(Петрова Т. В.) («Экологическое право», 2012, N 5)
НОРМАТИВНЫЕ ДОКУМЕНТЫ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ: ПОНЯТИЕ, ПРОБЛЕМЫ ПРИНЯТИЯ И ПРИМЕНЕНИЯ <*>
Т. В. ПЕТРОВА
——————————— <*> Petrova T. V. Normative documents in the sphere of protection of environment.
Петрова Т. В., профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.
Статья посвящена проблемам разработки, принятия и применения нормативных документов в области охраны окружающей среды. Автором анализируется правовая природа таких документов, их отличие от нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти. В статье также затронуты проблемы несоответствия законодательству отдельных национальных стандартов по вопросам охраны окружающей среды, проведения правовой и экологической экспертизы проектов нормативных документов.
Ключевые слова: нормативные документы в области охраны окружающей среды, технические и технологические нормы, национальные стандарты, оценка прошлого экологического вреда, наилучшие доступные технологии, правовая и экологическая экспертиза нормативных документов в области охраны окружающей среды.
The article is devoted to the problems of elaboration, adoption and application of normative documents in the sphere of protection of environment. The author analyses legal nature of these documents, their difference from normative acts adopted by the federal agencies of executive power. The article also touches upon the problems of non-correspondence to the legislation of certain national standards on the issues of protection of environment, carrying out of legal and environmental expertize of drafts of normative documents.
Key words: normative documents on the environmental protection, technical and technological rules, national standards, evaluation of the past ecological damage, best available techniques, juridical and ecological expertise of normative documents on the environmental protection.
Понятия «нормативно-технические акты», «нормативно-технические документы», «нормативные документы» (далее по тексту — нормативные документы) довольно часто встречаются в российском законодательстве и в содержательном плане являются во многом синонимичными. Отсутствие в этих понятиях слова «правовые» и преимущественное обозначение их в качестве «документов» свидетельствуют о том, что они не признаются нормативными правовыми актами и не должны содержать норм права. В научной эколого-правовой литературе данный «пласт» нормативных источников часто затрагивается в контексте анализа источников экологического права, а также механизма действия экологического права. Юридическая природа нормативных документов в области охраны окружающей среды исследовалась, в частности, А. К. Голиченковым <1>, И. А. Игнатьевой <2>, В. В. Петровым <3> и другими авторами. Отмечаемые ими признаки нормативных документов — обязательность исполнения, утверждение уполномоченными органами государственной власти, наличие в них не правовых, а технических и технологических норм, различных количественных и качественных показателей, а также их применение в совокупности с нормами законов и иных нормативных правовых актов. ——————————— <1> См.: Голиченков А. К. Концепция развития санитарного законодательства // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1990. N 6. С. 46 — 47. <2> См.: Игнатьева И. А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М.: Издательство МГУ, 2001. С. 108 — 111. <3> См.: Петров В. В. Экология и право. М.: Юридическая литература, 1981. С. 109 — 117.
