(Хаустов Д. В.) («Экологическое право», 2005, N 1)
ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ ВОДНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕДРАХ ПРИ РЕГУЛИРОВАНИИ ДОБЫЧИ ПОДЗЕМНЫХ ВОД
Д. В. ХАУСТОВ
Хаустов Д. В., ассистент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук, адвокат.
Вопрос соотношения отдельных подотраслей российского природоресурсного права является важным как с концептуальной, так и с практической точки зрения. Анализ такого соотношения приводит к выводу о недопустимости простого дробления законодательства о природных ресурсах на части в зависимости от вида природного ресурса. Здесь необходимы правильное разграничение и взаимоувязка правового регулирования. Это верно для регулирования любых пограничных отношений, и в частности при анализе соотношения водного законодательства и законодательства о недрах при регулировании добычи подземных вод. Поскольку подземные воды в силу ст. 7 Водного кодекса РФ рассматриваются как единый природный объект с вмещающими их горными (геологическими) породами, то правовое регулирование добычи подземных вод имеет в определенной степени двойное регулирование. С одной стороны, действуют нормы законодательства о недрах. С другой — нормы водного законодательства. Рассмотрим их соотношение применительно к добыче подземных вод, исходя из основных направлений регулирования: предмет, субъекты, вопросы лицензирования, система платежей, расчет убытков, ответственность за допущенные нарушения. Так, Закон РФ «О недрах», говоря в преамбуле об отношениях, входящих в предмет регулирования данного Закона, указывает среди прочих объектов горных отношений подземные воды. Одновременно с этим ст. 5 Водного кодекса РФ говорит, что водное законодательство регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов, указывая при этом среди прочих регулируемых им объектов отношений и подземные воды (ст. 8). В соответствии со ст. 5 Водного кодекса РФ отношения по использованию подземных вод регулируются законодательством о недрах и водным законодательством. Для решения данной коллизии обратимся к определению понятия «недра». Под недрами в соответствии с Законом «О недрах» понимается часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Данное определение не дает однозначного ответа, включают ли недра в качестве своего компонента и подземные воды. При этом Закон РФ «О недрах» содержит прямые нормы, призванные урегулировать деятельность по добыче подземных вод. Так, ст. ст. 10, 10.1, 16, 19 указывают, что участки недр предоставляются в пользование для добычи подземных вод по лицензии (при наличии заявки) на срок до 25 лет, выдаваемой на основании решения специальной комиссии, создаваемой федеральным органом управления государственным фондом недр (кроме случая устройства бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения), для целей питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности. В ст. 6 Закона РФ «О недрах», посвященной видам недропользования, добыча подземных вод как самостоятельный вид недропользования не упоминается. Тем не менее, исходя из смысла ряда норм законодательства о недрах, подземные воды все же рассматриваются в качестве вида полезного ископаемого (ст. ст. 23, 43). Вместе с тем и Водный кодекс РФ рассматривает подземные воды с вмещающими их горными породами в качестве единого водного объекта (ст. 7). Водный кодекс РФ содержит положение, в силу которого предоставление в пользование подземных водных объектов осуществляется в соответствии с водным законодательством и законодательством о недрах (ст. 91). В соответствии со ст. 11 Закона РФ «О недрах» предоставление недр в пользование для добычи подземных вод оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Водное законодательство содержит достаточно подробное регулирование лицензирования, которое существенно отличается от порядка лицензирования по законодательству о недрах. Однако данное регулирование лишь незначительно связано с регламентацией лицензирования использования подземных вод. В силу ст. 83 Водного кодекса РФ лицензирование в области использования и охраны подземных вод осуществляет специально уполномоченный государственный орган управления в сфере охраны и использования водного фонда совместно с государственным органом управления использованием и охраной недр. Следовательно, лицензия должна выдаваться совместно. Закон «О недрах» такого совместного решения не предусматривает. В качестве основания получения права пользования недрами для добычи подземных вод он указывает решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр. Водный же кодекс РФ вообще отсылает к порядку, установленному подзаконным нормативным правовым актом — Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. N 383 «Правила предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии» <*>. При этом данный документ не содержит в себе каких-либо положений, касающихся регламентации особого порядка лицензирования добычи подземных вод. ——————————— <*> Росс. газ. 1997. N 74.
