(Золотова О. А.) («Журнал российского права», 2013, N 5)
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ОХРАННЫХ ЗОН ПРИРОДНЫХ ОБЪЕКТОВ И КОМПЛЕКСОВ
О. А. ЗОЛОТОВА
Золотова Олеся Александровна, научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП.
Проведено исследование правового режима земель охранных зон природных объектов. На основе анализа соответствующих правовых актов и правоприменительной практики делаются общие выводы о содержании правовых режимов земель охранных зон, даны рекомендации по совершенствованию законодательства в указанной сфере.
Ключевые слова: охранные зоны, правовой режим охранных зон, охрана окружающей среды.
Legal regime of lands of conservation zones of natural objects and complexes O. A. Zolotova
In this article a study of the legal regime of land buffer zones of natural objects. Analysis of legislation and enforcement of buffer zones of these facilities has allowed the author to draw general conclusions about the content of the legal regimes of their lands and make recommendations for improving the legislation in this area.
Key words: buffer zones, the legal regime of land buffer zones, environmental protection.
В соответствии с действующим законодательством особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах представляют один из видов ограничений прав на землю (ст. 56 ЗК РФ). Вместе с тем охранные зоны являются зонами с особыми условиями использования территорий (ст. 1 ГсК РФ). Эти условия обусловлены необходимостью охраны окружающей среды или отдельных объектов от негативного воздействия, что достигается путем установления вокруг них пространственного барьера. Его площадь и режим «зависят от назначения объекта, ради которого зона создается» <1>. При этом объект может быть как источником негативного воздействия, так и сам подлежать охране. ——————————— <1> Галиновская Е. А. Теоретические и методологические проблемы земельных правоотношений. М., 2009. С. 172.
Отдельного изучения требует правовой режим земель охранных зон природных объектов и комплексов. К ним могут быть отнесены: водоохранная зона, зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, рыбоохранные зоны, охранные зоны особо охраняемых природных территорий, округа санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, буферная экологическая зона Байкальской природной территории, экологическая зона атмосферного влияния Байкальской природной территории. В соответствии со ст. 65 Водного кодекса РФ в границах водоохранных зон устанавливаются запреты на осуществление определенных видов деятельности. Внутри водоохранных зон определяются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности. Границы водоохранных зон и границы прибрежных защитных полос водных объектов устанавливаются на местности в порядке, закрепленном Постановлением Правительства РФ от 10 января 2009 г. N 17. Как верно указывает В. В. Нахратов, правовой режим водоохранных зон ограничивает использование земель любых категорий (например, сельскохозяйственных), прилегающих к водным объектам <2>. Земельные участки в пределах водоохранных зон в черте населенных пунктов относятся к землям населенных пунктов, а расположенные за чертой населенных пунктов — к той категории земель, которая определена для конкретного участка в зависимости от его целевого назначения в правоустанавливающих документах. При этом земельные участки, находящиеся в пределах водоохранной зоны в черте населенного пункта, могут быть отнесены к различным территориальным зонам и соответственно иметь различный правовой режим. ——————————— <2> См.: Улюкаев В. Х., Чуркин В. Э., Нахратов В. В. и др. Земельное право: Учебник. М., 2010.
До вступления в действие Водного кодекса РФ 2006 г. режим водоохранных зон регулировался Положением о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404 <3>. В настоящее время многие запреты, закрепленные в этом Постановлении, сняты, но, по данным прокуратуры РФ, наиболее часто выявляются нарушения со стороны лиц, эксплуатирующих здания и сооружения именно в водоохранных зонах. Пользователи земельных участков допускают захламление прибрежной полосы и водного объекта отходами, а также загрязненными сточными водами <4>. Так, Девятым арбитражным апелляционным судом по делу N А40-35757/10-145-184 установлен факт размещения в водоохранной зоне отходов, классифицированных как «буровой шлам» и отнесенных к 4 классу опасности. Постановлением ФАС Волго-Вятского округа от 2 декабря 2010 г. по делу N А43-40949/2009 ООО «Спецсплав-НН» привлечено к административной ответственности за размещение в мешках, а также в стеклянных и полиэтиленовых канистрах отходов 1 — 3 классов опасности общим весом более 250 т в водоохранной зоне р. Оки. ——————————— <3> Документ утратил силу. <4> URL: http://prokrf. ru/18124.
