контролирующих органов. ЕРА и органы штатов активно применяют административно-правовые санкции к экологическим нарушителям. Так, в июне 2009 г. Департамент штата Гавайи по вопросам охраны здоровья граждан на основании поступившей жалобы произвел проверку состояния впадающей в океан реки Maili’ili Stream/Leeward и обнаружил огромное количество бетона, других строительных материалов, мусора и отходов на дне и берегах реки, сброшенных в ходе строительных работ, выполненных городом Гонолулу в период с февраля 2008 г. по май 2009 г. Армейский корпус инженеров (United States Army Corps of Engineers), федеральное агентство, на которое возложена, в частности, ответственность за поддержание в надлежащем состоянии навигационных вод страны, имеющих военно-стратегическое значение, направил муниципалитету города уведомление, что в нарушение Закона «О чистоте вод» работы производились без сертификата, который необходимо было получить у данного контролирующего органа для выполнения землечерпательных работ в районах рек, озер и других водных объектов. В июле 2009 г. совместная проверка ЕРА и названного Департамента штата подтвердила все эти факты. EPA выдало органам управления города и графства Гонолулу предписание о проведении очистных работ и восстановлении качества вод и прибрежной полосы. Кроме того, они были обязаны: прекратить сброс в реку каких-либо строительных материалов; в течение 60 дней представить план очистных и восстановительных работ, включая уничтожение и переработку накопившихся там материалов и установление средств контроля за эрозией и отложением осадков; представить EPA отчет о выполнении всех этих мероприятий. Другой пример. EPA взыскал штраф в размере 24,780 долл. с расположенной в штате Массачусетс корпорации HEAD/Penn Racquet Sport в связи с тем, что принадлежащее ей предприятие, находящееся в г. Финиксе (штат Аризона), не представило отчет за 2007 г. о выбросе в процессе своей производственной деятельности токсичных химикатов. Закон «О планировании мероприятий в случаях чрезвычайных обстоятельств и праве граждан быть в таких случаях уведомленными» обязывает предприятия, применяющие токсичные химикаты сверх определенного количества, представлять ежегодно отчеты об этом в EPA и соответствующий контролирующий орган штата. На основе содержащихся в них данных EPA составляет общий годовой отчет об использовании токсичных химикатов, поступающий в национальную базу данных и доступный для ознакомления широкой общественности. В отчете анализируются тенденции применения токсичных химикатов, потенциально опасных для здоровья людей. Решения EPA и контролирующих органов штатов о взыскании штрафов и применении других санкций могут быть оспорены в судебном порядке, и суд проверяет законность и обоснованность их применения. Так, Департамент по контролю водных ресурсов штата Калифорния выдал Тихоокеанской лесозаготовительной компании (Pacific Lumber Co.) предписание, обязывающее ее проводить мониторинг участка реки (Elk River) площадью 700 акров в связи с тем, что в результате работ по заготовке красного дерева и строительства дорог для его транспортировки ухудшилось качество вод и оно не отвечает требованиям стандартов. Компания обратилась в суд с иском об отмене данного предписания, поскольку лесозаготовки производились в соответствии с планом, утвержденным Департаментом лесного хозяйства штата (State Division of Forestry). Действительно, названный Департамент одобрил предложения компании к ранее утвержденному плану о проведении этих лесозаготовительных работ, в отношении которых, однако, региональный орган Департамента штата по контролю водных ресурсов представил свои возражения, заявив, что эти работы не предусматривают достаточных мер по охране вод от загрязнения. После того как Департамент лесного хозяйства отверг указанные возражения, Департамент по контролю водных ресурсов направил компании соответствующее предписание о введении программы мониторинга качества вод. Тогда компания обратилась в суд. Суд первой инстанции и апелляционный суд отклонили иск. Верховный суд штата Калифорния подтвердил эти решения, указав, что органы контроля за водными ресурсами наделены исключительным правом принимать решения по вопросам охраны вод от загрязнения. Верховный суд отметил также, что Департамент лесного хозяйства вправе действовать лишь в пределах своих полномочий и не может вторгаться в компетенцию других государственных органов, в данном случае — органов контроля за качеством вод <2>. ——————————— <2> См.: Reiterman T. Water Officials’Authority Upheld in Logging Case // Los Angeles Times. 2006. Jan. 31.
В случае, когда суд отказал в удовлетворении жалобы экологического правонарушителя, а также если решение EPA не было обжаловано в суд в установленный срок, оно признается окончательным и нарушитель обязан уплатить взыскиваемый с него штраф добровольно. В противном случае EPA обращается в Министерство юстиции США <3> с ходатайством о предъявлении иска в суд о взыскании с нарушителя суммы невыплаченного им штрафа, процента, начисляемого за все время неуплаты этого штрафа, расходов, связанных с рассмотрением дела и принудительным взысканием соответствующих сумм, а также штрафа за несвоевременную оплату, взыскиваемого в начале каждого квартала в размере 20% от общей суммы всех перечисленных выплат. ——————————— <3> Это ходатайство направляется Генеральному прокурору (Attorney General). Следует иметь в виду, что функции федеральной прокуратуры и Министерства юстиции США выполняет один и тот же орган — Департамент юстиции (Department of Justice), а Генеральный прокурор — это одновременно и Министр юстиции США. Он является также членом Администрации Президента США (Правительства), т. е. входит в структуру исполнительной власти.