В статье 83 Водного кодекса РФ наблюдается не только внешнее противоречие по отношению к законодательству о недрах, но и внутреннее. Так, п. 2 и п. 3 данной статьи указывают на необходимость совместного участия при выдаче лицензии, а п. 4 говорит уже только о том, что лицензия оформляется, регистрируется и выдается специально уполномоченным органом управления в сфере охраны и использования водного фонда. Интересно обратить внимание и на содержание ст. 107 Водного кодекса РФ «Особенности охраны подземных водных объектов», в силу которой извлечение подземных вод при добыче полезных ископаемых, проведении работ по водопонижению, при строительстве сооружений или при защите от вредного воздействия вод, а также при строительстве и эксплуатации дренажных систем на мелиорированных землях допускается при наличии лицензии именно на водопользование. При этом, если при использовании недр вскрыты водоносные горизонты, необходимо принять в установленном порядке меры по охране подземных водных объектов и сообщить об этом в органы местного самоуправления, федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, федеральный орган исполнительной власти в области управления использованием и охраной недр и федеральный орган исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда. На основании ст. 78 Водного кодекса РФ государственный мониторинг водных объектов по подземным водным объектам ведется федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда совместно с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной недр. В соответствии со статьей 90 Водного кодекса РФ лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) для каждого субъекта РФ по подземным водным объектам устанавливаются специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда по согласованию со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды и с государственным органом управления использованием и охраной недр. В силу ст. 79 Водного кодекса РФ государственный учет поверхностных и подземных вод и ведение государственного водного кадастра осуществляются специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда с участием государственного органа управления в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды (по поверхностным водным объектам) и государственного органа управления использованием и охраной недр (по подземным водным объектам). В соответствии со ст. 92 Водного кодекса РФ водопользователи обязаны вести в установленном порядке учет забираемых, используемых и сбрасываемых вод, количества загрязняющих веществ в них, а также систематические наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами и представлять указанную информацию бесплатно и в установленные сроки в специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда, а по подземным водным объектам — также и в государственный орган управления использованием и охраной недр. На основании ст. 133 Водного кодекса РФ использование подземных водных объектов, пригодных для питьевого водоснабжения, для иных целей по общему правилу не допускается. На территории, где отсутствуют поверхностные водные объекты, которые могут быть использованы для хозяйственных и других целей, и имеются достаточные запасы подземных вод, пригодных для питьевого водоснабжения, органы исполнительной власти субъектов РФ по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда и с государственным органом управления использованием и охраной недр могут в исключительных случаях разрешать использование этих вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением. В силу ст. 136 Водного кодекса РФ в исключительных случаях органы исполнительной власти субъектов РФ могут разрешать использование водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы, для питьевого водоснабжения населения или иных целей по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченным государственным органом, осуществляющим управление курортами, а по подземным водным объектам, содержащим природные лечебные ресурсы, — и по согласованию с государственным органом управления использованием и охраной недр. В анализе соотношения всех приведенных выше норм водного законодательства и законодательства о недрах важно обратить внимание на один момент. Водный кодекс РФ на первое место всегда ставит орган управления водным фондом, а также водное законодательство, отдавая им главенствующую роль, а законодательство о недрах и государственный орган управления фондом недр указываются на втором месте. Закон «О недрах» вообще не предусматривает ни совместного лицензирования, ни общего с водным законодательством регулирования порядка предоставления недр для добычи подземных вод. Очевидно, что приоритеты в законодательстве о недрах расставлены совершенно по-иному. Основная роль закреплена за органом управления государственным фондом недр, который выдает соответствующую лицензию и контролирует деятельность по добыче подземных вод. До принятия Водного кодекса РФ, т. е. до 18 октября 1995 г., процедура регулирования разрешительной системы добычи подземных вод была более понятной. Так, письмом Комитета РФ по геологии и использованию недр от 5 ноября 1992 г. N ВЩ-61/2714 были введены Рекомендации о порядке лицензирования пользования недрами в части использования подземных вод, захоронения вредных веществ, отходов, сброса сточных вод в недра и использования недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых <*>. Этим документом специально уточнялись дополнительные требования лицензирования пользования недрами для добычи подземных вод и указывалось на то, что такое лицензирование протекает исключительно в рамках законодательства о недрах. Названным Комитетом 14 апреля 1994 г. также была утверждена Инструкция по применению «Положения о порядке лицензирования пользования недрами» <**> к участкам недр, предоставляемым для добычи подземных вод, а также других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных. В соответствии с данной Инструкцией ранее действовавший порядок предоставления недр в пользование для добычи подземных вод, в том числе получение разрешения на специальное водопользование для эксплуатации подземных вод в соответствии с Инструкцией о порядке согласования и выдачи разрешения на специальное водопользование от 30 декабря 1983 г. N 354, не применяется (п. 1.1). ——————————— <*> Справочная правовая система «КонсультантПлюс: ВерсияПроф». <**> Российские вести. 1994. N 104.