Органы местного самоуправления при выделении земельных участков вблизи водных объектов нередко нарушают порядок, установленный Земельным кодексом РФ, по причине отсутствия сведений о водоохранных зонах в правилах землепользования и застройки. В свою очередь, индивидуальные предприниматели и организации, столкнувшись с затруднениями при оформлении в пользование таких земельных участков, осуществляют хозяйственную деятельность в отсутствие правоустанавливающих документов. Таким образом, ослабление правового режима водоохранных зон, вызванного принятием Водного кодекса РФ, привело к прямым нарушениям федерального законодательства об охранных зонах. Сложилась порочная практика неправомерного использования земель охранных зон. Поэтому сегодня необходимо установить строгий механизм согласования с органами Росводресурсов строительства и реконструкции зданий, сооружений, коммуникаций и других объектов в границах водоохранных зон, а также предусмотреть возможность пересмотра размеров водоохранной зоны, обеспечить охрану водных объектов от загрязнения за счет проведения природоохранных мероприятий и эффективного контроля за соблюдением требований законодательства, а не за счет необоснованно широкой буферной полосы. У водных объектов, которые являются источниками питьевого водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны (ЗСО), режим которых урегулирован Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14 марта 2002 г. N 10 «О введении в действие Санитарных правил и норм «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02». ЗСО организуются в составе трех поясов, в каждом из которых устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды. Режим охранной зоны предполагает ограничения и в использовании земель в границах поясов ЗСО. Организации ЗСО предшествует разработка ее проекта, а именно: определение границ зоны и составляющих ее поясов; составление плана мероприятий по улучшению санитарного состояния территории ЗСО и предупреждению загрязнения источника; утверждение правил и режима хозяйственного использования территорий трех поясов ЗСО. Принципиальное решение о возможности организации ЗСО принимается на стадии проекта районной планировки или генерального плана при выборе источника водоснабжения. В генеральных планах застройки населенных мест ЗСО указываются на схеме планировочных ограничений. Как показывает практика осуществления государственного санитарного надзора, в 2008 г. 17,4% источников питьевого водоснабжения не имели нормативной зоны строгого режима (первый пояс ЗСО) <5>. В 2009 — 2010 гг. в Самарской области 150 источников (15,1%), обеспечивающих население централизованным водоснабжением, не имели таких зон. В результате проверок было выявлено, что необходимый режим в трех поясах ЗСО соблюдается на 690 источниках (71,1%). Основными нарушениями являются отсутствие ограждения и охраны в первом поясе ЗСО источников питьевого водоснабжения; недостаточность мероприятий по санитарному благоустройству и очистке территории населенных мест и других объектов, расположенных в ЗСО (оборудование канализацией; устройство водонепроницаемых выгребов; организация надлежащего обращения отходов производства и потребления, отвода поверхностного стока). ——————————— <5> URL: http://63.rospotrebnadzor. ru/directions/nadzor/sreda/38454.
