ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ УГОДИЙ ИЗ СОСТАВА ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ <*>
И. С. ИВАЩУК
——————————— <*> Ivashhuk I. S. Problems of improvement of legal regulation of use of agricultural lands from the lands of agricultural purpose.
Иващук И. С., юрисконсульт ООО «Мебельная компания «Контекс».
Статья посвящена проблемам правового обеспечения использования сельскохозяйственных угодий для сельскохозяйственного производства.
Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственные угодья, рациональное использование земли сельскохозяйственного назначения.
The article is devoted to the problems of legal support of use of agricultural lands for agricultural manufacturing.
Key words: lands of agricultural purpose, agricultural lands, rational use of land of agricultural purpose.
В средней полосе России можно часто видеть заросшие деревьями и кустарником сельскохозяйственные поля. Ранее большая часть из них обрабатывалась, была востребована в сельском хозяйстве, но сейчас их состояние оставляет желать лучшего. По статистике Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее — Россельхознадзор), «…в Центральном, Северо-Западном, Приволжском, Уральском, Сибирском, Приморском федеральных округах не используется для сельскохозяйственного производства от 20 до 50% и более земель сельхозназначения» <1>. В Отчете «О деятельности Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по осуществлению государственного земельного контроля в I полугодии 2010 года» в рассматриваемый период в Российской Федерации было выявлено и инициировано изъятие 92,2 тыс. га земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, не использующихся по целевому назначению или использующихся не по целевому назначению, а также находящихся в состоянии, непригодном для сельхозпроизводства более трех лет. Необходимость правового обеспечения рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, прежде всего сельскохозяйственных угодий, отразил в своих работах Г. А. Аксененок. Он отмечал, что рациональное использование земель базируется на их целевом использовании с учетом объективных экономических закономерностей. Обеспечение целевого использования земель в сельском хозяйстве является жизненно важным, так как земля является средством производства продуктов питания и другой продукции, без которых немыслимо существование общества <2>. Реализация данной задачи остается актуальной и сейчас. ——————————— <1> О деятельности Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по осуществлению государственного земельного контроля в I полугодии 2010 года. [Электронный ресурс]: Официальный сайт Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору 2010. URL: http:// www. fsvps. ru/ fsvps/ news/ 2505.html (дата обращения: 22.10.2010). <2> См.: Аксененок Г. А. Проблемы рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и охраны почв в СССР // Право и сельское хозяйство в СССР и Италии. М., 1980. С. 8.
В законодательстве Российской Федерации неиспользование земельного участка по целевому назначению обозначено как отдельный состав земельного правонарушения. Термин «неиспользование земельного участка по целевому назначению» (далее — неиспользование земельного участка) закреплено в ч. 4 ст. 45, ч. 4 ст. 46, ч. 2 ст. 54 Земельного кодекса Российской Федерации <3> (далее — ЗК РФ), ч. 3 ст. 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» <4> (далее — Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения). Наряду с понятием «неиспользование земельного участка по целевому назначению» в законодательстве также используются термины «неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства», «неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения», — ст. 284 Гражданского кодекса (далее — ГК РФ) <5>, ст. 8.8 Кодекса об административных правонарушениях (далее — КоАП) <6>. Эти понятия можно считать тождественными, так как земли сельскохозяйственного назначения согласно ч. 1 ст. 78 ЗК РФ используются для сельскохозяйственного производства и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей. В ЗК РФ, как отмечают Н. А. Голышев и О. И. Крассов, термины «земельный участок сельскохозяйственного назначения» и «земельный участок, предназначенный для ведения сельскохозяйственного производства» являются по смыслу синонимами <7>. ——————————— <3> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. <4> См.: Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018. <5> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (часть первая) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301. <6> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1. <7> См.: Голышев Н. А., Крассов О. И. О понятии земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2010. N 1. С. 3.
Определение понятия «неиспользование земельного участка сельскохозяйственных угодий» в течение долгого времени отсутствовало в федеральных нормативных актах: отдельные критерии отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к неиспользуемым были закреплены только в законодательстве субъектов Российской Федерации. Впрочем, пробелы федерального законодательства в дальнейшем должны быть устранены, так как в п. 4 ст. 6 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения предусмотрено: «…признаки неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации устанавливаются Правительством Российской Федерации». Очевидно, что обширные площади сельскохозяйственных угодий, где на месте пашни вырос лес или образовалось болото, возникли по причине нарушения обязанности использовать соответственно эти земли. Чтобы бороться с таким негативным явлением, как неиспользование земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий, необходимо четко обозначить его признаки. В таком случае, чтобы определить содержание неиспользования сельскохозяйственных угодий, необходимо сначала выяснить, что понимается под использованием земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий по целевому назначению. В ч. 2 ст. 7 ЗК РФ закреплено, что земли должны использоваться в соответствии с их целевым назначением. Правовой режим земельного участка определяется, исходя из его принадлежности к категории земель и разрешенному использованию в соответствии с зонированием территории. Земли сельскохозяйственного назначения на основании ч. 1 ст. 78 ЗК РФ могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей. Согласно ч. 1 ст. 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья — это «пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими)». Из указанного выше определения можно сделать вывод, что сельскохозяйственные угодья должны использоваться для выращивания сельскохозяйственных культур, т. е. задействованы в сельском хозяйстве как средство производства. Для того чтобы понять, что в законодательстве понимается под использованием сельскохозяйственных угодий, необходимо проанализировать понятие сельскохозяйственного производства. В ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» <8> (далее — Закон о развитии сельского хозяйства) закреплено понятие сельскохозяйственного производства: «…под сельскохозяйственным производством признается совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг». Сельскохозяйственное производство представляет собой экономическую деятельность, следовательно, критерием использования сельскохозяйственных угодий является их вовлеченность в экономическую деятельность по производству сельскохозяйственной продукции. ——————————— <8> См.: Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» // СЗ РФ. 2007. N 1. Ст. 27.