Письмом Комитета РФ по геологии и использованию недр от 29 февраля 1996 г. N БЯ-32/530 «О предоставлении участков недр в пользование с целью добычи подземных вод» <*> разъясняется, что порядок предоставления участков недр в пользование для добычи подземных вод определяется Законом «О недрах». Этим письмом подчеркнуто, что поскольку содержание лицензии по Закону «О недрах» и Водному кодексу РФ друг другу не противоречит, а в первом случае даже больше соответствует специфике недропользования, то изменение сложившегося порядка предоставления недр в пользование для извлечения подземных вод нецелесообразно. Кроме того, Закон «О недрах», так же как и Водный кодекс РФ, предусматривает возможность заключения договора между владельцем лицензии и органом государственной власти, устанавливающим конкретные условия природопользования. ——————————— <*> Справочная правовая система «КонсультантПлюс: ВерсияПроф».
Позиция о достаточности лицензирования пользования подземными водами путем выдачи лицензии на недропользование развивается и в письме Комитета по геологии и использованию недр от 16 января 1996 г. N ВО-61/99 «О лицензировании пользования недрами для добычи подземных вод» <*>. Так, в силу этой позиции процесс пользования недрами для любых целей тесно связан с извлечением или попутной добычей подземных вод, а подземные водные объекты неотъемлемо входят в единый государственный фонд недр, являющийся основой системы лицензирования недропользования. ——————————— <*> Справочная правовая система «КонсультантПлюс: ВерсияПроф».
Представляет также интерес более поздняя позиция Министерства природных ресурсов РФ и применительно к аналогичной в некоторой степени ситуации по лицензированию недропользования, связанного с использованием поверхностных водных объектов, которая нашла отражение в письме от 27 января 1998 г. N БЯ-61/316 «О порядке лицензирования пользования поверхностными водными объектами при добыче торфа и сапропеля» <*>. Так, МПР РФ сочло, что добыча торфа и сапропеля — технологический процесс, в котором неразделимы водопользование и недропользование. Следовательно, выдача двух самостоятельных лицензий на недропользование и водопользование нецелесообразна. Поэтому необходимо выдавать единую лицензию на бланке лицензии на право пользования недрами, составными частями которой должны быть материалы, регламентирующие влияние разработки полезных ископаемых на водные объекты, а также договор о водопользовании. Однако анализ иных правовых актов позволяет выявить существенные противоречия. Так, пунктом 46 Правил предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. N 383, до оформления лицензии на водопользование гражданам и юридическим лицам, осуществляющим водопользование в соответствии с действующими нормативными актами, разрешается продолжать эту деятельность до выдачи им лицензии в соответствии с графиком, устанавливаемым соответствующим органом лицензирования. Следовательно, из смысла приведенных положений вытекает вывод о необходимости получения именно лицензии на водопользование, а не недропользование. Вместе с тем пунктом 28 названных Правил установлено, что для получения лицензии на водопользование, связанное с использованием поверхностных водных объектов для добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля, буровых и иных работ, связанных с недропользованием, представляется также лицензия на пользование недрами, т. е. заложено требование о необходимости получения двух самостоятельных лицензий — на недропользование и водопользование. ——————————— <*> Справочная правовая система «КонсультантПлюс: ВерсияПроф».
Приказом МПР РФ от 24 января 2000 г. N 20 «Об обеспечении лицензирования пользования недрами для добычи подземных вод и для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых» <*> вопросы лицензирования пользования недрами для добычи подземных вод и для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, были возложены на Департамент геологии, гидрогеологии и геофизики. ——————————— <*> Справочная правовая система «КонсультантПлюс: ЭкспертПриложение».
Некоторую ясность в вопрос о порядке лицензирования добычи подземных вод вносит более позднее письмо МПР РФ от 6 марта 2002 г. N АК-25/967 «О порядке налогообложения добычи подземных вод» <*>. В силу содержащихся в данном письме разъяснений следует сделать вывод, что основанием для пользования подземными водными объектами являются лицензии на пользование недрами для добычи подземных вод и лицензии на пользование водными объектами. Наличие лицензии на пользование недрами и отсутствие лицензии на водопользование для добычи подземных вод не являются нарушениями законодательства. Таким образом, следует исходить из того, что поскольку получение права на добычу подземных вод регламентируется в большей степени Законом «О недрах», то и лицензия на добычу подземных вод должна выдаваться как минимум в форме лицензии на недропользование. ——————————— <*> Справочная правовая система «КонсультантПлюс: ВерсияПроф».