Анализ судебной практики показывает, что наиболее частыми нарушениями режима охранных зон являются нарушения в ЗСО источников питьевого водоснабжения. Так, факты несоблюдения режима ЗСО выявлены в Волго-Вятском <6>, Восточно-Сибирском <7>, Западно-Сибирском <8>, Поволжском <9>, Северо-Кавказском <10> округах. В соответствии с Определением ВАС РФ от 13 октября 2010 г. N ВАС-11815/10 было отказано в пересмотре в порядке надзора дела о признании недействительным аукциона на получение права пользования недрами, так как в извещении о проведении аукциона не было указано, что выставляемый на аукцион участок недр находится в санитарной зоне городского водозабора, где разработка недр запрещена. На наш взгляд, выявленные нарушения режима ЗСО подтверждают несоблюдение режима земель охранных зон и требуют усиления контрольно-надзорных мероприятий как за лицами, устанавливающими охранные зоны, так и за лицами, осуществляющими хозяйственную деятельность в их границах. ——————————— <6> См.: Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 31 марта 2011 г. по делу N А28-9297/2010, от 12 апреля 2011 г. по делу N А43-18785/2010, от 27 апреля 2011 г. по делу N А28-8925/2010. <7> См.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 30 августа 2011 г. по делу N А33-491/2011. <8> См.: Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 6 сентября 2011 г. по делу N А75-11034/2010, от 15 сентября 2011 г. по делу N А75-11922/2010. <9> См.: Постановления ФАС Поволжского округа от 8 февраля 2011 г. по делу N А12-14907/2010, от 20 сентября 2011 г. по делу N А12-1258/2011. <10> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 18 января 2012 г. по делу N А32-11356/2011.
Несмотря на некоторые положительные тенденции, ситуация с разработкой и утверждением проектов ЗСО питьевых источников остается неудовлетворительной. Так, на конец 2009 г. в Самарской области санитарно-эпидемиологические заключения на проекты ЗСО имели лишь 107 водозаборов (10,8% от общего числа). Всего в отношении 7,7% источников централизованного водоснабжения области на 1 января 2010 г. был утвержден в установленном порядке проект ЗСО. Однако в п. 1.17 СанПиН 2.1.4.1110-02 специально оговорено, что отсутствие утвержденного проекта ЗСО не является основанием для освобождения владельцев объектов, расположенных в границах ЗСО, организаций, индивидуальных предпринимателей, а также граждан от выполнения требований, предъявляемых указанным СанПиН. Поэтому само по себе отсутствие утвержденного проекта ЗСО источников водоснабжения не может свидетельствовать о том, что на земельные участки, попадающие под режим указанных зон в соответствии с требованиями СанПиН, не распространяются ограничения, установленные законом. В настоящее время судебная практика складывается именно таким образом <11>. С одной стороны, подобный подход обоснован значимостью источников водоснабжения и очевидной необходимостью их охраны. Однако наличие такой нормы в законодательстве не приводит к соблюдению режима охранных зон и не позволяет достигнуть желаемой цели охраны водных объектов. С другой стороны, собственники и пользователи земельных участков, которые находятся вблизи водных объектов, обязаны обеспечивать охрану источников водоснабжения в отсутствие установленных границ и режима ЗСО. ——————————— <11> См.: Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 24 августа 2010 г. по делу N А41-7440/10, Определение Московского областного суда от 10 марта 2011 г. по делу N 33-1759, Определение ВАС РФ от 17 февраля 2010 г. N ВАС-1096/10 по делу N А82-3669/2009-35, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 11 ноября 2010 г. по делу N А31-2736/2010.
