(Сиваков Д. О.) («Законодательство и экономика», 2011, N 10)
РОССИЙСКОЕ ПРАВО И «ВЕК АРКТИКИ»
Д. О. СИВАКОВ
Ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук Д. О. Сиваков обращает внимание на неотложные проблемы российской Арктики, которые необходимо решать не только в экологическом законодательстве, но и в регулировании экономической деятельности на соответствующих территориях.
XXI век мировое научное сообщество именует «веком Арктики». Экономический, военно-политический, научный интерес к Арктике растет, а ледовый панцирь в этой части планеты сокращается. Бизнес разрабатывает и реализует сверхприбыльные проекты, интенсивно осваивая разнообразные арктические природные богатства. Чрезвычайно уязвимая, но богатая природными ресурсами арктическая зона не имеет специального международного правового режима, установленного отдельной международной конвенцией. Пока приарктические государства (Россия, США, Канада, Дания, Норвегия), да и все международное сообщество не пошли по этому пути <1>. ——————————— <1> Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М.: Эксмо, 2010. С. 460, 461; Боголюбов С. А. и др. Институты экологического права. М.: ИЗиСП; Эксмо, 2010. С. 395 — 407.
В силу Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. на северную полярную зону распространяются режимы внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа, открытого моря. В силу этих норм государственная граница приарктических держав проходит по внешней границе территориального моря. Долгое время приарктические государства придерживались доктрины национальных полярных секторов, что отразилось в их национальном законодательстве. Суть доктрины заключается в признании особых прав названных держав в своем «треугольнике», основой которого является побережье государства, а вершиной — Северный полюс. В то же время суша (острова и архипелаги) в пределах национального сектора являются территорией приарктического государства. Полярный сектор Российской Федерации является самым обширным и более населенным по сравнению с другими приарктическими государствами. Однако и проблем в российском секторе Арктики накопилось немало. При устарелости и изношенности оборудования хозяйственная деятельность порождает в арктических регионах те же экологические проблемы, что и в остальной России. К тому же в силу повышенной уязвимости полярных экосистем экологические трудности значительно возрастают. Для российского полярного сектора характерно происходящее в течение десятилетий накопление экологического вреда. Ярким проявлением данного процесса является многолетнее скопление громадного количества отходов вблизи полярных городов. Недаром председатель Правительства РФ В. В. Путин потребовал провести «генеральную уборку» в Арктике и «зачистить свалки» <2>. ——————————— <2> Латухина К. Нитка к форточке // Российская газета. 2011. 6 мая.
Причины экологического вреда кроются не только в радиоактивных захоронениях на дне морей или в нефтяных разливах, но и в промышленном освоении, не продуманном с точки зрения охраны природы. В советское время экология оказывалась на самом последнем месте. Не соблюдался баланс различных направлений хозяйственной деятельности. В итоге промышленность подорвала основы традиционного природопользования (в частности, практически вытеснила оленеводство). Линейные объекты перекрывают миграцию оленей, многие объекты промышленности занимают продуктивные оленьи пастбища. Кроме того, гусеничная техника безжалостно уничтожает слабую растительность. Повсюду видны признаки угнетения почв, истощения флоры и фауны, нарушения в целом ландшафта тундры — такую картину описывают зарубежные экологи <3>. Именно поэтому в арктических регионах еще на стадии предписанного законом территориального планирования выбор той или иной хозяйственной деятельности требуется тщательно обосновывать. В частности, необходимо сохранить баланс между развитием промышленности и транспорта, с одной стороны, и традиционным природопользованием — с другой. Следовательно, нужно беречь природные ландшафты, на основе которых осуществляется традиционное природопользование (продуктивные оленьи пастбища, пути миграции оленей и др.). ——————————— <3> Хердле Б. Партнеры за Полярным кругом // Журнал «de-Magazin Deutshlahd». 2011. N 1. С. 32, 33.
