Умеренко Ю. А., кандидат юридических наук, заместитель начальника отдела по реализации федеральных целевых программ, национальных и приоритетных проектов Управления земельного фонда Федерального агентства по управлению государственным имуществом.
Рассматриваются некоторые проблемы правового режима земель запаса, в том числе вопросы, касающиеся отнесения земель к данной категории и перевода земель запаса в иные категории земель.
Ключевые слова: категория земельного участка, земли запаса, правовой режим, перевод земель, государственная и муниципальная собственность.
Some problems of the legal regime of reserve land J. Umerenko
We consider some of the problems of the legal regime of land supply, including issues relating to allocation of land in this category and the transfer of reserve land to other land categories.
Key words: category of land, reserved land, the legal regime, transfer of land, state and municipal property.
Современное развитие экономических отношений в Российской Федерации характеризуется постоянным увеличением числа используемых и вовлекаемых в хозяйственный оборот земельных участков, однако до настоящего момента не в полной мере осуществлено разграничение государственной собственности на землю. Большое количество земель относится к землям запаса, значительное число которых находится в малоосвоенных районах Российской Федерации (в частности, в Сибири и на Дальнем Востоке). Земли запаса по своим размерам занимают третье место (после земель лесного фонда и земель сельскохозяйственного назначения) <1>. ——————————— <1> См.: Болтанова Е. С., Женетль С. З. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2010. С. 413.
На практике возникают ситуации, когда не представляется возможным установить категорию того или иного земельного участка, что создает определенные правовые препятствия для вовлечения в оборот земельных участков, необходимых для конкретных целей. В юридической науке проблемам правового режима земель запаса уделяется незначительное внимание, как правило, на уровне периодических изданий, что является серьезным пробелом в теории земельного права. В этой связи рассмотрение вопроса, касающегося правового режима земель запаса, приобретает актуальность и нуждается в самостоятельном рассмотрении. Согласно п. 1 ст. 103 ЗК РФ к землям запаса относятся земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель, формируемого в соответствии со ст. 80 ЗК РФ. Из анализа данного определения следует вывод, что отнесение земель к данной категории обусловлено не их специальным целевым назначением, а субъектным составом собственников, которыми являются исключительно публично-правовые образования. Пунктом 2 ст. 103 ЗК РФ установлено: использование земель запаса допускается после перевода их в другую категорию, за исключением случаев, если земли запаса включены в границы охотничьих угодий, и иных предусмотренных федеральными законами случаев. В этой связи можно констатировать, что фактически земельные участки с категорией земли запаса изъяты из оборота. Однако изъятие земель запаса из хозяйственного оборота не отражено в ст. 27 ЗК РФ, так как критерием для изъятия земель из оборота по смыслу данной нормы выступает нахождение на земельных участках соответствующих объектов недвижимого имущества, использование которых, как правило, связано с осуществлением государственных функций. Подпункт 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ закрепляет в качестве одного из принципов земельного законодательства деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Согласно п. 1 ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, в том числе на земли запаса. Однако невозможность использования земель запаса до их перевода в иную категорию означает: они не могут использоваться для каких-либо целей, следовательно, выделение земель запаса в самостоятельную категорию по критерию целевого использования противоречит самой сущности данного критерия, что является ошибкой законодателя. Г. А. Волков по данному поводу отмечал, что в п. 1 ст. 7 ЗК РФ допущена логическая ошибка, а именно: шесть категорий земель действительно подразделяются по целевому назначению, однако седьмая категория — земли запаса — по своей сущности целевого назначения иметь не может. Иными словами, в ЗК РФ произведена классификация по разным основаниям <1>. ——————————— <1> См.: Волков Г. А. Правовые проблемы разграничения земель на категории по целевому назначению // Экологическое право. 2005. N 2. С. 31.
Кроме того, ввиду невозможности использования земельного участка из земель запаса для каких-либо целей отсутствует необходимость и правовая возможность определения вида разрешенного использования земельных участков с данной категорией. В связи с чем для земель запаса согласно п. 6 ст. 36 ГрадК РФ не устанавливаются градостроительные регламенты. Но это вовсе не означает, что у земель запаса отсутствует определенный правовой режим в силу невозможности определения вида разрешенного использования земель запаса. Правовой режим земель запаса объективно существует, и отсутствие возможности определения вида разрешенного использования земельных участков с данной категорией является характерной особенностью данной категории земель. Н. Н. Аверьянова полагает: земли запаса — это все не востребованные земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, которые в будущем можно будет использовать не только для сельскохозяйственного производства, но и для строительства промышленных объектов <1>. ——————————— <1> См.: Аверьянова Н. Н. Проблемы определения правового режима земель запаса // Юрист. 2011. N 14. С. 18 — 20.