Список видов сельскохозяйственной продукции содержится в Общероссийском классификаторе продукции ОК 005-93 (далее — Классификатор продукции ОК 005-93). Наряду с ним действуют другие классификаторы: Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2007 (КПЕС 2002) <9> (далее — Классификатор продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2007) и Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 004-93 (далее — Классификатор ОК 004-93) <10>. ——————————— <9> См.: Приказ Ростехрегулирования от 22 ноября 2007 г. N 329-ст «О принятии и введении в действие Изменения 1/2007 ОКВЭД к Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности ОК 029-2001 (КДЕС Ред. 1), Общероссийского классификатора видов экономической деятельности ОК 029-2007 (КДЕС Ред. 1.1) и Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2007 (КПЕС 2002)». С изм. и доп., внесенными Приказом Росстандарта от 30 декабря 2010 г. N 1151-ст. М.: Стандартинформ, 2008. <10> См.: Постановление Госстандарта России от 6 августа 1993 г. N 17. М.: ИПК «Издательства стандартов», 1996.
К сельскохозяйственному производству на основании указанных Классификаторов можно отнести растениеводство, животноводство, ведение растениеводства в сочетании с животноводством (смешанное сельское хозяйство) и оказание услуг в сфере растениеводческой и животноводческой деятельности. В растениеводство входит: выращивание зерновых, основных зернобобовых культур, овощей, фруктов, грибов, орехов, культур для производства напитков и пряностей, масличных семян и маслосодержащих плодов, растений, используемых для производства сахара. Также к растениеводству относятся и другие виды деятельности: производство материалов, используемых в текстильном производстве, выращивание растений для фармацевтики, кормовых и живых растений, саженцев, сеянцев, семян и плодовых культур, а также растений, используемых в парфюмерии, для производства табачных изделий, заменителя кофе и др. В состав сельскохозяйственного производства также входит животноводство: производство животных (крупный рогатый скот, овцы, козы, лошади, свиньи, домашняя птица и пр.) и продукции животноводства (сырое молоко, яйца в скорлупе, продукция пчеловодства, улитки, лягушки, продукция клеточного звероводства и пр.). К сельскохозяйственному производству отнесено оказание услуг в сфере растениеводческой и животноводческой деятельности: по проверке и подготовке семян, борьбе с болезнями и вредителями сельскохозяйственных культур, транспортировке сельскохозяйственной продукции, по землеустройству, механизации и автоматизации работ, проведению агромелиоративных работ и др. В состав указанного перечня услуг не входит ветеринарная помощь. Таким образом, использование земельного участка сельскохозяйственных угодий по целевому назначению — это осуществление на земельном участке из состава сельскохозяйственных угодий сельскохозяйственного производства. Будучи средством производства в сельском хозяйстве, земельный участок выступает как основа хозяйственной деятельности, целью которой является создание сельскохозяйственной продукции. Неиспользование земельного участка из состава сельскохозяйственных угодий соответственно должно рассматриваться как неосуществление деятельности по сельскохозяйственному производству, которое выражается в отсутствии значимого для общества экономического результата — сельскохозяйственной продукции. Впрочем, такое определение не полностью соответствует законодательству: соответствующее правонарушение отнесено к области окружающей среды и природопользования <11>, из чего следует, что основной вред от этого негативного явления наносится не экономическим интересам общества, а экологическим. ——————————— <11> См.: ст. 8.8 КоАП РФ.
Источником первичной информации о наличии деятельности по использованию земельного участка сельскохозяйственного назначения являются документы, отражающие производство и реализацию сельскохозяйственной продукции. Реализуя сельскохозяйственную продукцию, собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец или арендатор осуществляет предпринимательскую деятельность и обязан представлять налоговую декларацию, содержащую информацию «об объектах налогообложения, о полученных доходах и произведенных расходах, об источниках доходов, о налоговой базе, налоговых льготах, об исчисленной сумме налога и (или) о других данных, служащих основанием для исчисления и уплаты налога» <12>. Если такие данные своевременно не представляются — это может быть первым признаком того, что земельный участок сельскохозяйственного назначения не используется для сельскохозяйственного производства. ——————————— <12> Часть 1 ст. 80 Налогового кодекса Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.
