Кодекс окружающей среды Швеции

(Бринчук М. М., Редникова Т. В.) («Экологическое право», 2010, N 6)

КОДЕКС ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ШВЕЦИИ <*>

М. М. БРИНЧУК, Т. В. РЕДНИКОВА

——————————— <*> Brinchuk M. M., Rednikova T. V. Environmental code of Sweden.

Бринчук М. М., заведующий сектором экологического права ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

Редникова Т. В., научный сотрудник сектора экологического права ИГП РАН.

Статья посвящена кодификации законодательства об охране окружающей среды Швеции. Кодекс окружающей среды Швеции регулирует отношения по охране природы, земель, животного и растительного мира, охране и использованию вод, деятельность, представляющую опасность для окружающей среды и здоровья человека, генно-инженерную деятельность, обращение с химическими веществами и отходами. Существенной характеристикой Кодекса является то, что он наряду с охраной окружающей среды регулирует некоторые отношения по использованию природных ресурсов.

Ключевые слова: Кодекс окружающей среды, кодификация, правотворчество.

The article is devoted to codification of legislation on protection of environment of Sweden. The Environmental Code of Sweden regulates the relations of protection of nature, lands, wild animals and flora, protection and use of waters, activity presenting danger for environmental and human health, gen-enged activity, handling with chemical substances and wastes. The material characteristic of the Code is the fact that it along with environment it regulates some relations of use of natural resources.

Key words: Environmental Code, codification, law-making.

В 1990-е годы в некоторых государствах Европы (Швеции, Франции, Германии и др.) велась интенсивная, хотя и с разными результатами, работа по кодификации законодательства об окружающей среде. Для Швеции результатом этой работы стало принятие Кодекса окружающей среды (Environmental Code), введенного в действие с 1 января 1999 г. Кодекс создан путем гармонизации общих правил и принципов, компиляции 15 различных законов об окружающей среде, установления ряда новых положений. Он регулирует отношения по охране природы, земель, животного и растительного мира, охране и использованию вод, деятельность, представляющую опасность для окружающей среды и здоровья человека, генно-инженерную деятельность, обращение с химическими веществами и отходами. Существенной характеристикой Кодекса является то, что он наряду с охраной окружающей среды регулирует некоторые отношения по использованию природных ресурсов. Главы 3 и 4 содержат положения об управлении землями и водами. В то же время в отношении недр и лесов сохраняют действие ранее принятые Закон о недрах и Закон об управлении лесами. Наиболее существенными новыми мерами являются положения о загрязненных землях и новом порядке принятия решений, о выдаче разрешений и их обжаловании. По оценке шведских специалистов, Кодекс является в основном актом публичного права. Он содержит также некоторые частноправовые элементы, которые касаются возмещения вреда. Одним из достоинств шведского Кодекса является то, что он предусмотрел создание специализированных судов по вопросам окружающей среды — environmental courts. В данной статье важно обратить внимание на структуру Кодекса и основные принципы, заложенные в нем. Кодекс окружающей среды Швеции имеет весьма широкую сферу регулирования. В целом Кодекс суммировал тысячи положений других законодательных актов. Он по своей сути является рамочным законом, не содержит конкретных положений по регулированию отдельных видов деятельности (нормативы, лимиты и т. п.) и вопросов пересечения интересов различных участников процесса. Детальное регулирование вопросов охраны окружающей среды осуществляется нормативными правовыми актами центральных органов Правительства, осуществляющих государственное управление охраной окружающей среды, таких, как Шведское агентство по охране окружающей среды, Национальная инспекция по химическим веществам и др. По многим видам деятельности, связанной с вредным воздействием на окружающую среду, разрешение на их осуществление получают в экологических судах или административных органах коммун. Что касается крупных структур и предприятий, то в этом случае такие разрешения утверждаются Правительством Швеции. Важную роль в охране окружающей среды и здоровья человека от причинения ущерба или вреда в соответствии с Кодексом играют муниципальные административные органы. Кодекс окружающей среды применим ко всем гражданам и юридическим лицам, осуществляющим хозяйственную и иную деятельность или другие действия, которые нарушают его требования. Положения Кодекса применимы к тем лицам, чья деятельность потенциально вредна для здоровья человека и окружающей среды, наносит ущерб природной и культурной окружающей среде или истощает биологическое разнообразие. Они применимы ко всем видам воздействия на окружающую среду независимо от степени этого воздействия. Положения Кодекса распространяются на такие объекты, как индивидуальные очистные сооружения, компостные сооружения, больницы, тепловые насосы, аэропорты, термальные энергетические станции и предприятия целлюлозно-бумажной промышленности. Потенциально опасными для окружающей среды считаются все объекты, которые осуществляют выбросы и сбросы в почвы, водные объекты и воздух, и, таким образом, они должны соответствовать положениям Кодекса окружающей среды. В случае наличия какого-либо риска воздействия на окружающую среду в виде шума, запаха, вибрации, света или других негативных раздражителей лица, вследствие деятельности которых это произошло, должны самостоятельно принимать меры по предотвращению или ликвидации такого воздействия без получения соответствующего указания со стороны административных органов. Положения Кодекса не применяются к окружающей среде на рабочих местах. Для исключения возможности возникновения неоправданных последствий для физических лиц положения Кодекса не применяются к деятельности, не имеющей большого экологического значения, такой, как выбор места жительства и отдыха. Положения Кодекса окружающей среды применяются к деятельности, оказывающей влияние на природу, даже в тех случаях, когда она регулируется положениями других законодательных актов. Его нормы и нормы других законодательных актов в этих случаях применяются параллельно. Это означает, к примеру, что в некоторых случаях недостаточно получить разрешение на строительство согласно требованиям Градостроительного кодекса. В дополнение к нему Кодекс окружающей среды может требовать получения отдельного разрешения или уведомления административных органов о начале деятельности перед ее фактическим началом. Все виды осуществляемой деятельности, на которые распространяется действие Кодекса окружающей среды, должны отвечать его целям и соответствовать общим правилам, установленным его положениями.