Нельзя игнорировать также атмосферный и водный перенос загрязняющих веществ (в том числе свинца) в арктическую зону из промышленно развитых регионов России, расположенных южнее. Наконец, добыча углеводородов на шельфе и их транспортировка являются одними из наиболее опасных видов антропогенного воздействия на природу. Увеличение объемов перевозки нефти морскими судами приводит к росту ее аварийных разливов. Накопившиеся в российской Арктике проблемы (в том числе экологические) вызывают серьезную обеспокоенность государственной власти и общественности. 18 сентября 2008 г. Президент РФ утвердил Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу (N Пр-1969) <4>. В этом фундаментальном документе определены цели, задачи, основные меры реализации арктического направления государственной политики в Арктике. К числу ее целей в сфере экологической безопасности относятся сохранение и обеспечение защиты природной среды Арктики, ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата. ——————————— <4> Российская газета. 2009. 30 марта.
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи, указанные в Основах: — обеспечить сохранение биоразнообразия арктической флоры и фауны, в том числе путем расширения сети особо охраняемых природных территорий и акваторий, с учетом национальных интересов России, необходимости сохранения окружающей природной среды в условиях расширения экономической деятельности; — осуществить плановую утилизацию судов с ядерными энергетическими установками, отслуживших установленные сроки эксплуатации. Важными мерами по реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности в арктической зоне России являются: — установление особых режимов природопользования и охраны окружающей природной среды, включая мониторинг ее загрязнения; — рекультивация природных ландшафтов, утилизация токсичных промышленных отходов, обеспечение химической безопасности, в первую очередь в местах компактного проживания населения. В Основах подтверждается состав арктической зоны Российской Федерации, определенный еще в советский период. В него входят территории Республики Саха (Якутия), Мурманской и Архангельской областей, Красноярского края, Ненецкого, Ямало-Ненецкого и Чукотского автономных округов, а также земли и острова вместе с прилегающими внутренними морскими водами, территориальным морем, исключительной экономической зоной и континентальным шельфом России. Данное уточнение круга субъектов Федерации не случайно. Со стороны любого государства хозяйственная и иная деятельность («арктическая» по пространствам ее осуществления) невозможна без опоры на «арктические» провинции, штаты, края, области и т. д. Ведь региональное законодательство должно заинтересовывать, привлекать и побуждать к продуманному освоению природных богатств российской Арктики с ориентиром на безотходные и малоотходные технологии. В целом использование и охрана природных ресурсов арктической зоны происходят на общих основаниях, особых акцентов на защиту полярных природных богатств законодатель, как правило, не делает. Это справедливо относительно Федеральных законов от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» <5>, от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» <6>, от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» <7>, от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» <8>. Кроме того, в арктических территориях и акваториях России действуют земельное, водное законодательство, законодательство о недрах, о животном мире, лесное законодательство. ——————————— <5> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833. <6> СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6273. <7> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4693. <8> СЗ РФ. 1995. N 2. Ст. 1024.
Совершенствование законодательства России в области охраны окружающей среды с учетом национальных интересов и специфики региона входит в число основных механизмов реализации государственной арктической политики. Разработанные и принятые Основы — ориентир для выработки специфических правовых норм, касающихся разнообразной хозяйственной и иной деятельности в отечественном секторе Арктики. Названный документ позволит продуманно дополнить правовой режим внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации с учетом повышенной уязвимости полярных экосистем. Арктическую специфику в известной мере учитывают положения Федерального закона от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» <9>. Территории традиционного природопользования составляют участки земли и водного пространства, используемые для традиционного образа жизни. В их числе олень и пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления рыболовства, сбора дикорастущих растений, являющиеся, как правило, участками нетронутой природы. Размеры территорий традиционного природопользования определяются с учетом задач поддержания условий, достаточных для обеспечения возобновляемости и сохранения биоразнообразия популяций растений и животных. При этом территории традиционного природопользования признаются особо охраняемыми. ——————————— <9> СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972.