Традиционно к числу таких документов относили правила безопасности, руководящие документы (РД) <4>, методики оценки, измерений, отбора проб, наставления, строительные нормы и правила (СНиПы), санитарные, гигиенические, экологические и иные нормативы, национальные стандарты (ГОСТы) и ряд других. Они утверждаются, как правило, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. Исключение составляют корпоративные нормативные документы, утверждаемые крупными компаниями <5>, часто по согласованию с федеральными органами исполнительной власти <6>. ——————————— <4> См., напр.: Правила охраны вод от загрязнения при бурении скважин на морских нефтегазовых месторождениях. РД 153-39-031-98. Утв. Минтопэнерго России 20 марта 1998 г. по согласованию с МПР России от 30 октября 1996 г. N НМ-49/2824; Минздравом России от 29 октября 1996 г. N 104/357; Минсельхозпродом России от 10 декабря 1996 г. N 1-2/414; Госкомэкологии России от 25 июня 1997 г. N 13-33/375; РД 52.24.622-2001. Методические указания. Проведение расчетов фоновых концентраций химических веществ в воде водотоков; РД 52.24.689-2009. Руководящий документ. Рассмотрение и согласование проектов нормативов допустимого сброса вредных веществ в водные объекты. Утв. Росгидрометом 10 ноября 2009 г.; РД 52.18.595-96. Руководящий документ. Федеральный перечень методик выполнения измерений, допущенных к применению при выполнении работ в области мониторинга загрязнения окружающей природной среды. Утв. Госстандартом России 20 декабря 1996 г., Росгидрометом 15 декабря 1996 г. (в ред. от 28 октября 2009 г.); РД 52.19.698-2008. Руководящий документ. Положение об информационных ресурсах о состоянии окружающей среды, ее загрязнении Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Утв. Росгидрометом 7 июня 2008 г. <5> См., напр.: ВРД 39-1.13-011-2000. Система нормативных документов в газовой промышленности. Ведомственный руководящий документ. Концепция системы управления охраной окружающей среды на объектах ОАО «Газпром» в соответствии с ГОСТ Р ИСО 14000. Утв. Постановлением Правления ОАО «Газпром» от 20 апреля 2000 г. N 14. <6> См., напр.: Методические указания по нормированию сбросов загрязняющих веществ со сточными водами предприятий тепловых сетей. РД 153-34.1-02.204-00. Утв. РАО «ЕЭС России» 18 сентября 2000 г. по согласованию с МПР России от 5 сентября 2000 г. N 20-04/215. М.: СПО ОРГРЭС, 2002.
В настоящее время действует большой массив нормативных документов, в том числе принятых еще во времена существования СССР союзными министерствами и ведомствами. Их отраслевая принадлежность и содержание весьма разнообразны, зачастую ими регламентируются порядок, последовательность, условия осуществления различных видов деятельности, в процессе которой возникает или может возникать угроза причинения вреда жизни, здоровью человека, окружающей среде, ее отдельным компонентам, а также имуществу, включая здания и сооружения. Содержащиеся в них нормы по большей части не имеют правового характера, поскольку регламентируют процессы проектирования, строительства, осуществления различных производственных процессов, хранения, транспортирования, утилизации, консервации в контексте необходимых при этих процессах мер безопасности (экологической, противопожарной, санитарной и проч.). Однако в силу ряда причин, прежде всего неправильного понимания разработчиками назначения таких документов, в них зачастую включаются и правовые нормы, дающие определения тем или иным понятиям, устанавливающие новые права и обязанности субъектов хозяйственной и иной деятельности. Практическое же значение таких нормативных документов в силу конкретики их норм в ряде случаев оказывается выше, чем нормативных правовых актов, в том числе федеральных законов, нормы которых отсылают к этим документам. Принятие и применение нормативных документов всегда вызывало ряд вопросов. Например, где именно проходит грань между нормативным правовым актом и нормативным (или нормативно-техническим) документом? И те и другие утверждаются уполномоченными федеральными исполнительными органами государственной власти и являются юридически обязательными (полностью или в определенной части). Существует формально-юридический признак, позволяющий отграничить нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти от нормативных документов, утверждаемых теми же органами, — первые подлежат правовой экспертизе и регистрации в Минюсте России в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 <7>, а вторые не подлежат. ——————————— <7> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.
Однако позиция Минюста России по вопросу о правовой (или нормативно-технической) природе того или иного нормативного акта в ряде случаев представляется спорной. Например, своим актом от 5 мая 2005 г. N 6577 Минюст России признал нормативным правовым актом, подлежащим регистрации, Расчетную инструкцию (методику) по определению состава и количества вредных (загрязняющих) веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух при электролитическом производстве алюминия, утвержденную Приказом Ростехнадзора от 31 марта 2005 г. N 182 <8>. ——————————— <8> См.: Приказ Ростехнадзора от 31 марта 2005 г. N 182 «Об утверждении расчетной инструкции (методики) по определению состава и количества вредных (загрязняющих) веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух при электролитическом производстве алюминия». Зарегистрировано в Минюсте России 5 мая 2005 г. N 6577 // БНА ФОИВ. 2005. N 21.