Следует отметить, что законодательством не предусматривается обязательность закрепления границ ЗСО на местности, что, безусловно, не способствует соблюдению режима данного вида охранных зон. Таким образом, можно говорить о фактах систематического нарушения правового режима ЗСО источников питьевого водоснабжения как на стадии разработки проектов ЗСО, так и на этапе их реализации. По нашему мнению, для решения указанных проблем в СанПиН 2.1.4.1110-02 необходимо внести изменения об обязательности утверждения проекта ЗСО и установления на местности границ ЗСО. Требуется развитие механизма осуществления ведомственного и прокурорского надзора за соблюдением норм санитарно-защитной охраны и режима земель охранных зон. Вокруг водного объекта рыбохозяйственного значения создаются рыбоохранные зоны. Росрыболовство в соответствии с Правилами установления рыбоохранных зон <12> информирует заинтересованных лиц об установлении рыбоохранных зон и установлении на местности границ этих зон посредством размещения специальных информационных знаков. Так, Приказом Росрыболовства от 20 ноября 2010 г. N 943 установлены рыбоохранные зоны морей, берега которых полностью или частично принадлежат Российской Федерации, и водных объектов рыбохозяйственного значения Республики Адыгея, Амурской и Архангельской областей. Однако в этом документе зафиксированы только размеры рыбоохранных зон, но не установлен специальный режим осуществления хозяйственной деятельности. Следовательно, наблюдается несогласованность норм законодательства в части определения режима охранной зоны данного вида. Это может привести к негативной правоприменительной практике и в итоге к изменению состава ценных водных биологических ресурсов. Существует потенциальная опасность потери их отдельных видов. Целесообразно установить закрытый перечень ограничений осуществления хозяйственной деятельности в границах таких зон путем внесения изменений в соответствующее постановление Правительства РФ. Такую необходимость подтверждает судебная практика. В частности, согласно Постановлению ФАС Западно-Сибирского округа от 5 апреля 2011 г. по делу N А75-7271/2010 ОАО «ТНК-Нягань» было привлечено к административной ответственности за загрязнение рыбоохранных зон нефтепродуктами, захламление бытовыми и строительными отходами площадки, расположенной в рыбоохранной зоне водоема. В целях снижения количества нарушений режима рыбоохранных зон считаем необходимым отображать их в кадастровых документах. ——————————— <12> См.: Постановление Правительства РФ от 6 октября 2008 г. N 743 «Об утверждении Правил установления рыбоохранных зон».
Еще одним видом охранных зон являются охранные зоны особо охраняемых природных территорий (ООПТ). Решение об установлении охранной зоны принимается органом, принявшим решение о создании самой ООПТ. Однако общих требований к их правовому режиму и размерам не установлено. Они конкретизируются в отношении каждой ООПТ. Так, в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 2031-р принято решение об установлении охранной зоны государственного природного заповедника «Большая Кокшага», определены границы его охранной зоны, перечень запрещенных в охранной зоне действий, а также видов деятельности, которые можно осуществлять только по согласованию с ФГУ «Государственный природный заповедник «Большая Кокшага». По данным государственного кадастра ООПТ федерального значения, на 31 декабря 2010 г. их общее количество составляло 244 <13>, включая 102 государственных природных заповедника. Охранными зонами располагали 74 из них. В 2010 г. не выявлено ни одного экологического правонарушения на территории охранных зон 26 государственных природных заповедников. В то же время в России существует 42 национальных парка, 17 из которых располагают охранными зонами. При этом нарушения были выявлены только на территории трех охранных зон. В 2010 г. в Российской Федерации насчитывалось 69 государственных природных заказников федерального значения и 31 памятник природы федерального значения. Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что охранные зоны ООПТ федерального значения в основном установлены и их правовой режим соблюдается. ——————————— <13> См.: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 г.» // URL: http://www. mnr. gov. ru/regulatory/list. php? part=1265.