Можно существенно упростить процесс выявления неиспользования сельскохозяйственных угодий, если собирать информацию о мероприятиях по использованию и охране земель из состава сельскохозяйственных угодий. Например, в ст. 8 Закона Московской области «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Московской области» <13> (далее — Закон МО об обеспечении плодородия земель) предусмотрена обязанность землепользователя по ведению паспорта плодородия земельного участка сельскохозяйственного назначения, отражающего уровень почвенного плодородия, а также содержащего информацию о деятельности по использованию земельного участка. Подобная обязанность закреплена в ст. 7 Закона Краснодарского края «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения на территории Краснодарского края» <14>, а именно «осуществлять не реже одного раза в пять лет на богаре и не реже одного раза в три года на орошаемых участках агрохимическое и эколого-токсикологическое обследование земель сельскохозяйственного назначения с составлением агрохимического паспорта на земельные участки». ——————————— <13> См.: Закон Московской области от 22 ноября 2006 г. N 4/198-п «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Московской области» // Ежедневные новости: Подмосковье. 2006. N 232. <14> См.: Закон Краснодарского края от 7 июня 2004 г. N 725-кз «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения на территории Краснодарского края» // СПС «КонсультантПлюс: Регион».
Следует также учитывать, что сельскохозяйственная продукция может производиться для целей личного потребления. Соответственно такая деятельность не является предпринимательской. Примером такой деятельности является ведение личного подсобного хозяйства. Впрочем, деятельность по использованию земельных участков, предоставленных для ведения личного подсобного хозяйства, также имеет документальное отражение — согласно ст. 8 Федерального закона «О личном подсобном хозяйстве» <15> органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления городских округов осуществляется ведение похозяйственных книг, отражающих деятельность по использованию земельных участков в сельскохозяйственном производстве. К сожалению, предоставление указанной информации осуществляется только по желанию лица, ведущего личное подсобное хозяйство. ——————————— <15> См.: Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» // СЗ РФ. 2003. N 28. Ст. 2881.
Наряду с исследованием понятия «использование сельскохозяйственных угодий» как вида хозяйственной деятельности необходимо также определить, как влияет неиспользование сельскохозяйственных угодий на состояние плодородного слоя земель. Значительная часть почв Российской Федерации имеет низкое естественное плодородие, поэтому для эффективного использования земель в сельском хозяйстве необходимо искусственно повышать плодородие <16>. Почвы в процессе сельскохозяйственного производства выступают не только как средство производства, но и как объект приложения труда: повышая плодородие почв, землепользователь тем самым повышает урожайность сельскохозяйственных культур <17>. Если не проводить мероприятия по охране земель, то под воздействием природных процессов деградации (эрозии, заболачивания, засоления и т. д.) плодородие земель снижается вплоть до того уровня, который поддерживается в рамках природных процессов почвообразования, т. е. до естественного уровня плодородия <18>. Из этого можно сделать вывод, что неиспользование земельного участка из состава сельскохозяйственных угодий должно приводить к снижению плодородия земель, если уровень плодородия такого земельного участка был выше естественного. ——————————— <16> См.: Ефремов Е. Н. Плодородие почв и удобрения // Агро XXI. 1998. N 4. С. 3 — 5. <17> См.: Яськов М. И. География почв с основами почвоведения: Учебно-методический комплекс. Горно-Алтайск, 2009. С. 10. <18> См.: Ефремов Е. Н. Указ. соч. С. 5.
В науке существует точка зрения, что плодородие почв следует считать относительным для каждой сельскохозяйственной культуры, которую можно выращивать на отдельно взятом земельном участке. В рамках данного подхода уровень плодородия почв связан с количеством сельскохозяйственной продукции, которую можно вырастить в заданных условиях <19>. Этот подход также позволяет по-другому взглянуть на цели охраны сельскохозяйственных угодий — «обеспечение способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве», как это закреплено в ч. 1 ст. 12 ЗК РФ. Цель — обеспечить способность земель быть средством производства — достигается в рамках мероприятий по охране земель. Мероприятия по охране земель осуществляются в процессе использования земель: на практике данные виды деятельности сложно разграничить <20>. ——————————— <19> См.: Иванов В. Д., Кузнецова Е. В. Эрозия и охрана почв Центрального Черноземья России: Учеб. пособие. Воронеж, 2003. С. 351. <20> См.: Башмаков Г. С. О понятиях рационального использования и охраны земли // Государство и право. 1999. N 10. С. 39.
