(Игнатьева И. А.) («Экологическое право», 2012, N 4)
ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ИНСТРУМЕНТЫ «ЗЕЛЕНОЙ» ЭКОНОМИКИ: ТОЧКИ ПЕРЕСЕЧЕНИЯ В ПРАВЕ <*>
И. А. ИГНАТЬЕВА
——————————— <*> Ignat’eva I. A. Environmental regulation in the sphere of protection of environment and nature management and instruments of «green» economy: overlap points in law.
Игнатьева И. А., доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.
В свете повестки дня Конференции ООН по устойчивому развитию «Рио + 20» (20 — 22 июня 2012 г.) особую актуальность приобретают инструменты «зеленой» экономики, применяемые в праве каждого государства — участника Конференции. В российском праве закреплены и развиты далеко не все известные международному сообществу способы экономического поощрения экологически значимой деятельности. Создание «зеленой» экономики — перспектива современного этапа социально-экономического развития страны.
In light of the agenda of the UN Conference on Sustainable Development «Rio + 20» (June 20 — 22, 2012) «green economy» tools applied in law of every country — participant of the Conference acquire a special importance. Not all the methods of promoting environmentally significant economic activity known to the international community exist in Russian law. That is why creating of a «green economy» is the purpose of the current stage of social and economic development of Russia.
Key words: the United Nations Conference, sustainable development, Rio + 20, green economy, environmental legislation, economic regulation.
Одной из двух главных тем Конференции ООН по устойчивому развитию «Рио + 20», прошедшей 20 — 22 июня 2012 г. в г. Рио-де-Жанейро (Бразилия), стала тема «зеленой» экономики в контексте устойчивого развития и искоренения нищеты. Участники Конференции признали, что «зеленая» экономика увеличит способность рационально использовать природные ресурсы с меньшими последствиями для окружающей среды, повысит эффективность использования ресурсов и уменьшит количество отходов (итоговый документ Конференции «Будущее, которого мы хотим», п. 60) <1>. ——————————— <1> См.: A/CONF.216/L.1.
Однако еще на стадии длительной предварительной работы Подготовительного комитета данной Конференции выявилась необходимость некоторой унификации понятия «зеленая» экономика» для обсуждения и последующего использования международным сообществом. Были выделены основные инструменты, применяемые государством в условиях «зеленой» экономики: введение налогов на то, что вредит окружающей среде; государственная закупочная политика, поощряющая формирование «зеленых» предприятий и рынков; реформирование систем «экологического» налогообложения на основе главным образом опыта европейских стран; использование государственных инвестиций в устойчивую инфраструктуру (включая общественный транспорт, возобновляемые источники энергии или переоснащение имеющихся объектов инфраструктуры и зданий в целях повышения энергоэффективности) и природного капитала в целях восстановления, поддержания и, где это возможно, увеличения объема природного капитала <2>. Таким образом, обозначение инструментария позволило конкретизировать указанное многосмысловое понятие с целью его дальнейшего употребления как в предварительно готовящихся документах государств-участников, так и затем в материалах самой Конференции ООН. ——————————— <2> См.: A/CONF.216/PC/2.
Российскому праву термин «зеленая» экономика» оказался практически неизвестен <3>. Примерная структура национального плана действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1998 — 2000 гг. <4> содержит термин «зеленые инвестиции» (п. 3.3). В Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 г. и плановый период 2012 и 2013 гг., разработанном Минэкономразвития России, отмечается необходимость перехода к «зеленому» росту российской экономики. Две государственные программы субъектов Российской Федерации по энергосбережению упоминают «зеленое» послекризисное восстановление экономики <5>. Примечательно, что в названных документах обозначенное направление в развитии экономики напрямую связывается с модернизацией и/или обеспечением учета энергетических ресурсов, внедрением энергоэффективных технологий. ——————————— <3> Исследуемое понятие используется лишь в одном нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации: Основные направления деятельности Кабинета Министров Республики Татарстан на 2010 — 2015 годы (утв. Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 2 июня 2010 г. N 425) констатируют, что «информатизация, высокие технологии, «зеленая» экономика оказывают все большее влияние на все сферы жизнедеятельности». Здесь и далее тексты нормативных правовых актов даны с использованием СПС «КонсультантПлюс». <4> См.: Приказ Госкомэкологии России от 2 июля 1997 г. N 302 «О Национальном плане действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1998 — 2000 годы» // Документ официально опубликован не был. См.: СПС «КонсультантПлюс: ВерсияПроф». <5> См.: Постановление Правительства Москвы от 14 сентября 2011 г. N 429-ПП, Постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 июля 2010 г. N 92-П.