Иная ситуация сложилась на уровне субъектов РФ. Так, природные парки относятся к ООПТ регионального значения, и их охранные зоны устанавливаются актами органов исполнительной власти субъектов РФ. Однако соответствующие государственные органы не принимают подобных документов, ссылаясь на норму п. 3 ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ «Об особо охраняемых территориях», согласно которой в целях защиты ООПТ от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Формулировка «могут создаваться» приводит к правовой коллизии. Отсутствие охранных зон ведет к невозможности соблюдения режима самой ООПТ и, как следствие, к разрушению и (или) полному уничтожению уникальных природных территорий и объектов. Охранные зоны ООПТ, относящиеся к одной и той же территории, могут находиться в разных субъектах РФ. В настоящее время нет общего законодательного подхода к установлению охранных зон ООПТ, что приводит к неоднозначности применения имеющихся норм, поэтому необходимо разработать классификатор охранных зон. Ярким примером этого является уникальный памятник природы «Озеро Ястребиное», созданный на территории Ленинградской области <14>. На расстоянии 1,3 — 1,6 км от озера находится карьер, который создает угрозу живописным выходам кристаллических пород, своеобразному растительному и животному миру, характерному для северной части Карельского перешейка. Ситуация осложняется тем, что озеро находится на границе Ленинградской области и Республики Карелия. Парадоксально, но между данными субъектами РФ отсутствует договоренность о создании общей охранной зоны вокруг озера. Комитет по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области принял решение об установлении буферной зоны вокруг территории Ястребиного озера размером 1 км <15>. При этом к северу от озера охранная зона отсутствует, так как граница озера совпадает с границей Ленинградской области. В этом направлении охранная зона озера Ястребиное должна быть установлена законодательством Республики Карелия. ——————————— <14> См.: Постановление Правительства Ленинградской области от 26 декабря 1996 г. N 494. <15> Постановление Правительства Ленинградской области от 29 мая 2008 г. N 136 «О внесении изменений в Постановление Правительства Ленинградской области от 26 декабря 1996 г. «О приведении в соответствие с новым природоохранным законодательством Российской Федерации существующей сети особо охраняемых природных территорий Ленинградской области» отменено в связи с отсутствием положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Приведенные примеры являются исключением в основном из положительной практики соблюдения правового режима охранных зон. В целом наблюдается удовлетворительная ситуация как с принятием правовых актов, касающихся охранных зон, так и с соблюдением их норм <16>. ——————————— <16> См.: Постановление Администрации Томской области от 15 марта 2004 г. N 21а, Постановление Губернатора Амурской области от 27 декабря 2010 г. N 497, Постановление Правительства Саратовской области от 23 апреля 2005 г. N 96-П.
Изучение правоприменительной практики и данных Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 г.» позволяет сделать вывод, что основным нарушением режима охранных зон ООПТ является предоставление земельных участков, входящих в эти зоны, в пользование юридическим и физическим лицам для целей, не совместимых с режимом охранной зоны. Очевидно, что сохранность ООПТ зависит не только от их площади, но и от уровня сохранности территорий, окружающих ООПТ. При небольшой площади ООПТ особенно подвержены влиянию антропогенного воздействия. Поэтому для его снижения режим природопользования на сопредельных с ООПТ территориях не должен резко отличаться от режима охраняемой территории. Лечебно-оздоровительные местности и курорты являются видами ООПТ. Их охрана предусматривает создание округов санитарной или горно-санитарной охраны <17>. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и др.), устанавливаются округа горно-санитарной охраны, в остальных случаях — округа санитарной охраны. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона (района). В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон с различным правовым режимом осуществления хозяйственной деятельности. Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425 утверждено Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, согласно которому на территориях округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения устанавливается режим хозяйственной деятельности, запрещающий всякие работы, загрязняющие почву, воду и воздух, наносящие ущерб лесам, зеленым насаждениям, ведущие к развитию эрозионных процессов и отрицательно влияющие на природные лечебные ресурсы и санитарное и экологическое состояние территорий. Указанный режим должен также предусматривать выполнение санитарно-оздоровительных, природоохранных и других мероприятий. ——————————— <17> См.: ст. 96 ЗК РФ, Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».