Указанная Расчетная инструкция не содержит правовых норм и практически полностью состоит из формул расчета выбросов в атмосферный воздух загрязняющих веществ при электролитическом производстве алюминия: фтористых соединений, оксида углерода, диоксида серы, смолистых веществ (в том числе бензопирена), электролизной пыли и ряда иных загрязняющих веществ. С другой стороны, имели место случаи признания не подлежащими регистрации документов, которые в содержательном плане являются скорее нормативными правовыми актами, более того, содержат новые нормы права, затрагивающие права и законные интересы субъектов хозяйственной деятельности. Так, в соответствии с письмом Минюста России от 20 декабря 1999 г. N 10634-ЭР <9> были признаны не нуждающимися в государственной регистрации Методические указания по расчету платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты, утвержденные Приказом Госкомэкологии России от 29 декабря 1998 г. <10>. Этим Приказом введен ряд новых норм, определяющих понятие «неорганизованный сброс» <11>, которое отсутствует в законодательстве, и порядок взимания платы за этот сброс. ——————————— <9> См.: письмо Минюста России от 20 декабря 1999 г. N 10634-ЭР // Бюллетень Минюста России. 2000. N 2. <10> См.: письмо Ростехнадзора от 4 сентября 2006 г. N 04-09/626 «Расчет платы за загрязнение при неорганизованном сбросе сточных вод» // Нормативные акты для бухгалтера. 2006. N 18. 19 сент. <11> Под неорганизованным сбросом загрязняющих веществ подразумевается вынос загрязняющих веществ с территории водосбора предприятий и организаций и прилегающей инфраструктуры, относящейся к промплощадкам, неорганизованным поверхностным стоком (отведение дождевых, талых и поливочных вод за пределы территорий предприятий по естественному уклону местности в кюветы дорог, овраги, непосредственно в реки, ручьи, пруды и иные водные объекты либо в ливневую канализацию соседних предприятий и организаций).
Не совсем последовательной является также позиция Минюста по вопросу о правовой природе методик оценки вреда (ущерба), причиненного окружающей среде, ее отдельным компонентам. Например, в соответствии с письмом Минюста России от 8 июля 1999 г. N 5314-ПК <12> не нуждалась в государственной регистрации ныне действующая Методика исчисления размера ущерба от загрязнения подземных вод, утвержденная Приказом Госкомэкологии России от 11 февраля 1998 г. N 81 <13>. Ряд других методик, утвержденных Минприроды России в период 2009 — 2012 гг., проходили регистрацию в Минюсте России. ——————————— <12> См.: письмо Минюста России от 8 июля 1999 г. N 5314-ПК // Бюллетень Минюста России. 1999. N 8. <13> См.: Приказ Госкомэкологии России от 11 февраля 1998 г. N 81 «Об утверждении Методики исчисления размера ущерба от загрязнения подземных вод» // Документ официально опубликован не был. См.: СПС «КонсультантПлюс: ВерсияПроф».
Еще одно формальное основание для разграничения нормативных (нормативно-технических) документов и нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды имеется в Федеральном законе «Об экологической экспертизе». Согласно пп. 1 ст. 11 и пп. 1 ст. 12 этого Закона проекты нормативно-технических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, относятся к объектам государственной экологической экспертизы федерального или регионального уровня соответственно. Ввиду отсутствия данных о заключениях государственной экологической экспертизы федерального уровня по конкретным проектам таких документов нельзя точно определить, какие именно документы федеральных органов исполнительной власти рассматриваются как нормативно-технические для целей государственной экологической экспертизы. Много вопросов возникает и по поводу нормативно-технических документов субъектов Российской Федерации как объектов экологической экспертизы регионального уровня. В ряде субъектов Российской Федерации установлены перечни <14> таких нормативно-технических документов, однако некоторые из этих документов либо не являются нормативно-техническими, либо в силу предмета технического регулирования не могут утверждаться на региональном уровне. ——————————— <14> Например, в Приказе Минприроды Удмуртской Республики от 17 апреля 2009 г. N 32 к объектам экологической экспертизы отнесены следующие нормативно-технические документы: — регламентирующие состояние природной среды; — содержащие нормативы (в том числе удельные) воздействия объектов конкретной отрасли на окружающую среду, в том числе состав и количество используемых природных ресурсов на единицу продукции; состав и количество загрязняющих веществ, привносимых в окружающую среду, включая отходы; физическое, шумовое, радиоактивное, тепловое, ионизирующее и другие виды воздействий; — регламентирующие озеленение, благоустройство, использование почвогрунтов; работы по восстановлению биоразнообразия, по акклиматизации и гибридизации объектов животного мира, по мелиорации и использованию нерестилищ, очистке береговой линии и дна водоемов и проч. В Постановлении Правительства Москвы от 8 мая 2007 г. N 336-ПП «Об объектах государственной экологической экспертизы регионального уровня» в перечень нормативно-технических внесены документы: — по созданию, содержанию, реконструкции зеленых насаждений; использованию почвогрунтов, благоустройству, восстановлению биоразнообразия; — регламентирующие деятельность на территориях с особым природным статусом, в том числе ООПТ; — регулирующие градостроительную, строительную, хозяйственную и иную деятельность в части охраны окружающей среды; — регламентирующие инвентаризацию сбросов, выбросов вредных веществ в отношении объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору; — устанавливающие правила приема производственных и поверхностных сточных вод в городские канализационные системы.