К положительным факторам относится также рост на Крайнем Севере сети особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения. В число заповедников входят «Большой Арктический», «Остров Врангеля», «Кандалакшский», «Усть-Ленский», «Гыданской» и «Таймырский биосферный». В природоохранных целях предлагается расширить сеть наблюдательных постов для осуществления мониторинга, а также наладить ведение кадастра территорий прошлого экологического ущерба, на основе данных которого в дальнейшем можно будет разрабатывать программы экологического оздоровления. Как справедливо отмечалось Президентом РФ Д. А. Медведевым, нужно «сформировать прочную нормативно-правовую базу, регулирующую деятельность в Арктике» <10>. Требуется также законодательно определить южные границы арктической зоны Российской Федерации. Возникает вопрос: какие территории относить к арктической зоне, а какие — нет? В частности, следует решить, относится ли природный пояс лесотундры к арктической зоне. От этого зависят ограничения по использованию природных объектов, повышенные требования об охране природных ресурсов северных территорий, льготы (налоговые, таможенные, кредитные) для хозяйствующих субъектов <11>. ——————————— <10> Ильин А. Арктике определят границы // Российская газета. 2008. 18 сент. С. 3. <11> Сиваков Д. О. Правовые проблемы охраны природных ресурсов Арктики // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2009. N 18. С. 137 — 142.
Нельзя игнорировать также вопросы поиска, апробации и использования альтернативных источников энергии (например, ветровой, солнечной), а также поощрения такого многообещающего направления, как экологический туризм. К сожалению, российское законодательство в отношении определения альтернативных источников энергии очень немногословно. В статье 17 Закона об исключительной экономической зоне закрепляется лицензирование производства энергии этими нетрадиционными путями. В приведенных законодательных актах не предусматриваются поощрение бизнеса и развитие государственно-частного партнерства в перспективном деле освоения альтернативных источников энергии (приливов, течений, ветра). Как представляется, необходимо заложить в законодательстве определенные экономические стимулы (налоговые, кредитные, таможенные льготы) развития производств на основе альтернативных источников энергии. В России неоднократно ставился вопрос о принятии подробного и эффективного федерального закона, специально посвященного арктической деятельности. На протяжении последнего десятка лет разрабатывались законопроекты «Об арктической зоне Российской Федерации», «О Северном морском пути». Однако на определенном этапе законотворческий процесс не раз останавливался. В целом наша страна отстает от других северных государств в части обеспечения эффективного правового регулирования и стимулирования арктической деятельности. Между тем дело не только в наличии или отсутствии специальных законов. Ведь в приарктических государствах продуманно сочетаются общие и специальные эколого-правовые методы регулирования использования, охраны и восстановления природных ресурсов северных территорий, включая полярные широты. В качестве примера можно привести организационно-правовые механизмы регулирования в Канаде. Система правовой охраны морской среды и наличие головного органа определены в Законе «Об океанах» 1996 г., а более подробные нормы предусматриваются в Законах «О предотвращении загрязнения вод Арктики» 1970 г., «О внутренних водах на Севере» 1970, 1985 гг. Поскольку судоходство и другие виды хозяйственной деятельности в полярных широтах сопряжены с повышенной опасностью, канадский законодатель предписывает собственникам морских судов и береговых предприятий страховать риск наступления ответственности за загрязнение арктических вод и устанавливает рамки такой ответственности. В настоящее время назревают условия для усиления правового регулирования в данной области с учетом особенностей природопользования в арктической зоне России. У этой правовой задачи есть несколько вариантов решения, каждый из которых обладает как достоинствами, так и недостатками. Первый вариант — разработать и принять единый федеральный закон, обеспечивающий концептуальный подход. В нем можно будет предусмотреть строгие экологические требования к недропользованию (особенно к добыче углеводородов), деятельности торгового и рыбопромыслового флота, а также Вооруженных Сил России (Военно-морской флот). Второй вариант — включать в отраслевые законы специальные главы, посвященные особенностям правовых режимов различных природных ресурсов и объектов в арктической зоне. Но такой способ может привести к потере концептуального подхода законодателя к экологическим проблемам российского полярного сектора. Третий вариант — разработать и принять технические регламенты, охватывающие арктическую деятельность. Однако создание системы технических регламентов — процесс долговременный, а устанавливать обязательные, но адекватные технические требования нужно уже сейчас.