И так или иначе, но осознание актуальности «зеленых» аспектов современной экономики начинает отражаться в документах главным образом программного, стратегического характера. В ряду таких документов в настоящее время выделяются Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. <6> (далее — Основы), где нашел отражение наибольший спектр мер экономического характера, призванных к решению задачи обеспечения экологически ориентированного роста экономики и внедрения экологически эффективных инновационных технологий (п. 7, 9 Основ). В Основах также использован термин «зеленые» стандарты» (п. 13). ——————————— <6> См.: Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г.) // Документ официально опубликован не был. См.: СПС «КонсультантПлюс: ВерсияПроф».
Отдельные идеи «зеленой» экономики находят отражение в нормах российского права именно в смысле, уточненном для Конференции ООН по устойчивому развитию <7>. Это прежде всего нормы, связанные с действием таких подробно исследованных в российской юридической науке правовых явлений, как «экономический механизм», «экономическое регулирование». ——————————— <7> См. подр.: Игнатьева И. А. Проблемы правового обеспечения создания «зеленой» экономики в России // Вестн. Моск. ун-та. Серия 11. Право. 2012. N 2. С. 19 — 41.
При исследовании вопросов реализации права, применения нормативных правовых актов довольно систематично выделяются экономические подходы и методы. В целом, как отметил Ю. А. Тихомиров, «для выполнения законов необходимо использовать комплекс средств — юридических, экономических, социально-психологических, организационных» <8>. ——————————— <8> Тихомиров Ю. А. Как применять закон: Практическое пособие. М., 1993. С. 8.
В науке экологического права, по справедливой оценке С. А. Боголюбова, «проблема состояния и совершенствования правотворчества, направленного на повышение эффективности экономического механизма в области охраны окружающей среды, является в течение последних двух десятков лет одной из наиболее актуальных в экологическом (природоохранном, природоресурсном) праве и законодательстве» <9>. Применительно к механизму экологического контроля, А. К. Голиченков выделил четыре более простых механизма по отношению к общему: правовой, организационный, экономический, идеологический <10>. По мнению В. В. Петрова, на эффективность эколого-правового механизма воздействует экономическая обеспеченность выполнения эколого-правовых норм <11>. Им же определены негативные и позитивные факторы экономического механизма <12>. ——————————— <9> Боголюбов С. А. Правотворчество в сфере экологии. М., 2010. С. 193. <10> См.: Голиченков А. К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. М., 1992. С. 73. <11> См.: Петров В. В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М., 1995. С. 161 — 162, 171 — 174. <12> См.: Петров В. В. Закон Российской Федерации об охране окружающей природной среды: концепция и механизм реализации // Государство и право. 1992. N 11. С. 79.
Вопросы содержания и структуры экономического механизма охраны окружающей среды исследовались в научной литературе как комплексно, так и применительно к отдельным мерам экономического регулирования. Так, А. К. Голиченков выделил четыре блока, составляющих экономический механизм: экономическое стимулирование, создание мощной финансовой базы, экологическая индустрия (экобизнес), рынок экологической техники и услуг <13>. ——————————— <13> См.: Голиченков А. К. Указ. соч. С. 100 — 101.