Недавно утвержденное Правительством Российской Федерации Положение об особенностях подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования <15> также не содержит критериев разграничения правового и технического регулирования при осуществлении федеральными органами исполнительной власти своих нормотворческих функций. ——————————— <15> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 2 мая 2012 г. N 421 «О мерах по совершенствованию подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования» // СЗ РФ. 2012. N 20. Ст. 2530.
Положение (п. 2) причисляет к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения, в том числе устанавливающие требования в области охраны окружающей среды; в области охраны атмосферного воздуха, включая требования к работам, услугам, методам контроля, а также ограничения и условия осуществления хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на атмосферный воздух; требования, правила и нормативы, направленные на обеспечение безопасного обращения с отходами. Таким образом, согласно указанному Положению, к нормативным правовым могут быть отнесены акты, устанавливающие, например, методы контроля загрязнения или нормативы образования отходов. Нормативными документами, безусловно, технического, а не правового регулирования являются национальные стандарты (далее также — ГОСТы). В настоящее время действует множество ГОСТов, в том числе принятых еще в СССР, которые содержат правила в сфере охраны окружающей среды, охраны и использования природных ресурсов, ресурсосбережения и т. п. <16>. Исследуя их роль в правовом механизме управления качеством окружающей среды, В. В. Петров отмечал, что «стандарты, обладая качеством нормативности, содержат не юридические, а технические, экономические, организационные, эстетические, терминологические требования и нормы, отличающиеся от правовых не только по форме их выражения, но и по порядку их разработки и утверждения» <17>. ——————————— <16> См., напр.: ГОСТ 17.1.1.01-77. Охрана природы. Гидросфера. Использование и охрана вод. Основные термины и определения; ГОСТ 27065-86 (СТ СЭВ 5184-85). Качество вод. Термины и определения. <17> Петров В. В. Указ. соч. С. 109.
Законодательство о техническом регулировании не предусматривает проведения правовой экспертизы и регистрации национальных стандартов в Минюсте России. Однако проекты национальных стандартов проходят экспертизу, включая правовую, организуемую Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии в соответствии с Административным регламентом исполнения Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии государственной функции по организации экспертизы проектов национальных стандартов и их утверждению <18>. ——————————— <18> См.: Приказ Минпромторга России от 27 мая 2009 г. N 445 «Об утверждении административного регламента исполнения Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии государственной функции по организации экспертизы проектов национальных стандартов и их утверждению». Зарегистрировано в Минюсте России 24 июня 2009 г. N 14132 // БНА ФОИВ. 2009. N 31.