Данная точка зрения представляется не совсем верной, так как в п. 1 ст. 103 ЗК РФ четко отражено, что в состав земель запаса не входят земли фонда перераспределения земель, формируемого в соответствии со ст. 80 ЗК РФ. Пунктом 1 ст. 80 ЗК РФ установлено: в целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота в составе земель сельскохозяйственного назначения создается фонд перераспределения земель. При этом в п. 2 ст. 80 ЗК РФ отражено, что фонд перераспределения земель формируется за счет земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд в случае приобретения Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием права собственности на земельный участок по основаниям, установленным федеральными законами, за исключением случаев приобретения права собственности на земельный участок, изъятый для государственных или муниципальных нужд. Следовательно, невостребованные земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, сохраняют свою категорию и подлежат включению в установленном порядке в фонд перераспределения земель, в связи с чем отнесение невостребованных земель сельскохозяйственного назначения к категории земель запаса является ошибочным. Более того, подобное суждение терминологически является неудачным, так как по своей сути ведет к смешению и отождествлению правовых режимов земель сельскохозяйственного назначения и земель запаса. Как отмечалось выше, из анализа ст. 103 ЗК РФ следует однозначный вывод: к землям запаса относятся исключительно земельные участки, находящиеся в собственности публично-правовых образований и не предоставленные в установленном порядке физическим и юридическим лицам. Означает ли, что земельные участки, свободные от прав третьих лиц и составляющие государственную и муниципальную казну, автоматически относятся к категории земель запаса? Ответ на данный вопрос очевиден и объективно подтверждается правоприменительной практикой — нет, в связи с чем вышеуказанная норма с точки зрения ее формулирования представляется не совсем удачной. Однако принцип ст. 103 ЗК РФ в полной мере корреспондирует с презумпцией государственной собственности на землю, закрепленной в п. 2 ст. 214 ГК РФ, в соответствии с которой земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Будучи временно невостребованными для хозяйственной деятельности либо гражданского оборота, земли запаса не могут считаться ничейными, бросовыми либо бесхозяйными. У них имеется собственник — Российская Федерация в целом, отдельный субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Это означает: данные земли граждане и юридические лица не могут занимать без надлежащих правовых оснований, т. е. самоуправно <1>. ——————————— <1> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (постатейный) / С. Н. Волков, М. И. Васильева, Е. А. Галиновская и др.; Отв. ред. С. Н. Волков; Науч. ред. Ю. Г. Жариков. М., 2009. С. 843.
Необходимо учитывать, что в соответствии с п. 1 ст. 214 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации). Иными словами, государственная собственность делится на два уровня — федеральный уровень и уровень субъекта Российской Федерации. Согласно п. 1 ст. 14 ЗК РФ земли, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям, подлежат ограничению в использовании, исключению их из категории земель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для консервации. На первый взгляд можно сделать вывод: к землям запаса относятся главным образом земельные участки, находящиеся в собственности муниципальных образований, подвергшиеся радиоактивному и химическому загрязнению, на которых не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, так как законодатель отразил, что к категории земель запаса «относятся земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности», при этом в статьях 9 и 10 и иных статьях ЗК РФ содержится указание на конкретные уровни государственной собственности на землю — собственность Российской Федерации (федеральная собственность) и собственность субъектов Российской Федерации. Думается, что земельные участки, находящиеся как в федеральной собственности, так и в собственности Российской Федерации могут подвергнуться загрязнению и на основании вышеуказанной нормы подлежат в установленном законодательством Российской Федерации порядке переводу в категорию земель запаса, в связи с чем представляется: п. 1 ст. 103 ЗК РФ более корректно и правильно было бы изложить в следующей редакции: «К землям запаса относятся земли, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также земли, государственная собственность на которые не разграничена и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель, формируемого в соответствии со статьей 80 настоящего Кодекса». Одновременно полагаем, что земли, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению, должны в обязательном порядке переводиться в категорию земли запаса, в связи с чем содержащуюся в п. 1 ст. 14 ЗК РФ формулировку «могут переводиться в земли запаса для их консервации» следовало бы уточнить и заменить на «подлежат в обязательном порядке переводу в земли запаса для их консервации», так как использование таких земель в соответствии с категорией и разрешенным использованием из-за наступления соответствующих негативных обстоятельств не представляется возможным. Кроме того, необходимо дополнить ЗК РФ нормой, согласно которой перевод земельного участка в земли запаса является безусловным основанием для прекращения обязательственных и вещных правоотношений на земельный участок, предполагающих непосредственное владение и пользование земельным участком, так как отнесение земельного участка к данной категории, как указывалось выше, исключает возможность его использования в каких-либо целях. При этом в подобных случаях отсутствует необходимость прекращения сервитутов на такие земельные участки, так как сервитуты по своей природе представляют собой право ограниченного пользования чужим имуществом, не предполагающее непосредственное владение и пользование земельным участком. Согласно ст. 13 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» <1> (далее — Закон о переводе земель) перевод земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель в зависимости от целей дальнейшего использования этого земельного участка осуществляется только после формирования в установленном порядке земельного участка, в отношении которого принимается акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель. ——————————— <1> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276.