В. В. Петров исследовал экономический механизм охраны окружающей природной среды, основываясь на подходах, заложенных Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г. <14>. В составе этого механизма были выделены: природные кадастры, меры материально-технического и финансового обеспечения, платность природопользования, льготы, экологическое страхование, установление повышенных норм амортизации основных природоохранительных производственных фондов, особенности ценообразования, экологические услуги, договоры на комплексное природопользование и иные договоры <15>. ——————————— <14> См.: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457. <15> См.: Петров В. В. Экологическое право России. С. 216 — 218.
Т. В. Петровой предложены критерии для отнесения тех или иных мер к мерам экономического регулирования: а) значимость для процессов аккумулирования, распределения и использования финансовых и материально-технических ресурсов, необходимых для осуществления природоохранной деятельности; б) способность стимулировать экономический интерес субъектов экологических отношений; в) предоставление этим субъектам свободы выбора в пределах, определенных законом; г) применение в границах правомерного, допускаемого законом поведения <16>. ——————————— <16> См.: Петрова Т. В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М., 2000. С. 11 — 12.
О. И. Крассов считает необходимым разграничить экономические механизмы, применяемые в области охраны окружающей среды и в сфере природопользования, относя к первому из них следующие меры: «…финансирование мероприятий по охране окружающей среды; правовое регулирование взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду; экономическое стимулирование в сфере охраны окружающей среды» <17>. ——————————— <17> Крассов О. И. Экологическое право: Учебник. М., 2008. С. 204.
В литературе отражались и иные точки зрения на элементы экономического механизма или экономического регулирования, предлагались и исследовались новые понятия. Так, термин «экологическое предпринимательство», по определению Н. Г. Жаворонковой, должен представлять собой «круг производственно-коммерческой, консультативной и научно-исследовательской деятельности, непосредственно связанной с экологией и направленной на решение тех или иных экологических проблем» <18>. Такие важные направления экономического регулирования, как экологическое страхование, экологический аудит, получили в науке особо детальное исследование <19>. ——————————— <18> Даниленко О. В., Рюмина Р. Б., Бакунина Т. С. Научная конференция «Правовое обеспечение охраны окружающей среды в условиях рыночной экономики» // Государство и право. 1993. N 11. С. 33. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука «Экологическое право» включен в информационный банк. —————————————————————— <19> См., напр.: Бажайкин А. Л. Экологическое страхование: теория, практика правового регулирования: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 1992; Игнатьева И. А. Экологическое страхование: содержание и возможности правового регулирования // Государство и право. 2005. N 11. С. 52 — 61; Кичигин Н. В., Марьин Е. В. Правовое регулирование экологического аудита: Научно-практическое пособие. М., 2010. Следует заметить, что ряд авторов экологический аудит не рассматривают в рамках экономического механизма охраны окружающей среды. См.: Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник. М., 2009. С. 225 — 231, 233 — 234; Крассов О. И. Указ. соч. С. 290 — 301.
Основываясь на научных исследованиях в данной сфере, к мерам экономического регулирования в настоящий момент следует отнести: а) экономическое стимулирование (включая плату за природопользование); б) особенности и порядок финансирования деятельности в области охраны окружающей среды и природопользования; в) правовое закрепление особого статуса «экологического предпринимательства» <20>. Однако законодательство применительно к обозначенным направлениям развивается непропорционально. Соответственно, при использовании нового международного термина «зеленая» экономика» важны не только выявление наличия или констатация отсутствия в российском праве тех или иных инструментов, позволяющих формировать экономику государства как «зеленую», но также учет степени развитости и анализ достаточности обеспечения декларированных правом положений. ——————————— <20> Игнатьева И. А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М., 2001. С. 179 — 184.