Согласно Регламенту (п. 5 приложения 2), при проведении правовой экспертизы проекта национального стандарта его содержание проверяется «…на соответствие международным договорам и соглашениям Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти». Перечисленные цели правовой экспертизы проектов национальных стандартов следует конкретизировать, указав, что они должны также проверяться на наличие в них норм права — как дублирующих уже существующие, так и новых правовых норм. Фактически ряд ГОСТов в определенной своей части осуществляют не только техническое, но и правовое регулирование, вводя новые понятия, затрагивая отношения собственности, административные и иные отношения. Предметная сфера некоторых ГОСТов вообще не относится к объектам технического регулирования, определенным Федеральным законом «О техническом регулировании». Весьма показателен в этом смысле ГОСТ Р 54003-2010 «Экологический менеджмент. Оценка прошлого накопленного в местах дислокации организаций экологического ущерба. Общие положения», утвержденный и введенный в действие Приказом Росстандарта от 30 ноября 2010 г. N 594-ст (далее — ГОСТ Р 54003-2010) <19>. ——————————— <19> См.: Приказ Росстандарта от 30 ноября 2010 г. N 594-ст «Об утверждении национального стандарта». М.: Стандартинформ, 2011.
Как сказано в его преамбуле, стандарт разработан на основе результатов «Исследований Всемирного банка по оценке прошлого экологического ущерба в Российской Федерации», проведенных в 2005 — 2006 гг., с учетом положений Федерального закона «О техническом регулировании» <20> и Федерального закона «О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением» <21>. ——————————— <20> См.: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140. <21> См.: Федеральный закон от 25 ноября 1994 г. N 49-ФЗ «О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением» // СЗ РФ. 1994. N 31. Ст. 3200.
Рассматриваемый ГОСТ Р 54003-2010 (п. 3.1) содержит определения понятий «оценка воздействия на окружающую среду», «негативное воздействие на окружающую среду» и др., отличные от легальных определений этих понятий, данных в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» <22>. ——————————— <22> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Также существенно искажены определения понятий «заключение государственной экологической экспертизы» (п. 3.29 ГОСТ) и «лицензирование» (п. 3.34 ГОСТ) по сравнению с нормами Федеральных законов «Об экологической экспертизе» <23> (п. 1 ст. 18) и «О лицензировании отдельных видов деятельности» (пп. 1 ст. 3) <24>. Учитывая количество определений в ГОСТ Р 54003-2010 (около 40), таких «неточностей», а по сути, противоречий законодательству, в нем немало. ——————————— <23> См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556. <24> Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2716.
Одновременно этим стандартом вводится и определяется содержание ряда новых, преимущественно правовых понятий: «нанесенный в прошлом экологический ущерб; исторические загрязнения» (п. 3.21), «ответственность за нанесенный в прошлом экологический ущерб» (п. 3.30), «экологическая ответственность» (п. 3.31), «экологическая безопасность объекта» (п. 3.34) и многих других. ГОСТ Р 54003-2010 полностью игнорирует требования ст. 5 Федерального закона «О техническом регулировании» в части особенностей технического регулирования, в том числе стандартизации, в отношении объектов обороны, военно-промышленного комплекса, поскольку включает в перечень объектов выявления и оценки прошлого экологического ущерба места бывшей дислокации объектов «…военно-промышленного комплекса и армии, включая космос, ядерное и химическое оружие». Раздел 7 ГОСТ Р 54003-2010 «Субъекты деятельности и требования к определению характера и размеров ответственности за нанесенный в прошлом экологический ущерб» содержит ряд положений, затрагивающих отношения собственности на отходы, на земельные участки, полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, бюджетные и иные отношения, не являющиеся предметом технического регулирования. При этом терминология стандарта существенно отличается от терминологии законодательства. В целом можно сделать вывод, что ГОСТ Р 54003-2010 являет собой не только образец несоответствия действующему законодательству, но и некорректную попытку восполнения его пробела. Пробелы российского законодательства хорошо известны: помимо возмещения «прошлого» или «накопленного экологического вреда» не урегулированы отношения в сфере экологического аудита, экологического страхования, признания территорий зонами экологического бедствия и ряд других. Ввиду пробелов законодательства некоторые из перечисленных отношений фактически регулируются с использованием национальных стандартов. Например, экологический аудит проводится в России при полном отсутствии законодательной базы уже более двух десятилетий, с 2004 г. — преимущественно на основе национального стандарта ГОСТ Р ИСО 19011-2003 <25>. ——————————— <25> См.: Руководящие указания по аудиту систем менеджмента качества и/или систем экологического менеджмента. ГОСТ Р ИСО 19011-2003. Утв. Постановлением Госстандарта России от 29 декабря 2003 г. N 432-ст. М.: ИПК Издательство стандартов, 2004; ИУС «Национальные стандарты», 2007, N 5 (Поправки); ГОСТ Р ИСО 14010-98 «Руководящие указания по экологическому аудиту. Основные принципы»; ГОСТ Р ИСО 14011-98 «Руководящие указания по экологическому аудиту. Процедуры аудита. Проведение аудита систем управления окружающей средой»; ГОСТ Р ИСО 14012-98 «Руководящие указания по экологическому аудиту. Квалификационные критерии для аудиторов в области экологии».