Иными словами, земельный участок, в отношении которого принимается решение о переводе из категории земель запаса в какую-либо иную категорию, должен соответствовать требованиям ст. 11.1. ЗК РФ, т. е. его границы должны быть определены в соответствии с федеральными законами. Такими законами являются главным образом Федеральные законы от 24.07.2007 N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» и от 18.06.2001 N 78-ФЗ «О землеустройстве». Соответственно, земельный участок, который переводится в категорию земель запаса, также должен соответствовать требованиям ст. 11.1 ЗК РФ. В соответствии с п. 1 ст. 8 ЗК РФ перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении: 1) земель, находящихся в федеральной собственности, — Правительством РФ; 2) земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, — органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 3) земель, находящихся в муниципальной собственности (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), — органами местного самоуправления; 4) земель, находящихся в частной собственности: земель сельскохозяйственного назначения — органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; земель иного целевого назначения — органами местного самоуправления. Однако в данной норме отсутствует указание, кто уполномочен осуществлять перевод земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, из одной категории в другую, при этом п. 1 ст. 8 ЗК РФ установлено, что порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами, при этом отсутствует ссылка на конкретный федеральный закон. Согласно п. 1 ст. 15 Закона о переводе земель до разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется Правительством РФ при переводе: земель или земельных участков, необходимых для федеральных нужд; земель или земельных участков в составе таких земель для установления или изменения черты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Одновременно п. 2 ст. 15 Закона о переводе земель установлено: «В иных помимо предусмотренных частью 1 настоящей статьи случаях до разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления». Из анализа вышеуказанных норм следует вывод, что при наличии соответствующих оснований перевод земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, из одной категории в другую осуществляется Правительством РФ либо органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, если законами субъектов Российской Федерации не установлены случаи, когда перевод земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, из одной категории в другую осуществляется органами местного самоуправления. Вместе с тем согласно п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» <1> (далее — Закон N 137-ФЗ) «…распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. ——————————— <1> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.
Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности». Следовательно, распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, по общему правилу осуществляется органами местного самоуправления, а в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге органами государственной власти данных субъектов, если их законами не предусмотрено иное. Таким образом, в данном случае можно говорить о наличии формального противоречия вышеуказанных норм: с одной стороны, есть федеральный закон, регулирующий отношения, возникающие в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, с другой стороны, есть федеральный закон, вводящий в действие кодифицированный нормативный правовой акт — ЗК РФ, устанавливающий общее правило, согласно которому распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляют органы местного самоуправления (за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга). Распоряжение как юридическая категория представляет собой возможность определения судьбы конкретного объекта гражданских прав, в том числе земельного участка. Изменение категории земельного участка в данном контексте является распоряжением, так как перевод земли из одной категории в другую меняет ее целевое назначение и ограничивает использование земельного участка в целях, не соответствующих его целевому назначению. Иными словами, действия по изменению категории земельного участка в немалой степени определяют его юридическую судьбу. В этой связи представляется, что нормы Закона о переводе земель, регулирующего отношения, возникающие в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, и нормы Закона N 137-ФЗ соотносятся как общее и специальное, при этом нормы первого Закона являются специальными и должны применяться при определении уполномоченного органа на перевод земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, из одной категории в другую. Вышеуказанное противоречие может быть снято путем внесения изменений в ЗК РФ в части конкретизации норм, регулирующих перевод земельных участков из одной категории в другую, в том числе земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. В пункте 1 ст. 14 Закона о переводе земель закреплено, что отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к одной из установленных ЗК РФ категорий земель является обязательным. Пунктом 2 ст. 14 Закона о переводе земель предусмотрено: «в случае, если категория