Из этого следует, что для обеспечения способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве необходимо, в свою очередь, обеспечить ведение сельскохозяйственного производства на землях сельскохозяйственного назначения. В п. 1 ч. 1 ст. 13 ЗК РФ закреплена обязанность собственника земельного участка, землепользователя, землевладельца или арендатора проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия. Наряду с сохранением плодородия важной целью развития сельского хозяйства является повышение плодородия почв, т. е. вовлечение в сельскохозяйственный оборот ранее неиспользуемых земель и превращение малопродуктивных земель в высокопродуктивные. Однако в федеральном законодательстве обязанность повышать уровень плодородия согласно ч. 2 ст. 12 ЗК РФ относится только к случаям, когда почвы ранее подверглись «деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности». Ранее общая обязанность повышать плодородие почв была закреплена в земельном законодательстве. В ст. 42 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле <21> содержалась обязанность землевладельцев, землепользователей и арендаторов осуществлять «восстановление и повышение плодородности почв, а также других свойств земли». В законодательстве субъектов Российской Федерации повышение плодородия земель как прямая обязанность землепользователя закрепляется крайне редко, однако такую норму можно найти, например, в ч. 1 ст. 7 Закона МО об обеспечении плодородия земель. Нечастое закрепление в нормативных актах обязанности повышения плодородия земель сельскохозяйственного назначения может быть объяснено отсутствием эффективного механизма ее реализации. Сложно установить единые критерии, ориентируясь на которые, можно обеспечить исполнение обязанности по повышению плодородия земель. Проще и эффективнее экономически способствовать повышению плодородия. Согласно п. 8 ч. 1 ст. 7 Закона о развитии сельского хозяйства данная деятельность стимулируется в рамках государственной политики по поддержке повышения плодородия земель. ——————————— <21> См.: Постановление ВС СССР от 28 февраля 1990 г. N 1252-1 «О введении в действие Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле» // Свод законов СССР. 1990. Т. 4. С. 45.
Наряду с необходимостью более четкого законодательного урегулирования обязанности целевого использования земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий в данной сфере необходимо решение ряда практических вопросов. На практике возникают серьезные проблемы, связанные с выявлением факта неиспользования земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства, а также привлечением к ответственности за данное правонарушение в рамках ст. 8.8 КоАП, а также ст. 284 ГК РФ. Причиной рассмотрения данного вопроса являются многочисленные виды злоупотреблений: например, земельный участок из состава сельскохозяйственных угодий может использоваться не полностью (используется для сельскохозяйственного производства только часть участка), также возможно создание видимости ведения сельскохозяйственного производства и т. д. Так, В. Соловьев, начальник управления сельского хозяйства при администрации Макарьевского района Костромской области, высказывает мнение, что для того, чтобы земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения мог быть признан используемым по целевому назначению, достаточно скосить траву или совершить любой иной поступок, который бы свидетельствовал о сельскохозяйственном использовании <22>. ——————————— <22> См.: Абрамова Е., Биткин С. Трава не расти: Предотвратить бесконтрольное зарастание сельхозугодий не могут даже чиновники, аграрии и законодатели // Российская газета — Верхняя Волга. N 4750. 2008.
Вначале необходимо определить, по каким качественным признакам сельскохозяйственные угодья можно отнести к неиспользуемым. В федеральном законодательстве перечень таких признаков не закреплен. Однако в различных документах федеральные органы государственной власти ссылаются на отдельные факторы, позволяющие сделать вывод о том, что земельные участки не используются. Например, для природно-климатической зоны Северо-Западного федерального округа характерны следующие негативные изменения состояния почв: «…систематическое неиспользование земель приводит к заболачиванию земель, что, в свою очередь, делает их непригодными для сельскохозяйственного производства, а вовлечение их в сельскохозяйственный оборот впоследствии становится дорогостоящим мероприятием» <23>. Также о неиспользовании земель сельскохозяйственного назначения свидетельствует факт их зарастания кустарником и мелколесьем <24>. Данные выводы содержатся в официальных докладах Министерства экономического развития Российской Федерации и Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. ——————————— <23> Сборник сведений о состоянии и использовании земель в федеральных округах Российской Федерации в 2005 году // Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации [Электронный ресурс]: сайт Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. 2009. URL: http:// rosnedv. rosreestr. ru/ field_of_activity/ lands_statisics/ documents (дата обращения: 22.01.2011). С. 42. <24> См.: Там же. С. 46.