С 1 января 2012 г. был введен в действие ряд национальных стандартов о наилучших доступных технологиях (НДТ) <26>, несмотря на то что в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» (ст. 1 и др.) используется другое понятие — «наилучшая существующая технология» (НСТ). ——————————— <26> См.: ГОСТ Р 54204-2010 «Ресурсосбережение. Каменные и бурые угли. Наилучшие доступные технологии сжигания». Утв. Приказом Росстандарта от 23 декабря 2010 г. N 984-ст и введен в действие с 1 января 2012 г.; ГОСТ Р 54203-2010 «Ресурсосбережение. Каменные и бурые угли. Наилучшие доступные технологии предотвращения выбросов, образуемых в процессе разгрузки, хранения и транспортирования». Утв. Приказом Росстандарта от 23 декабря 2010 г. N 983-ст и введен в действие с 1 января 2012 г.; ГОСТ Р 54205-2010 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Наилучшие доступные технологии повышения энергоэффективности при сжигании». Утв. Приказом Росстандарта от 23 декабря 2010 г. N 985-ст и введен в действие с 1 января 2012 г.
Это, в частности, ГОСТ Р 54097-2010 «Ресурсосбережение. Наилучшие доступные технологии. Методология идентификации», утвержденный Приказом Росстандарта от 30 ноября 2010 г. N 760-ст. Как следует из преамбулы ГОСТ Р 54097-2010, им устанавливаются «положения и требования к методологии идентификации НДТ, в соответствии с которыми юридическое лицо или индивидуальный предприниматель добивается ресурсо — и энергосбережения с одновременным снижением техногенной нагрузки на окружающую среду». Не ставя под сомнение необходимость имплементации сведений об НДТ (НСТ) в российскую практику, следует вместе с тем заметить, что в отсутствие в действующем законодательстве правовой конструкции НДТ (НСТ) внедривший и использующий их субъект не может быть полностью уверен в правовых последствиях их применения. Таким образом, национальные стандарты, будучи официальными документами технического регулирования, также не свободны от вышеуказанных проблем. Тот факт, что российские национальные стандарты применяются субъектами хозяйственной деятельности на добровольной основе (п. 2 ст. 15 Федерального закона «О техническом регулировании»), не отменяет необходимости их соответствия законодательству. Несмотря на свободу выбора при применении, утвержденный и введенный в действие национальный стандарт содержит разрешенные, санкционированные государством правила в соответствующей сфере деятельности. Национальный стандарт становится юридически обязательным документом для субъекта, подтверждающего соответствие своей деятельности такому национальному стандарту. Помимо этого, ряд действующих национальных стандартов, в том числе и в области охраны окружающей среды, содержат отдельные обязательные элементы, например приложения. Согласно п. 1 ст. 46 Федерального закона «О техническом регулировании» нормы и правила таких структурных элементов являются обязательными к исполнению. В целях упорядочения отношений в сфере принятия и применения нормативных документов, в том числе по вопросам охраны окружающей среды, в 2011 г. были внесены изменения в Федеральные законы «О техническом регулировании», «Об охране окружающей среды», в иные федеральные законы. Из сферы регулирования Федерального закона «О техническом регулировании» были исключены отношения по разработке, принятию, применению и исполнению требований в области охраны окружающей среды, если они не являются требованиями к продукции и связанным с нею процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации (п. 4 ст. 1). Таким образом, технические регламенты и документы в области стандартизации (национальные стандарты, своды правил и проч.) впредь не могут содержать правила охраны окружающей среды и ее отдельных компонентов (земель, почв, водных объектов, атмосферного воздуха и др.), кроме требований, касающихся всех стадий «жизненного цикла» продукции. Из Федерального закона «Об охране окружающей среды» были исключены все упоминания о «государственных стандартах в области охраны окружающей среды», однако сохранились ссылки на применение международных стандартов. Введено обобщающее понятие «нормативные документы в области охраны окружающей среды» (ст. 29), и обозначены основные правовые признаки этих документов: — они утверждаются федеральными органами исполнительной власти и обязательны при осуществлении хозяйственной и иной деятельности; — ими устанавливаются экологические требования к работам, услугам