земель указана не в документах государственного земельного кадастра, а в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, внесение изменений в соответствии со статьей 5 настоящего Федерального закона в документы государственного земельного кадастра и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляется на основании правоустанавливающих документов на земельные участки или документов, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков». При этом согласно п. 3 ст. 14 Закона о переводе земель в случае, если категория земель не указана в документах государственного кадастра недвижимости, правоустанавливающих документах на земельный участок или документах, удостоверяющих права на землю, принимается решение органа местного самоуправления городского округа или муниципального района об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся. Следовательно, земельный участок, который поставлен на государственный кадастровый учет и в отношении которого отсутствуют какие-либо первичные правоустанавливающие документы, не имеет категории. Возникает противоречие: ст. 103 ЗК РФ закрепляет, что земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, относятся к категории земель запаса, т. е. фактически данная норма устанавливает «презумпцию категории земель запаса» в отношении всех земель, находящихся в собственности публично-правовых образований и не предоставленных третьим лицам, а Закон о переводе земель регулирует ситуацию первичного определения категории земельного участка, в отношении которого из имеющихся документов не представляется возможным установить категорию. Данная ситуация может возникнуть, например, при первичном вовлечении в хозяйственный оборот земельных участков, которые ранее никому не предоставлялись и не использовались. Подобное положение дел служит препятствием для вовлечения в хозяйственный оборот конкретного земельного участка, так как согласно земельному законодательству земельные участки должны использоваться в соответствии с категорией. Одновременно в силу того, что деление земельных участков на категории является обязательным, земельные участки, категория которых не определена, формально находятся вне правового поля с точки зрения ст. 7 ЗК РФ, так как в данной статье отсутствует какое-либо упоминание земельных участков, категория которых не определена. Фактически можно поставить знак равенства между правовым режимом земельного участка, отнесенного к категории земель запаса, и земельного участка, категория которого не определена, так как ни первые, ни вторые не могут вовлекаться в хозяйственный оборот. В этой связи представляется логичным отнесение «по умолчанию» всех земельных участков, категорию которых не представляется возможным определить, к категории земель запаса, что будет в полной мере соответствовать ст. 103 ЗК РФ. При этом последующее изменение категории земельного участка будет осуществляться в порядке перевода земельного участка из одной категории в другую по основаниям и в порядке, которые определены Законом о переводе земель. Подводя итог, необходимо отметить, что правовой режим земель запаса существенно отличается от правового режима земель других категорий, закрепленных в п. 1 ст. 7 ЗК РФ. Из определения земель запаса следует вывод, что отнесение их к данной категории обусловлено субъектным составом их собственников — государства и муниципальных образований — и наступлением негативных последствий в отношении земельных участков иных категорий, повлекших невозможность их использования в соответствии с категорией и разрешенным использованием. При этом ключевой характеристикой земель запаса выступает то, что они всегда находятся в собственности публично-правовых образований и не обременены правами третьих лиц. Земли запаса — это земли, целевое назначение которых не определено, вместе с тем данные земли объективно существуют, в связи с чем наличие данной категории представляется вполне логичным и обоснованным. Одновременно необходимо отметить, что перевод земель запаса в иные категории осуществляется в упрощенном порядке, по сравнению с переводом земель иных категорий из одной категории в другую, в том числе в земли запаса. В силу того, что земли запаса занимают немаловажное место в структуре всего земельного фонда Российской Федерации и существует много проблем, касающихся их правового режима, теоретическая, практическая разработки и совершенствование правового режима земель данной категории в современных условиях приобретают особую актуальность. При этом теоретической разработке правового режима земель запаса в первую очередь должны подвергнуться следующие вопросы: конкретизация перечня оснований отнесения земель к категории земель запаса, в том числе их классификация на негативные (связанные с нарушением режима земель и негативным воздействием) и позитивные (вовлечение земельных участков в хозяйственный оборот впервые); расширение и конкретизация перечня оснований для перевода земель иных шести категорий в земли запаса; конкретизация субъектного состава правообладателей земель запаса, включая земли запаса, государственная собственность на которые не разграничена; восполнение пробелов в ЗК РФ и иных нормативных правовых актах в части развития и конкретизации правового режима земель запаса.