Если для применения административно-правовых санкций контролирующий орган решил обратиться в суд, он предъявляет соответствующий иск к нарушителю по месту его нахождения или деятельности и суд выносит решение о судебном запрете на выброс загрязняющих веществ, постоянно или на определенный срок (court injunction), и о взыскании штрафа. Такие дела, как любые гражданские иски, рассматриваются в порядке, предусмотренном гражданско-процессуальными нормами. При этом обычно возникает вопрос о взыскании с нарушителя компенсационных и других выплат в целях возмещения экологического вреда. Иски контролирующих органов, как и иски, предъявляемые потерпевшими, в большинстве случаев заканчиваются мирным соглашением сторон до судебного рассмотрения (settlement). Так, EPA и Департамент штата Калифорния по контролю качества атмосферного воздуха предъявили иск к компании — изготовителю мотоциклов Yamaha в связи с тем, что проданные мотоциклы не соответствовали требованиям стандарта штата, устанавливающего нормативы выброса выхлопных газов. Изготовитель признал иск обоснованным и без рассмотрения его в суде обязался принять мотоциклы обратно, вернув покупателям деньги и оплатив все расходы. Кроме того, изготовитель обязался внести 12 млн. долл. в специальный фонд по борьбе с загрязнением атмосферного воздуха и 500 тыс. долл. в научно-исследовательский институт, занимающийся исследованиями в этой области, а также возместить расходы прокуратуры штата по ведению дела — 300 тыс. долл. Другой пример. Региональное отделение EPA взыскало с корпорации Recovery Management Corporation, Inc. штраф в размере 98,520 долл. в связи с тем, что при проверке принадлежащих ей складов для хранения подлежащих розничной продаже товаров были выявлены нарушения правил хранения, переработки и транспортировки вредных отходов. Штраф был уплачен в добровольном порядке. Кроме того, согласно подписанному с контролирующим органом соглашению (consent agreement) корпорация обязана была разработать мероприятия по предотвращению отгрузки поставщиками в ее адрес вредных отходов, а также по их обнаружению и немедленной переработке и представлять контролирующему органу в течение года соответствующие ежеквартальные отчеты. Наряду с юридическими лицами к административно-правовой ответственности, как уже отмечалось, могут привлекаться и физические лица. Так, с оператора производственного предприятия по сбору и утилизации мусора и отходов и использованию их как вторсырья был взыскан штраф в размере 600 долл. за непредставление в установленный срок предусмотренных законодательством штата Оклахома отчетных данных о деятельности предприятия и количестве утилизированных мусора и отходов по итогам 2004 г. Органы местного самоуправления предусматривают санкции за нарушение природоохранных правил и требований, устанавливаемых ими с учетом климатических и природных условий, географического положения и инфраструктуры городов и других населенных пунктов. Основная форма нормативных актов, принимаемых на региональном и локальном уровне, — ордонансы, которые обычно инкорпорируются в сборники (собрания) нормативных актов; в городах — это муниципальные кодексы. Например, в Муниципальном кодексе города Санта Моника, расположенного на берегу Тихого океана и являющегося частью Лос-Анджелеса, в целях предотвращения загрязнения вод залива от смываемых с городских территорий дождевыми потоками мусора и отходов производства и жизнедеятельности людей установлено, что собственники и владельцы территорий, на которых могут образовываться дождевые потоки, обязаны своевременно убирать мусор и отходы. Топливо, химические отходы и другие материалы и вещества, представляющие потенциальную опасность для жизни и здоровья людей, должны незамедлительно убираться и уничтожаться или перерабатываться в установленном порядке. Запрещается выброс в муниципальные водостоки всех видов загрязняющих веществ. Допускается использование только крытых мусоросборников. Неисправные автотранспортные средства, имеющие утечку топлива или иной жидкости, должны быть отремонтированы. Дополнительные правила установлены в случае, если на соответствующей территории планируется новая застройка или производство строительных работ. Несоблюдение этих правил квалифицируется как экологическое правонарушение, и к нарушителям применяются административно-правовые санкции в размере и порядке, которые предусмотрены Муниципальным кодексом. Департамент общественных работ (Department of General Services) направляет им письменное предписание с указанием допущенного нарушения и срока, в течение которого оно должно быть прекращено и его последствия устранены, а также предупреждение о взыскании штрафа в случае невыполнения предписания в установленный срок. Штраф взыскивается в размере 100 долл. Если нарушение продолжалось в течение определенного времени, штраф в указанном размере может начисляться за каждый день, т. е. является кумулятивным, суммарным штрафом. Решение о применении санкций может быть обжаловано в административном порядке уполномоченному должностному лицу муниципалитета, а затем в суд. Суммы взысканных штрафов поступают в специальный фонд, за счет которого возмещаются затраты названного Департамента на работы, связанные с поддержанием чистоты городских территорий, и иные расходы. Обжалование решения о взыскании штрафа не освобождает нарушителя от его уплаты в указанный в предписании срок. В случае отмены предписания уплаченные суммы подлежат возврату. Опыт применения в США административно-правовых санкций за экологические правонарушения представляет несомненный интерес для практических и научных работников, специализирующихся в области охраны окружающей среды, и может быть использован при совершенствовании российского законодательства и практики его применения.
Библиографический список
Reiterman T. Water Officials’Authority Upheld in Logging Case // Los Angeles Times. 2006. Jan. 31. Брославский Л. И. Государственный экологический контроль в США // Журнал российского права. 2010. N 4.