и методам контроля; ограничения и условия хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду; порядок организации деятельности в области охраны окружающей среды и управления такой деятельностью; — они не являются нормативными правовыми актами; — к их числу не относятся национальные стандарты и технические регламенты; — они являются элементом правового механизма нормирования воздействий на окружающую среду; — при их разработке учитываются научно-технические достижения, международные правила и стандарты; — порядок их утверждения устанавливается Правительством Российской Федерации. Перечисленные признаки нормативных документов в области охраны окружающей среды еще не позволяют составить полное представление об их характере. Неясно, войдут ли в их число уже существующие нормативные документы или их заменят вновь принятые. Также не определена форма нормативного акта, в которую они будут облекаться: инструкции, методические указания или иные формы. Не исключено, что новые нормативные документы в области охраны окружающей среды будут разрабатываться и приниматься с учетом зарубежных, в том числе европейских, «наилучших практик», например лучших практик утилизации попутного нефтяного газа <27>, ограничения выбросов парниковых газов, охраны морской среды от разливов нефти и проч. Понятия «наилучшие имеющиеся практики», «лучшие практики», «наилучшие международные практики» все чаще упоминаются в программных документах в контексте задач гармонизации российского законодательства в сфере охраны окружающей среды с международным правом и зарубежным законодательством. ——————————— <27> См., напр.: Энергетическая стратегия России на период до 2030 г. Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. N 1715-р // СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5836.
В целом необходимо констатировать, что потребность в создании нового «пласта» подобных нормативных документов давно назрела. Известно, что нормы федеральных законов, устанавливающие требования по охране окружающей среды, охраны и использования природных ресурсов при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, являются преимущественно бланкетными. Они рассчитаны на дальнейшую конкретизацию на уровне технических и технологических правил, требований, нормативов, соблюдение которых позволяет выполнить общее требование закона. Отсутствие указанных правил, требований, нормативов, неясность степени их обязательности либо несоответствие современному техническому уровню — все это создает риски, в том числе инвестиционные, в случае невыполнения требований закона. Проиллюстрировать это можно на примере нормы п. 3 ст. 37 Федерального закона «Об охране окружающей среды», обязывающей принимать меры по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий при осуществлении строительства и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов. Пункт 1 этой же статьи предписывает соблюдать требования технических регламентов в области охраны окружающей среды в процессе строительства и реконструкции. Следует предположить, что исчерпывающий ответ на вопрос, какие конкретные требования в области охраны окружающей среды должны соблюдаться при строительстве и реконструкции зданий, должен содержаться в Федеральном законе «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» <28>. Однако указанный технический регламент также ограничивается общими положениями о необходимости обеспечивать минимальное негативное воздействие на окружающую среду и т. п. ——————————— <28> См.: Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» // СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 5.
Конкретные требования по охране окружающей среды применительно к рассматриваемому виду деятельности, вероятно, существуют, но они рассредоточены по многочисленным действующим нормативным документам (СНиПам, правилам, методическим указаниям и т. п.) и не всегда четко сформулированы в качестве требований по охране окружающей среды (а не по охране труда, например). Ряд таких требований, введенных еще в советский период, нуждаются в пересмотре и обновлении. В контексте рассматриваемой в данной статье проблемы основной задачей ближайшего будущего представляется необходимость всесторонней «ревизии» ранее принятых нормативных документов, содержащих соответствующие нормы и требования, их последующей систематизации, обновления и принятия новых нормативных документов в области охраны окружающей среды.