В отсутствие норм, четко закрепляющих признаки неиспользования сельскохозяйственных угодий, должностные лица, осуществляющие земельный контроль, доказывают продолжительное неиспользование земельного участка из состава сельскохозяйственных угодий посредством экспертизы. Чаще всего продолжительность неиспользования земельного участка определяется по возрасту деревьев и кустарника, которые не связаны с целями ведения сельскохозяйственного производства, например, не относятся к плодовым культурам. Возраст растений устанавливается на основе диаметра ствола <25>, размера веток <26> или иных характеристик. Опираясь на указанные сведения, делается вывод о том, что в период нахождения данной растительности на земельном участке выращивание сельскохозяйственной продукции не производилось. ——————————— <25> См.: Новости официального сайта Россельхознадзора [Электронный ресурс]: официальный сайт Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору. 2010. URL: http:// www. fsvps. ru/ fsvps/ structure/ terorgs/vladimir/ newsDetails. html? id= 5073 (дата обращения: 22.01.2011). <26> См.: Определение Дятьковского городского суда Брянской области от 21 декабря 2009 г. по делу N 2-89/10 // ПС ГАС «Правосудие».
Стоит отметить, что правовой режим земельных участков сельскохозяйственных угодий допускает выращивание древесной и кустарниковой растительности, если эти растения относятся к многолетним насаждениям. Согласно ч. 1 ст. 79 ЗК РФ земельные участки сельскохозяйственных угодий могут использоваться для выращивания многолетних насаждений. К многолетним насаждениям на основании позиций 0160000 — 0160360 Классификатора ОК 004-93 относятся: насаждения многолетние плодовых, ягодных культур, насаждения многолетние винограда, насаждения многолетние хмеля, эфиромасличных культур, лекарственных возделываемых культур, насаждения многолетние декоративные озеленительные, полосы лесозащитные и другие лесные полосы и т. д. Многолетние насаждения, которые используются для охраны почв, могут быть отнесены на основании ст. 7 Федерального закона «О мелиорации земель» <27> к полезащитным мелиоративным системам. ——————————— <27> См.: Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ «О мелиорации земель» // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142.
Необходимо обратить внимание, что в перечень многолетних насаждений включены не только сельскохозяйственные культуры (вишни, яблони и т. д.), но и деревья, не используемые для сельскохозяйственного производства, а предназначенные для решения других задач — декоративного озеленения или для осуществления функции охраны почв от процессов эрозии, подтопления и т. д. В дальнейшем необходимо законодательно закрепить, что на землях сельскохозяйственных угодий могут находиться только многолетние насаждения, которые непосредственно используются в сельскохозяйственном производстве. Многолетние насаждения, выполняющие другие функции (например, противоэрозионные), не должны создавать препятствий сельскохозяйственному производству: данные растения нужно выращивать на земельных участках с соответствующим целевым назначением. Сложным вопросом является юридическое определение сорной растительности. На федеральном уровне определен список сорных растений: бузинник пазушный (ива многолетняя) (Iva axillaris Pursh.), ипомея плющевидная (Ipomoea hederacea L.), ипомея ямчатая (Ipomoea lacunosa L.) и др. (всего шестнадцать видов растений) <28>. Указанные растения представляют высокую степень опасности, в силу чего им было уделено особое внимание, однако в сельском хозяйстве существует множество других сорных растений. Так, С. А. Воробьев классифицировал как сорные около 1500 видов растений <29>. ——————————— <28> См.: ч. 1, 2 Приказа Минсельхоза России от 26 декабря 2007 г. N 673 «Об утверждении Перечня карантинных объектов» // БНА ФОИВ. 2008. N 6. <29> См.: Земледелие / Под ред. С. А. Воробьева. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1972. С. 127.
Очевидно, что закрепленный в правовых актах перечень не способен охватить все виды сорных растений, которые могут препятствовать использованию сельскохозяйственных угодий по целевому назначению. В законодательстве необходимо определить если не все возможные виды, то по крайней мере признаки сорных растений (снижение урожайности и ухудшение качества сельскохозяйственной продукции <30>), чтобы на практике было проще привлекать к ответственности как за неиспользование земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства, так и за другие правонарушения. ——————————— <30> См.: Там же. С. 122.
Путь доказывания неиспользования сельскохозяйственных угодий на основании наличия древесно-кустарниковой и сорной растительности весьма сложен, так как вместе с фактом наличия соответствующих растений должны исследоваться многие другие факторы: относительная площадь земельного участка, которая заросла (обычно поля быстрее зарастают по краям, в местах соприкосновения с лесом), также требуется дать оценку, насколько данная растительность препятствовала выращиванию сельхозпродукции, и т. д. Это усложняет процесс доказывания неиспользования земельного участка. В силу этих причин уполномоченные органы чаще всего квалифицируют зарастание земельного участка не как неиспользование земель, а как факт неисполнения землепользователем обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв <31>. При такой квалификации не требуется доказывать связь между неиспользованием земельного участка и его зарастанием деревьями и кустарниками, сорными растениями. ——————————— <31> В данном случае применяется ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.