Территория и режим округов санитарной и горно-санитарной охраны учитываются при разработке территориальных комплексных схем, схем функционального зонирования, землеустройства, проектов районной планировки и генеральных планов развития территорий. Это связано с тем, что данные виды ООПТ чаще всего располагаются на землях населенных пунктов, следовательно, их правовой режим определяется документами градостроительного зонирования. По нашему мнению, внесение сведений об округах санитарной и горно-санитарной охраны в правила землепользования и застройки без проведения публичных слушаний позволит осуществлять защиту лечебно-оздоровительных местностей и курортов более оперативно. Лечебно-оздоровительные местности и курорты являются ООПТ местного значения, но им может быть придан статус регионального или федерального значения. Однако изменение статуса ООПТ не позволяет обеспечить должный уровень их охраны. Одним из основных нарушений правового режима является предоставление в пользование (или собственность) земель охранных зон лицами, не имеющими на то полномочий. Так, ВАС РФ в Определении от 20 августа 2008 г. N 10255/08 установил, что администрация муниципального образования города-курорта Геленджик заключила договор аренды земельного участка в отсутствие полномочий по распоряжению земельными участками, расположенными в курортных санитарно-охранных зонах. ВАС РФ в Определении от 29 ноября 2010 г. N ВАС-15955/10 установил, что постановлением главы администрации обществу с ограниченной ответственностью предоставлен в аренду сроком на 10 лет земельный участок, находящийся в первой горно-санитарной зоне курорта федерального значения, без наличия соответствующих полномочий <18>. ——————————— <18> Аналогичные нарушения установлены ВАС РФ в Определениях от 21 мая 2008 г. N 14524/06 и от 20 августа 2008 г. N 10255/08, ФАС Восточно-Сибирского округа в Постановлении от 4 марта 2009 г. N А74-1324/08-Ф02-562/09.
Округа санитарной и горно-санитарной охраны включают в себя территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, поэтому функцию собственно охранной зоны выполняют вторая и третья зоны санитарной охраны. Режим первой зоны устанавливается для месторождений минеральных вод (скважин, источников), лечебных грязей, других полезных ископаемых, используемых в лечебных целях, а также для оборудованных лечебных пляжей и прилегающих к ним акваторий. В ряде случаев устанавливается только одна зона санитарной охраны. Это фактически означает отсутствие охранной зоны. Для соблюдения правового режима охранной зоны необходимо установление как минимум двух зон санитарной охраны таких ООПТ. Исполнение этого требования позволит обеспечить должный уровень охраны уникального природного объекта. Характерным нарушением режима данного вида охранных зон является осуществление незаконного строительства на их территории. Так, ВАС РФ по делу N 14524/06 отказал в признании права собственности на самовольную постройку, находящуюся в первой санитарной охраняемой зоне города-курорта Геленджик. Для решения указанной проблемы необходимо совершенствовать механизм осуществления ведомственного и прокурорского надзора за соблюдением норм правового режима земель данного вида охранных зон. На XX сессии комитета ЮНЕСКО по всемирному наследию, проходившей со 2 по 7 декабря 1996 г. в Мексике (г. Мерида), было принято решение о включении озера Байкал и прилегающих к нему территорий в список участков всемирного природного наследия. В рамках реализации международных обязательств Российской Федерации по сохранению этого уникального природного объекта 1 мая 1999 г. был принят Федеральный закон N 94-ФЗ «Об охране озера Байкал», которым вводится понятие Байкальской природной территории (БПТ), состоящей из трех экологических зон: центральной, буферной и зоны атмосферного влияния. Отметим, что экологическое зонирование БПТ проведено для сохранения уникальной экологической системы озера Байкал и предотвращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на ее состояние <19>. Границы БПТ и ее экологических зон утверждены распоряжением Правительства РФ от 27 ноября 2006 г. N 1641-р. В каждой из экологических зон БПТ устанавливается особый режим осуществления хозяйственной деятельности. Основные требования, касающиеся природопользования в границах БПТ, распространяются на центральную экологическую зону. Это связано с тем, что именно в ней осуществляется деятельность, которая прямо влияет на состояние озера. В ее границах расположены промышленные объекты (прежде всего Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат), города и поселки, объекты коммунального хозяйства, объекты транспорта, ведется лесное и сельское хозяйство, осуществляется рекреационная деятельность. ——————————— <19> См.: Постановление Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. N 661.