Наиболее полно спектр мер по поддержке и поощрению экологически значимой деятельности отражен в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» <21>, где вопросам экономического регулирования в области охраны окружающей среды посвящено несколько статей, объединенных в главе IV. К данным мерам относятся (при одновременном исключении из числа положений, отнесенных названным Законом к экономическому регулированию, установлений организационного характера и положений об ответственности): а) установление платы за негативное воздействие на окружающую среду; б) предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации; в) поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды. ——————————— <21> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются также ст. 28 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» <22>, ст. 23 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» <23>. ——————————— <22> См.: Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222. <23> См.: Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009.
Среди природоресурсных законодательных актов значительный комплекс мер экономического стимулирования охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира предусмотрен Федеральным законом «О животном мире» <24> (ст. 54). В отличие от него Федеральные законы «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» <25> (ст. 2) и «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <26> (ст. 2, 42) предусматривают соответственно лишь платность использования водных биоресурсов, платность пользования охотничьими ресурсами. ——————————— <24> См.: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ «О животном мире» // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462. <25> Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5270. <26> См.: Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3735.
Земельный кодекс Российской Федерации <27> предусмотрел возможность осуществления экономического стимулирования охраны и использования земель (ст. 13). ——————————— <27> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
Водный кодекс Российской Федерации <28> и Лесной кодекс Российской Федерации <29> устанавливают основы платности использования соответственно водных объектов и лесов. Экономическое регулирование в Законе Российской Федерации «О недрах» <30> осуществляется преимущественно через платежи при пользовании недрами (раздел V). Платежи за пользование природными ресурсами с учетом определенного предмета правового регулирования предусмотрены также ст. 40 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» <31>, ст. 34 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» <32>. ——————————— <28> Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381. <29> Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278. <30> Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах» // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834. <31> См.: Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694. <32> См.: Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6273.
Несмотря на широкий перечень законодательных актов, предусматривающих меры экономического регулирования деятельности по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, и декларируемое разнообразие этих мер, практическое применение экономической заинтересованности в экологически корректном ведении хозяйственной деятельности существенно сдерживается отсутствием надлежащих правовых норм в смежном законодательстве — о налогах и сборах, об инвестиционной деятельности, о банках и банковской деятельности и др. Отдельные аспекты поощрения природоохранительной деятельности отражены в Налоговом кодексе Российской Федерации <33> (далее — НК РФ). Например, п. 4 ст. 270 НК РФ к расходам, не учитываемым в целях налогообложения, относит суммы платежей за сверхнормативные выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду. Ставки сбора за каждый объект животного мира, объект водных биологических ресурсов, признанный Налоговым кодексом Российской Федерации объектом обложения, устанавливаются в размере 0 руб. в случаях, если пользование такими объектами осуществляется в ресурсосберегающих целях (ст. 333.3). Согласно ст. 333.9 НК РФ при уплате водного налога не признаются объектами налогообложения некоторые виды деятельности, связанные с охраной окружающей среды, вод, водных биологических ресурсов. ——————————— <33> См.: Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340.