Признание указанных выше проблем с очевидностью приводит к вопросу: каким образом разграничить неиспользование сельскохозяйственных угодий с другими составами правонарушений в данной сфере? Снижение качественных показателей состояния сельскохозяйственных угодий, их зарастание, закустаривание, заболачивание и т. д., как видно из указанных выше примеров, не являются уникальными факторами, которые позволяют отнести их исключительно к неиспользованию сельскохозяйственных угодий по целевому назначению. Существует ряд смежных составов правонарушений: самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы <32>, невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по рекультивации земель при осуществлении мелиоративных работ <33>, невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предо твращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель <34>. Также неиспользование земель сложно разграничить с невыполнением обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв, использованием земельного участка не в соответствии с целевым назначением, нерациональным использованием или использованием земельного участка сельскохозяйственного назначения методами, существенно снижающими плодородие почв, невыполнением или несвоевременным выполнением обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению <35>. Составы указанных правонарушений характеризуют сходные общественно опасные последствия — ухудшение качественного состояния земель. На практике возникает большое число проблем, связанных с тем, с каким правонарушением можно связать конкретные признаки ухудшения состояния земель — многие из них можно отнести одновременно к нескольким различным правонарушениям. ——————————— <32> См.: ч. 1 ст. 8.6 КоАП РФ. <33> См.: ч. 1 ст. 8.7 КоАП РФ. <34> См.: ч. 2 ст. 8.7 КоАП РФ. <35> См.: ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.
Данную ситуацию необходимо проиллюстрировать. Невыполнение обязательных мероприятий по охране земель и неиспользование сельскохозяйственных угодий приводят к одинаковым негативным последствиям — происходит постепенное зарастание и заболачивание земель сельскохозяйственного назначения. Более того, в обоих случаях причиной наступления неблагоприятных последствий является невыполнение фитосанитарных и мелиоративных мероприятий по охране земель <36>. Существует правовая коллизия — земельный участок может не использоваться по целевому назначению, но в итоге все негативные последствия будут квалифицированы как невыполнение обязательных мероприятий по охране земель. При привлечении к ответственности за невыполнение обязательных мероприятий по охране земель не требуется устанавливать по делу дополнительные квалифицирующие признаки (например, неиспользование земель в течение более трех лет) — нужно доказать лишь факт невыполнения мероприятий по охране земель, который повлек наступление указанных неблагоприятных последствий. Аналогичные проблемы могут возникнуть и с разграничением других составов правонарушений. ——————————— <36> Определение фитосанитарных мероприятий см.: ст. 1 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3399.
Принимая во внимание указанные пробелы и коллизии, возникает объективная необходимость четкого определения понятия «неиспользование земельных участков по целевому назначению». Отдельные субъекты Российской Федерации самостоятельно закрепляют в нормативных актах понятие и признаки неиспользования земельного участка из состава сельскохозяйственных угодий. Стоит отметить, что неиспользование земельного участка из состава сельскохозяйственных угодий раскрывается исключительно с позиций изменения качественного состояния земель, а не как отсутствие деятельности по сельскохозяйственному производству. Правовое определение неиспользования земельного участка сельскохозяйственного назначения закреплено в приложении к Постановлению Правительства Ленинградской области «Об установлении критериев оценки земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения для признания земельного участка неиспользованным в соответствии с его назначением на территории Ленинградской области» <37>, в соответствии с которым неиспользуемыми земельными участками сельскохозяйственного назначения признаются те земельные участки, которые выбыли из сельскохозяйственного использования «вследствие залесенности и (или) закустаренности на площади свыше 30 процентов, зарастания сорной растительностью, подтопления, вторичного заболачивания, с уничтоженным гумусовым (плодородным) слоем в результате эрозии или снятия», а также «используемые в течение двух лет не по целевому назначению (без посевов сельскохозяйственных культур, без признаков обработки почв, сенокошения, выпаса скота, проведения мелиоративных или других почвоулучшающих и культур технических мероприятий)». Нужно подчеркнуть, что в понятие «неиспользование земельного участка сельскохозяйственного назначения» включены и другие правонарушения: использование земельного участка сельскохозяйственного назначения не по целевому назначению, самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы. В данном случае все негативные изменения качественного состояния почв отнесены исключительно к неиспользованию земельного участка сельскохозяйственного назначения по целевому назначению, что представляется спорным. ——————————— <37> См.: Постановление Правительства Ленинградской области от 28 марта 2005 г. N 78 «Об установлении критериев оценки земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения для признания земельного участка неиспользованным в соответствии с его назначением на территории Ленинградской области» // Вестник Правительства Ленинградской области. 2005. N 11.
Более подробное и развернутое определение неиспользования земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения закреплено в п. 5 приложения к Постановлению Правительства Калининградской области «Об установлении критериев оценки состояния земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в случаях неиспользования, использования не в соответствии с целевым назначением или используемого методами, приводящими к существенному снижению плодородия почв» <38> (далее — Постановление Правительства Калининградской области об установлении критериев оценки состояния земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения): «…неиспользуемым в соответствии с целевым назначением признается земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, который отвечает одному из следующих критериев: ——————————— <38> См.: Постановление Правительства Калининградской области от 8 июля 2009 г. N 402 «Об установлении критериев оценки состояния земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в случаях неиспользования, использования не в соответствии с целевым назначением или используемого методами, приводящими к существенному снижению плодородия почв» // Комсомольская правда в Калининграде. 2009. N 102. 14 июля.