Структура Кодекса

Кодекс окружающей среды Швеции состоит из семи разделов. Первый раздел, «Цели и направления», состоит из шести глав: цели экологического Кодекса; общие правила; положения, регулирующие оборот земель; положения о стандартах качества окружающей среды; положения о воздействии на окружающую среду. Второй раздел, «Охрана природы», состоит из двух глав: охраняемые территории и охрана видов животных и растений. Третий раздел состоит из семи глав: деятельность, опасная для окружающей среды, и охрана здоровья; загрязненные территории; водопользование; открытая разработка недр и экологические вопросы в сельском хозяйстве; генная инженерия, химикаты и биотехнологические организмы; отходы и ответственность производителей. Разделы с четвертого по седьмой содержат общие положения для всех видов деятельности, подпадающих под действие Кодекса, и состоят из семнадцати глав. В них регулируются отношения, касающиеся рассмотрения дел, надзора, платежей и сборов, штрафов, компенсации, ответственности, страхования. Целью экологического Кодекса является пропаганда устойчивого развития, которое обеспечит сохранение здоровой и благоприятной окружающей среды для будущих поколений. В первом разделе Кодекса содержится пять пунктов, которые необходимо выполнять для достижения данной цели. Охрана окружающей среды и здоровья человека от причиняемого им ущерба. В данном случае следует учитывать как прямой, так и косвенный ущерб. Вред, причиняемый здоровью человека, оценивается как физический, так и психический. Охрана и консервация природной и культурной среды. Устойчивое развитие требует обеспечивать охрану и консервацию областей, имеющих значимую природную и культурную ценность. Сохранение биологического разнообразия. Это означает, что должна быть обеспечена долговременная репродуктивная способность экосистем к воспроизводству. Термин «биологическое разнообразие» в данном контексте означает разнообразие как экосистем, так и видов животных и растений. Обеспечение правильного обращения с землями и водными ресурсами. Использование этих ресурсов и развитие общества должны обеспечивать соответствующее долгосрочное природопользование с экологической, социальной, культурной и экономической точек зрения. Поощрение повторного использования ресурсов для сохранения энергии, сырьевых и природных ресурсов. Первичное использование ресурсов должно быть сокращено, и полностью должен использоваться потенциал вторичных сырьевых ресурсов. Независимо от Кодекса окружающей среды Парламент Швеции принял 15 Национальных целей для обеспечения качества окружающей среды, которые описывают такое ее состояние, которое является предпосылкой к устойчивому развитию. Согласно этому акту Парламента Швеции достижение этих целей возможно в рамках одного поколения или, другими словами, до 2025 г. Эти цели касаются обеспечения сохранения чистого воздуха, высокого качества грунтовых вод, устойчивости озер и водных потоков, хорошего состояния водно-болотных угодий, сбалансированности морской среды, устойчивого состояния побережий и архипелагов, предупреждения эвтрофикации, исключительно естественной ацидификации <1>, устойчивости лесов, разнообразного сельскохозяйственного ландшафта, величественного горного ландшафта, качественной нетоксичной, безопасной в радиационном отношении окружающей среды, охраны озонового слоя и ограничения изменения климата. ——————————— <1> Ацидификация — увеличение кислотности (уменьшение величины водородного показателя pH) природных компонентов (воды, почвы); происходит вследствие применения физиологически кислых минеральных удобрений и выпадения кислых осадков.