В настоящее время на законодательном уровне отсутствует закрепление правового режима буферной зоны и зоны атмосферного влияния БПТ. Нормативно установлены только их границы. При этом в границах БПТ находятся земли всех категорий <20>. Для того чтобы в границах этой территории можно было осуществлять определенные виды хозяйственной деятельности и не наносить ущерб озеру, необходимо закрепить правовой режим буферной зоны и правовой режим зоны атмосферного влияния БПТ, что предусмотрено Федеральным законом «Об охране озера Байкал». Ограничения в использовании земель в границах этих зон должны быть установлены на федеральном уровне путем принятия соответствующего постановления Правительства РФ. ——————————— <20> По данным Государственного доклада о состоянии озера Байкал в 2010 г., в основном земли БПТ составляют земли лесного фонда (71%). К землям сельскохозяйственного назначения относится 10% от общей площади БПТ, к землям водного фонда и землям особо охраняемых территорий соответственно по 7%, к землям запаса и землям специального назначения — 2%, к землям населенных пунктов — 1% // URL: http://www. mnr. gov. ru/regulatory/detail. php? ID=128216.
Необходимо отметить, что проект водоохранной зоны озера Байкал до настоящего времени не утвержден. Некоторые ученые считают, что в первую очередь это связано «с невозможностью реализовать ограничения, предъявляемые к хозяйственной деятельности на территории водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы Байкала» <21>. С данной аргументацией приходится согласиться. Однако наиболее логичным вариантом правовой охраны озера Байкал представляется установление на БПТ зон с различным режимом осуществления хозяйственной деятельности <22>. ——————————— <21> См.: Аннотированный сборник нормативных правовых актов / Под ред. Р. В. Буянова, С. В. Никитина. Иркутск, 2002. С. 118. <22> См.: Правовая охрана озера Байкал: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Ю. И. Шуплецова. М., 2011.
На основе изучения результатов анализа правового режима охранных зон природных объектов и комплексов можно сформулировать следующие выводы. 1. Так как объектами охранных зон данной группы являются природные объекты и комплексы, их правовые режимы имеют общие элементы природоохранного характера: ограничения направлены на снижение негативного воздействия или предотвращение хозяйственной деятельности, которая может отрицательно влиять на объект охранной зоны. Особенности правовых режимов охранных зон определяются уникальными природными характеристиками объектов охранных зон. 2. Установлено, что правовой режим охранных зон содержит не только элементы правового режима земель, но и особенности использования и охраны других природных ресурсов и защиты окружающей среды. 3. Порядок установления охранных зон определен на федеральном уровне, при этом отдельные виды зон утверждаются актами государственных органов исполнительной власти или актами органов местного самоуправления. 4. В практике правоприменения законодательства об охранных зонах наблюдается общая тенденция нарушения его отдельных норм. 5. Изменения правового регулирования в сфере обеспечения правового режима охранных зон данной группы должны быть направлены на разработку общего законодательного подхода к установлению охранных зон и их классификатора; пересмотр размеров и конфигурации водоохранных зон и применение ее функционального зонирования в зависимости от фактических природных особенностей местности и степени антропогенной нагрузки; внесение сведений об округах санитарной и горно-санитарной охран ы в правила землепользования и застройки без проведения публичных слушаний; совершенствование порядка ведомственного согласования с различными федеральными органами исполнительной власти в сфере строительства и реконструкции зданий, сооружений, коммуникаций и других объектов в границах охранных зон (Росводресурсы, Роспотребнадзор и др.); установление перечня ограничений в осуществлении хозяйственной деятельности в границах охранных зон отдельных видов, в частности рыбоохранных зон, буферной зоны и зоны атмосферного влияния Байкальской природной территории; повышение эффективности ведомственного надзора и контроля за соблюдением правового режима охранных зон собственниками, арендаторами земельных участков, землепользователями и землевладельцами; осуществление органами местного самоуправления в границах своих компетенций полномочий в области установления и соблюдения правового режима зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения; отображение в кадастровых документах и установление на местности границ охранных зон для исключения нарушений их режима; совершенствование правотворческой деятельности как в части полноты правовых норм, определяющих правовой режим земель охранных зон, так и в части точности выбора их формулировок. Некоторая законодательная неопределенность и правоприменительная неурегулированность наблюдается в отношении зон охраны охотничьих ресурсов. Так, ч. 1 ст. 51 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон об охоте) устанавливает, что в целях сохранения охотничьих ресурсов в соответствии с Лесным кодексом РФ и другими федеральными законами создаются особо защитные участки лесов и другие зоны охраны охотничьих ресурсов, в которых их использование ограничивается. В развитие положений этой нормы Минприроды России принят Приказ от 12 ноября 2010 г. N 503 «Об утверждении Порядка установления на местности границ зон охраны охотничьих ресурсов». Однако ни из содержания статьи названного Закона, ни из текста Приказа нельзя сделать однозначный вывод о правовом режиме зон охраны охотничьих ресурсов. Нормами указанных актов не определены их местоположение и конфигурация. При этом ключевым моментом, на наш взгляд, является отсутствие содержания их правового режима. Такая правовая неопределенность ведет к возможности различного толкования норм законодательства, что в отношении охранных зон недопустимо. Поэтому представляется целесообразным внесение изменений в Закон об охоте или принятие постановления Правительства РФ, разъясняющего эти вопросы. В целях обеспечения предотвращения перемещения генно-инженерно-модифицированных организмов (ГМО) за территорию, где осуществляются их производство и (или) научные исследования, необходимо установление охранных зон <23>. Очевидно, что объектом охраны должны стать окружающая среда, жизнь и здоровье населения, а объектом охранных зон — территория, где осуществляется производство ГМО и (или) их научные исследования. ——————————— <23> Проблемам правового регулирования использования ГМО и особенностям осуществления генно-инженерной деятельности посвящены следующие работы: Богатырева Н. В., Богатырев В. А., Россик В. Е. и др. Комментарий к Федеральному закону от 5 июля 1996 г. N 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» (постатейный). Доступ из СПС «КонсультантПлюс», 2010; Воронцова Е. В. Проблемы реализации конституционного права граждан на охрану здоровья в сфере контроля за оборотом пищевой продукции, содержащей генно-модифицированные организмы // Общество и право. 2009. N 1; Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник. Доступ из СПС «КонсультантПлюс», 2008; Данилина Е. А. Особенности правовой охраны объектов биотехнологии и генетических ресурсов в России. Доступ из СПС «КонсультантПлюс», 2006.
Отметим, что на рассмотрение Государственной Думы ФС РФ представлен проект Федерального закона N 331562-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности», которым предусматривается создание буферной зоны. Однако, как показало исследование, современным российским законодательством даже не устанавливается это понятие. В результате на законопроект поступило отрицательное заключение Общественной палаты РФ. По нашему мнению, принятие законодательного акта в данной области — вопрос ближайшего времени.
Библиографический список
Аннотированный сборник нормативных правовых актов / Под ред. Р. В. Буянова, С. В. Никитина. Иркутск, 2002. Богатырева Н. В., Богатырев В. А., Россик В. Е. и др. Комментарий к Федеральному закону от 5 июля 1996 г. N 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» (постатейный). Доступ из СПС «КонсультантПлюс», 2010. Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник. Доступ из СПС «КонсультантПлюс», 2008. Воронцова Е. В. Проблемы реализации конституционного права граждан на охрану здоровья в сфере контроля за оборотом пищевой продукции, содержащей генно-модифицированные организмы // Общество и право. 2009. N 1. Галиновская Е. А. Теоретические и методологические проблемы земельных правоотношений. М., 2009. Данилина Е. А. Особенности правовой охраны объектов биотехнологии и генетических ресурсов в России. Доступ из СПС «КонсультантПлюс», 2006. Правовая охрана озера Байкал: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Ю. И. Шуплецова. М., 2011. Улюкаев В. Х., Чуркин В. Э., Нахратов В. В. и др. Земельное право: Учебник М., 2010.