Тем не менее общая фрагментарность такого правового регулирования не дает оснований для позитивных выводов. При отсутствии норм, обеспечивающих механизм экономического стимулирования экологически значимой деятельности, нормы экологического законодательства выступают лишь декларациями, выражающими намерения государства на будущее. Примечательно, что Президент Российской Федерации обратил внимание именно на экономическую основу в совершенствовании природоохранной деятельности. В частности, по итогам заседания Президиума Государственного совета Российской Федерации 27 мая 2010 г. им были даны поручения внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов, направленных, во-первых, на разработку экономических механизмов, в том числе налоговых, стимулирующих хозяйствующие субъекты на снижение негативного воздействия на окружающую среду; во-вторых, на экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами. Часть поручений Президента касалась расширения источников финансирования природоохранных мероприятий, в частности, следовало подготовить предложения: а) по созданию федерального и региональных экологических фондов; б) направленных на совершенствование системы финансовой поддержки деятельности по охране окружающей среды и внедрению экологически эффективных технологий; в) о порядке применения добровольных механизмов экологической ответственности. Очевидно, что возможность использования разных источников финансирования природоохранных мероприятий, поощрения деятельности различных субъектов в области охраны окружающей среды будет способствовать развитию элементов «зеленой» экономики в России. Широкие перспективы развития экономических мер воздействия на субъектов экологических отношений заложены новым президентским правовым актом: в п. 17 Основ приводится пространный перечень механизмов, используемых при решении задачи развития экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды. Среди них выделяются уже закрепленные в действующем законодательстве меры, но требующие конкретизированного Основами совершенствования: установление платы за негативное воздействие на окружающую среду с учетом затрат, связанных с осуществлением природоохранных мероприятий; стимулирование предприятий, осуществляющих программы экологической модернизации производства и экологической реабилитации соответствующих территорий, а также обеспечение широкого применения государственно-частного партнерства при государственном финансировании (софинансировании) мероприятий по оздоровлению экологически неблагополучных территорий, ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью; осуществление поддержки технологической модернизации, обеспечивающей уменьшение антропогенной нагрузки на окружающую среду, неистощительное использование возобновляемых и рациональное использование невозобновляемых природных ресурсов; стимулирование деятельности по сбору, сортировке и использованию отходов в качестве вторичного сырья и энергоносителей. Одновременно в Основах закрепляется комплекс механизмов, принципиально расширяющих существующее понимание экономического регулирования в области охраны окружающей среды. В частности, планируется: замена практики взимания платы за сверхлимитное загрязнение окружающей среды на практику возмещения вреда, причиненного окружающей среде; формирование рынка экологичной продукции, технологий и оборудования, а также природоохранных услуг; развитие рыночных инструментов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; обеспечение преимущества (при прочих равных условиях) при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд товарам, работам, услугам, отвечающим установленным экологическим требованиям; стимулирование привлечения инвестиций для обеспечения рационального и эффективного использования природных ресурсов, уменьшения негативного воздействия на окружающую среду, производства экологически чистой продукции, внедрения ресурсосберегающих технологий, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды; поэтапное внедрение системы декларирования соблюдения экологических требований и проведения экологического аудита; повышение экологической и социальной ответственности бизнеса; государственное регулирование ввоза в Российскую Федерацию техники (оборудования) и технологий, не соответствующих экологическим требованиям, в том числе международным. Определенный для Конференции «Рио + 20» инструментарий «зеленой» экономики дает основание для объединенного исследования <34> в рамках темы «зеленой» экономики наряду с традиционными аспектами экономического регулирования в области охраны окружающей среды и природопользования также и в последнее время законодательно усиленного направления развития правового регулирования в области повышения энергетической эффективности и энергосбережения. Законодательство об энергоэффективности находится в настоящее время на новом этапе своего становления, который обозначился принятием Федерального закона «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <35>. Период реализации положений данного законодательного акта составляет уже около трех лет, в связи с чем оценка собственной его эффективности является обоснованной и своевременной. ——————————— <34> Такое исследование будет носить характер межотраслевого (так, П. Г. Лахно выделяет правовое регулирование в области повышения энергетической эффективности и энергосбережения в качестве подотрасли энергетического права. См.: Лахно П. Г. Энергетическое право в XXI в.: опыт России и зарубежных стран // Предпринимательское право. 2012. N 2. С. 15), но в законодательстве об энергосбережении очевидно выделяются экологические — природоохранительные и ресурсосберегающие — аспекты. <35> См.: Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5711.
Сейчас в данной сфере принято более 40 подзаконных нормативных актов, ряд из них носят временный характер. К сожалению, в этом комплексе немалую часть составляют акты промежуточного характера (принципы, требования, перечни, примерные формы), непосредственно не регулирующие общественные отношения <36>. ——————————— <36> См. подр.: Игнатьева И. А. Будет ли эффективным законодательство об энергоэффективности? // Энергетика и право. 2010. N 2. С. 15 — 22.