Эти цели по своему содержанию согласуются с целями, перечисленными в Кодексе окружающей среды, и служат руководством для их достижения.

Принципы

Все основные хозяйственные действия, по поводу которых Кодексом регулируются отношения (например, культивация земель, оборот химических веществ, создание предприятий, имеющих потенциальный вред для окружающей среды), должны производиться с учетом заложенных в нем общих правил принятия решений. Согласно Кодексу правила принятия решений должны базироваться на нескольких основополагающих принципах. Принцип бремени доказательства говорит о том, что лицо, осуществляющее или планирующее хозяйственную деятельность, должно продемонстрировать, что она осуществляется экологически дружелюбным образом. Бремя доказательства этого всегда лежит на лице, осуществляющем такую деятельность. Те лица, чьи интересы такая деятельность затрагивает, не обязаны доказывать обратное. В процессе лицензирования также может быть наложено обязательство доказательства соответствия общим правилам принятия решений. Такое соответствие должно иметь место не только в сфере деятельности, на которую выдается разрешение или лицензия, но и во всех других. Принцип демонстрации достаточного уровня знаний говорит об обязанности лица, осуществляющего хозяйственную деятельность, демонстрировать соответствующий уровень знаний о природе и сфере такой деятельности. Этот принцип подчеркивает важность требования об оценке воздействия планируемой или осуществляемой деятельности на окружающую среду. С этой целью должны проводиться соответствующие экспертизы потенциального негативного воздействия на окружающую среду планируемых видов деятельности. В результате потенциальный негативный эффект или ущерб окружающей среде должен быть предотвращен или значительно сокращен. Необходимо демонстрировать знания и о состоянии окружающей среды в регионе, в котором планируется осуществление деятельности. В том случае, если данных о возможном воздействии аналогичных осуществляемым видов деятельности не существует, лицом, планирующим осуществление такой деятельности, должны быть проведены соответствующие научные изыскания за свой счет. Демонстрируемые знания не должны быть статичными, они должны совершенствоваться в зависимости от изменения состояния окружающей среды, появления новых технологий и развития научных знаний. Принцип предосторожности в трактовке Кодекса окружающей среды Швеции не отличается от аналогичного в праве ЕС. Применение данного принципа на практике может заключаться в ограничении размера или предотвращении выбросов в окружающую среду либо другого негативного воздействия на нее путем принятия специальных мер технического характера, ограничения объема деятельности, выбора подходящего сырья и топлива, использования очистительного оборудования, предотвращения выбросов при определенных погодных условиях, применения шумозащитных средств у источника возникновения шума, осуществления деятельности, имеющей негативное воздействие только в определенное время, правильного обращения и упаковки химических веществ. Принцип использования наилучшей существующей технологии относится как к технологии непосредственно производства, так и строительству, функционированию и выводу из эксплуатации производственных мощностей. В праве Европейского союза термин «наилучшая существующая технология» (best available techniques — BAT) вводится Директивой Совета Европейского союза 96/61/EC от 24 сентября 1996 г. о комплексном предотвращении и контроле загрязнений (Integrated pollution prevention and control — IPPC) <2>, которая устанавливает общие принципы комплексного предотвращения и контроля загрязнения; она определяет меры, необходимые для его осуществления. В ней говорится, что предельные величины и параметры выбросов или соответствующие им меры технического характера должны определяться на основе наилучших существующих технологий, без предписания использовать одну определенную технологию или метод и с учетом технических характеристик соответствующего объекта, его географического расположения и местных условий окружающей среды. Швеция как государство — член ЕС самостоятельно определяет, каким образом следует учитывать технические характеристики объектов, их географическое положение и местные условия окружающей среды в тех случаях, когда это необходимо. Под наилучшими существующими технологиями понимается наиболее эффективная и передовая стадия в развитии производственной деятельности и методах эксплуатации объектов, которые указывают на практическую пригодность определенных технологий для создания основы для определения предельных величин выбросов, предназначенных для предотвращения или, если оно практически невозможно, сокращения выбросов и воздействия на окружающую среду в целом. Европейской комиссией принимаются и публикуются Справочные документы по наилучшим существующим технологиям (BAT Reference Documents (BREFs)). В настоящее время Европейской комиссией Справочные документы по наилучшим существующим технологиям утверждены для 18 отраслей промышленности. Для примера указываем некоторые из них: производство систем охлаждения, стекольная промышленность, черная и цветная металлургия, кузнечное производство, обработка металлов и пластмасс, производство цемента и извести, сжигание отходов, мясо-молочная промышленность, крупные энергетические установки и другие. Применение наилучшей существующей технологии в каждом конкретном случае должно быть оправданным не только с экологической, но и с экономической точки зрения. ——————————— <2> Official Journal L 257, 10/10/1996. C. 0026 — 0040.