1) залесенность и (или) закустаренность составляет свыше 20 процентов от площади участка; 2) зарастание сорной растительностью составляет свыше 30 процентов от площади участка; 3) заболачивание участка составляет свыше 20 процентов от площади участка; 4) отсутствие признаков обработки почвы, посевов сельскохозяйственных культур, сенокошения либо выпаса скота». Что особенно важно, в приложении к Постановлению Правительства Калининградской области об установлении критериев оценки состояния земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения уточняется содержание и разграничиваются составы следующих правонарушений: «неиспользование земельного участка сельскохозяйственного назначения», «использование не в соответствии с его целевым назначением», «использование земельного участка сельскохозяйственного назначения методами, приводящими к существенному снижению плодородия почв». Если использование не по целевому назначению представляется как деятельность, не связанная с осуществлением сельскохозяйственного производства (примером использования не по целевому назначению может быть: строительство жилья, добыча полезных ископаемых — рытье карьеров), то использование земельного участка сельскохозяйственного назначения методами, приводящими к существенному снижению плодородия почв, имеет более четкие признаки: снижение содержания гумуса, подвижного фосфора, обменного калия, увеличение кислотности. Неиспользование земельного участка сельскохозяйственного назначения также приводит к снижению почвенного плодородия (т. е. пересекается с «использованием земельного участка сельскохозяйственного назначения методами, приводящими к существенному снижению плодородия почв»), но его характеризует наравне с отсутствием следов деятельности по сельскохозяйственному использованию наличие следующих качественных признаков: зарастание, закустаривание, заболачивание земель. В данном случае стоит отметить, что использование земельного участка сельскохозяйственного назначения понимается крайне формально: для того чтобы земельный участок из состава сельскохозяйственных угодий не был признан неиспользуемым в Калининградской области, достаточно просто его вспахать, что создаст необходимые «признаки обработки почвы». В п. 2.1 Постановления Законодательного Собрания Владимирской области «О Положении о критериях отнесения земельных участков к неиспользуемым или используемым не по целевому назначению на территории Владимирской области» <39> в рамках регулирования отнесения земельных участков к неиспользуемым или используемым не по целевому назначению учитывается категория земельного участка и его разрешенное использование. К примеру, земельные участки, предоставленные под сенокошение или выпас скота, признаются неиспользуемыми, если обнаруживается: «повторное заболачивание, выпадение культурного травостоя, зарастание кустарником, мелколесьем», в случае с пашней — если она «не занята посевами сельскохозяйственных культур и не подготовлена под чистый пар, а также занята многолетними травами более 4-летнего использования и более 8-летнего использования, занята посевами люцерны и галеги восточной (козлятника)». ——————————— <39> См.: Постановление Законодательного Собрания Владимирской области от 27 июня 2000 г. N 266 «О Положении о критериях отнесения земельных участков к неиспользуемым или используемым не по целевому назначению на территории Владимирской области» // СПС «КонсультантПлюс: Регион».
Указанные меры по упорядочению признаков неиспользования земельного участка сельскохозяйственного назначения в правовых актах, безусловно, имеют позитивное значение: закрепление их в правовых актах значительно упрощает доказывание правонарушения. При этом доказывается не само неиспользование сельскохозяйственных угодий, а наличие признаков, которое позволяет автоматически сделать вывод о неиспользовании земельного участка по целевому назначению. В то же время необходимо обратить внимание на один важный момент: в рамках процесса привлечения к ответственности за неиспользование земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения не исследуется содержание хозяйственной деятельности землепользователя. В конечном счете выявление неиспользования земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства, должно прежде всего базироваться на выяснении факта: осуществляется ли на этом земельном участке сельскохозяйственное производство или нет. Признаки деградации земель, такие, как зарастание кустарником и деревьями, заболачивание и т. д., имеют в данном случае второстепенное значение. Сложности возникают не только с определением понятия неиспользования земельного участка из состава сельскохозяйственных угодий по целевому назначению и его признаков, но и с процедурой привлечения к ответственности за данное правонарушение. Проблемным вопросом остается возбуждение административного производства по делам в области использования и охраны земель <40>. Полномочия федеральных органов власти по земельному контролю между Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (далее — Росрегистрация), Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами (Россельхознадзору) распределены неравномерно. Функция контроля использования земельного участка закреплена за Росрегистрацией <41>, а контроль за осуществлением мероприятий по охране земель — за Россельхознадзором <42>. Из-за этого неудачного разделения полномочий судебные органы власти отказывают Россельхознадзору и его территориальным органам в праве признавать земельные участки сельскохозяйственного назначения неиспользуемыми <43>, а также используемыми не по целевому назначению <44> и привлекать виновных к административной ответственности. ——————————— <40> См.: ст. 23.21 КоАП РФ. <41> См.: п. «в» ст. 3 Положения о государственном земельном контроле. утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. N 689 «О государственном земельном контроле» (далее — Положение о земельном контроле) // СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4919. <42> См.: ст. 3, 4, 5 Положения о земельном контроле. <43> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 31 мая 2010 г. по делу N А36-4751/2009 // СПС «КонсультантПлюс»; Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 ноября 2009 г. по делу N А66-10059/2009 // СПС «КонсультантПлюс». <44> См.: Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 февраля 2009 г. по делу N А23-3091/2008 // СПС «КонсультантПлюс».