Важным следствием из выбранного способа регулирования отношений по энергосбережению и повышению энергетической эффективности — через принятие значительного числа подзаконных нормативных правовых актов — явилось значительное увеличение периода реализации общей концепции Закона об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, так как принятие всего необходимого комплекса подзаконных нормативных правовых актов даже по плану предполагает длительные сроки их разработки — вплоть до 2012 г. <37>. Есть пример официального перенесения срока, установленного данным планом, для разработки проекта Постановления Правительства Российской Федерации — с 1 апреля 2010 г. до IV квартала 2011 г., т. е. с опозданием от запланированного на полтора года <38>. ——————————— <37> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. N 1830-р «Об утверждении плана мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. N 50. Ст. 6114. <38> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 1579-р «О внесении изменений в распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. N 1830-р» // СЗ РФ. 2010. N 40. Ст. 5133.
Наблюдается общая неспешность в реализации базовых требований в области энергоэффективности. Приостановлено действие Федерального закона «Технический регламент о безопасности низковольтного оборудования» <39> (сейчас — по 1 января 2014 г.), который принят в целях обеспечения энергетической эффективности; им предусмотрена, в частности, маркировка низковольтного оборудования, включая класс энергетической эффективности. ——————————— <39> См.: Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. N 347-ФЗ «Технический регламент о безопасности низковольтного оборудования» // СЗ РФ. 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6423.
Управление в сфере энергосбережения отличается дроблением функций и полномочий различных государственных органов. В настоящее время те или иные функции по управлению в области энергосбережения осуществляют девять (!) федеральных специально уполномоченных органов. Ряд функций — контроль, мониторинг, планирование/разработка программ — это компетенция одновременно разных органов власти (в пределах компетенции каждого органа). При реализации подобной модели управления неизбежно возрастает риск дублирования, недостаточно четкого разграничения действий между разными субъектами осуществления полномочий, что не может не отразиться на эффективности реализации правовых норм. Энергосбережение — деятельность, в целом непривычная для российского общества, требующая пропаганды новых идей. Очевидно, что в значительной степени успешность реализации норм Закона зависит от каждого энергопотребителя, в связи с чем вопросы закрепления в обществе необходимых представлений о происходящих процессах, формирования общественного и индивидуального сознания в аспекте энергосбережения приобретают особую актуальность и значимость. Несомненно, что в немалой степени анализируемый Закон устремлен в будущее — как минимум на новых принципах должно подрасти молодое поколение. В такой ситуации существенная роль обычно отводится образовательному процессу. Однако в этой части Закон предусмотрел лишь возможность образования в рассматриваемой сфере (ст. 22, 27). Таким образом, очевидно, что практическое воплощение идеи энергосбережения и повышения энергетической эффективности связано с серьезными затруднениями в процессе ее реализации, в значительной степени оно тормозится ввиду причин, коренящихся в самом подходе к регулированию соответствующих отношений. В нынешнем виде законодательство не может обеспечить полноценный процесс формирования «зеленой» экономики. Требуется четкая концепция разработки системы мер экономического регулирования, закрепленных в правовых нормах разных отраслей законодательства, направленного на регулирование прежде всего не экологических, экономических общественных отношений. Необходим кардинальный пересмотр и существенное развитие законодательства о налогах и сборах, банковского, бюджетного законодательства, в о-первых, для подкрепления и реализации тех общих правовых норм об экономическом регулировании, которые содержатся в законодательстве об охране окружающей среды и в природоресурсных отраслях законодательства, и, во-вторых, для надлежащего правового оформления множественности источников финансирования экологически значимой деятельности. В обозначенных условиях участие Российской Федерации в Конференции ООН по устойчивому развитию «Рио + 20», подписание итогового документа этой Конференции означают перспективу пересмотра приоритетов государства в экономической и экологической сферах, необходимость развития экологического законодательства, законодательства в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, других отраслей законодательства в аспекте правового обеспечения воплощения идей «зеленой» экономики в России, координации и гармонизации норм российского права с положениями международных документов.