Принцип «Загрязнитель платит», являющийся общепризнанным в праве ЕС, заключается в том, что лицо, деятельность которого причиняет или может причинить вред окружающей среде, должно финансировать меры по предотвращению такого ущерба или его ликвидации, вне зависимости от того, является ли такая деятельность коммерческой или нет. Принцип соответствующего размещения предусматривает необходимость учета требований соответствующего экологического законодательства при размещении производственных объектов на водных источниках или земельных участках. Выбор места размещения объектов, имеющих негативный эффект на состояние окружающей среды в процессе производственной деятельности на них, должен осуществляться с учетом минимизации негативного воздействия на окружающую среду и здоровье людей. С этих позиций при выборе места размещения объекта должны учитываться все возможные альтернативы. Принцип управления ресурсами и экоцикла говорит о необходимости обеспечения эффективного использования сырьевых и топливно-энергетических ресурсов «устойчивым» образом, минимизации потребления и образования отходов. Предпочтительными видами используемой энергии являются солнечная, ветровая, гидроэнергия, биологически восстанавливаемые источники энергии. В соответствии с принципом экоцикла необходимо добычу, использование, переработку и вторичное использование отходов природных материалов осуществлять с минимальным использованием исходных природных ресурсов и без причинения ущерба окружающей среде. Целью применения этого принципа является создание производственных цепочек закрытого цикла. Применение этого принципа может быть затруднено в ситуациях наличия конфликтов экологических интересов, как, например, в случае снижения объема вредных выбросов при использовании первичного сырья, нежели при использовании в аналогичной ситуации вторичного. Для реализации этих принципов большое значение имеет оценка жизненного цикла производимой продукции. Принцип выбора продукции заключается в использовании в процессе производства веществ и компонентов, потенциально менее опасных для окружающей среды. Этот принцип тесно связан с принципами демонстрации соответствующих знаний и применения наилучших существующих технологий и должен применяться с учетом изменения соответствующих знаний о воздействии веществ и компонентов на окружающую среду. Принцип разумности заключается в использовании принципов принятия решений с точки зрения возможных издержек и выгод и недопущении излишних неоправданных затрат, вызываемых принятыми решениями. Правило остановки деятельности заключается в применении в случаях, когда осуществляемая деятельность, вне зависимости от принятых в соответствии с Кодексом окружающей среды мер предосторожности, причиняет или может причинить значительный ущерб, запрета на такую деятельность. Основанием применения этого правила может стать значительное ухудшение состояния окружающей среды или угроза здоровью людей. Это правило устанавливает минимальный уровень приемлемости такой деятельности для здоровья людей и состояния окружающей среды, вне зависимости от экономических интересов и важности проводимой деятельности. Принцип специальной охраны областей национальных интересов говорит о необходимости принятия особых мер охраны географических объектов, определенных Правительством Швеции как сфера национальных интересов. К ним относятся зоны, благоприятные для отдыха и туризма, дикие и наиболее освоенные участки морского побережья, неосвоенные горные территории, реки, не задействованные в получении гидроэлектроэнергии, Стокгольмский национальный городской парк. Принцип непрепятствования развитию на местном уровне позволяет разумно подходить к применению предыдущего принципа с целью недопущения неразумного ограничения осуществления деятельности в местах, на которые распространяется сфера национальных интересов, и обеспечивает правильный подход при выборе альтернативных мест размещения объектов. С точки зрения законодателя, применение описанных принципов и принятие на их основе решений способствуют достижению целей Кодекса окружающей среды Швеции по обеспечению охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. В целом можно отметить прогрессивный характер комплексного подхода к охране окружающей среды в Швеции, результатом которого явилось, в частности, принятие Кодекса окружающей среды.

——————————————————————