Стоит отметить, что Росрегистрация и ее территориальные органы не являются единственным субъектом, обладающим полномочием по рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере использования и охраны земель. В законодательстве об административной ответственности определен более широкий круг государственных органов, которые вправе привлекать к ответственности за неиспользование земель, предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства, по целевому назначению: «Главный государственный инспектор Российской Федерации, главные государственные инспекторы субъектов Российской Федерации, главные государственные инспекторы городов и районов по использованию и охране земель и их заместители» <45>. ——————————— <45> Часть 2 ст. 23.21 КоАП РФ.
Отдельным вопросом является инициирование процедуры изъятия земельного участка сельскохозяйственного назначения, которое осуществляется по решению суда на основании заявления органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления (если такое полномочие ему предоставлено субъектом Российской Федерации) <46>. Часто данное полномочие за органами местного самоуправления не закрепляется, в результате чего дела о неиспользовании земельных участков скапливаются в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, тем самым замедляя процесс принятия решения об изъятии земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства, по причине его неиспользования по целевому назначению в течение трех и более лет <47>. ——————————— <46> См.: п. 3 ст. 6 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. <47> См.: ст. 284 ГК РФ.
Решение проблемы неиспользования земельных участков сельскохозяйственного назначения на практике тесно связано с борьбой с определенными негативными последствиями — зарастанием земельных участков сельскохозяйственного назначения древесно-кустарниковой растительностью. Некоторые органы власти для решения проблемы освобождения сельскохозяйственных угодий от древесной растительности используют довольно интересную схему: продают лес, который вырос за годы неиспользования. В этом случае удовлетворяется цель охраны земель сельскохозяйственного назначения и создается экономический механизм, который позволяет материально обеспечивать приведение заросших земельных участков сельскохозяйственного назначения в надлежащее состояние. Однако данный способ решения проблемы имеет вполне серьезные правовые недостатки — до момента перехода прав на земельный участок растительность принадлежит собственнику земельного участка <48>. Распоряжение государственными органами данным имуществом и предоставление права заготовки древесины до момента изъятия земельного участка у собственника является незаконным <49>. Данные доводы подтверждает судебная практика <50>. Однако стоит также учитывать, что лес, который вырастает на земельном участке сельскохозяйственного назначения, является результатом неправомерной деятельности и препятствует использованию земельного участка по целевому назначению. В силу этого у органов государственной власти и местного самоуправления должно быть предусмотрено специальное правомочие, связанное с борьбой с растительностью, которая, не встретив противодействия собственника земельного участка, способна создать проблемы для сельскохозяйственного использования смежных земельных участков, куда в дальнейшем могут распространяться данные растения. ——————————— <48> См.: ст. 136 ГК РФ. <49> См.: ч. 1 ст. 75 Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278. <50> См.: решение Порховского районного суда от 11 марта 2008 г. по делу N 2-168/2008 «О признании недействующим решения Собрания депутатов Порховского района от 31 октября 2007 года N 74 «Об утверждении Временного порядка отпуска древесины на залесившихся сельскохозяйственных угодьях Порховского района».
Устранение других последствий неиспользования земель сельскохозяйственного назначения (таких, как заболачивание, засоление, опустынивание и др.) не имеет аналогичного материального интереса, как при вырубке деревьев. Восстановление неиспользуемых в течение долгого времени земельных участков для сельскохозяйственного использования требует значительных затрат. Наличие обширных площадей неиспользуемых сельскохозяйственных угодий представляет собой серьезное препятствие для дальнейшего развития сельского хозяйства в Российской Федерации. Эта проблема создает комплекс негативных последствий: снижается не только экономическая отдача от сельского хозяйства, но и его потенциал, так как неиспользуемые сельскохозяйственные угодья постепенно теряют качества, необходимые для сельскохозяйственного производства. На текущий момент необходимо не только более активно привлекать к ответственности за неиспользование земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий по целевому назначению, но и усовершенствовать существующую систему мер по контролю за использованием земель сельскохозяйственного назначения. Важным этапом на этом пути должно стать устранение многочисленных противоречий в законодательстве и четкое закрепление в нем признаков использования земельных участков сельскохозяйственных угодий.