Законодательство о недрах (ст. 7) для получения лицензии на добычу полезных ископаемых требует разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта с органами государственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей природной среды, определения уточненных границ горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек). Вместе с тем в силу ст. 105 Водного кодекса РФ места строительства (размещения) хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, определяются по согласованию со специально уполномоченным органом управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, другими государственными органами управления использованием и охраной природных ресурсов, государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора в соответствии с законодательством Российской Федерации. Таким образом, очевидно, что Водный кодекс РФ расширяет количество обязательных согласований, необходимых для получения лицензии на добычу подземных вод, добавляя как минимум согласование с органом управления водным фондом и органом санитарно-эпидемиологического надзора. В результате сопоставления норм Закона РФ «О недрах» и Водного кодекса РФ следует сделать вывод, что лицензия на добычу подземных вод выдается, а значит, и право пользования недрами может возникнуть только при следующих условиях: — наличие согласия собственника земельного участка; — наличие технического проекта на бурение скважины с лицензией проектной организации; — наличие положительного заключения государственного органа управления фондом недр и положительного заключения государственной экспертизы; — наличие положительного заключения государственного органа в сфере охраны окружающей среды; — наличие положительного заключения государственного органа управления охраной и использованием вод; — наличие положительного заключения государственного органа санитарно-эпидемиологического надзора; — наличие положительного заключения государственного органа горного надзора; — наличие решения комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр. Возникает вопрос о том, требуется ли наличие положительного заключения экологической экспертизы. По общему правилу в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий и негативных последствий экологически вредной деятельности недропользователи обязаны направлять соответствующие проекты на государственную экологическую экспертизу. Однако прямого указания на то, следует ли проходить экологическую экспертизу при добыче подземных вод, не установлено ни в водном законодательстве, ни в законодательстве о недрах. Нарушение требований в области охраны окружающей среды в соответствии с ФЗ «Об охране окружающей среды» влечет за собой приостановление или прекращение соответствующей деятельности (ст. ст. 34, 56, 66 Закона «Об охране окружающей среды»). Проекты, по которым не имеются положительные заключения государственной экологической экспертизы, утверждению не подлежат, и работы по их реализации финансировать запрещается (ст. 36). В силу ст. 8 ФЗ «Об экологической экспертизе» специально уполномоченные в области экологической экспертизы государственные органы вправе направлять в банковские организации представления о приостановлении (прекращении) финансирования, кредитования и других финансовых операций в отношении объектов экологической экспертизы, не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы. Нарушение требования в сфере прохождения экологической экспертизы влечет ответственность по ст. 8.4 КоАП. В ст. 7 Закона РФ «О недрах» говорится только о необходимости получения «положительного заключения государственной экспертизы». Однако речь здесь не идет об экологической экспертизе. В п. 19.4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами от 15 июля 1992 г. говорится, что лишь при необходимости проектные и фактические показатели деятельности предприятия могут быть подвергнуты технической, экологической и другой экспертизе с целью определения их соответствия требованиям, установленным Законом РФ «О недрах» и Федеральным законом «Об охране окружающей среды». Ответ на поставленный вопрос можно попытаться вывести из материалов судебной практики. Так, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила решение суда первой инстанции об отказе в иске о признании лицензии на недропользование недействительной, принятое на том основании, что действующее законодательство не предусматривает прохождения экологической экспертизы (N 88Г-98-4). Верховный Суд РФ разъяснил, что согласно ст. ст. 11, 12 ФЗ «Об экологической экспертизе» объектом государственной экологической экспертизы являются материалы обоснования выдачи лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду. Предусмотренное лицензией право комбината на пользование недрами относится к такой деятельности, поскольку ее целевым назначением и видами работ является глубинное захоронение радиоактивных отходов, и, следовательно, проведение государственной экологической экспертизы при ее выдаче являлось обязательным (Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 9 июня 1999 г. «Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 1999 года»). Вопрос о том, относятся ли скважины для добычи подземных вод к объектам, «способным оказать влияние на окружающую среду», в законодательстве о недрах прямо не решен. Логично было бы найти соответствующий ответ в нормах водного законодательства. Однако и водное право здесь характеризуется отсылочными нормами (ст. 80, ст. 105 Водного кодекса РФ). В силу ст. 105 Водного кодекса РФ обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектной документации установлена лишь для случаев строительства прямоточных систем технического водоснабжения. Во всех же остальных случаях государственная экологическая экспертиза проводится в соответствии с законодательством об охране окружающей среды (ст. 80 Водного кодекса РФ). Пользование подземными водами обычно связано с устройством буровых скважин. Деятельность по устройству и эксплуатации таких скважин также имеет двойное регулирование. Поскольку скважины для добычи подземных вод связаны с использованием водных ресурсов, то в силу ст. 3 ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» от 23 июня 1997 г. N 117-ФЗ они подпадают под понятие гидротехнического сооружения. Поэтому следует исходить из того, что на них распространяются все требования названного Федерального закона, являющегося отраслевым актом водного права. В соответствии со ст. 107 Водного кодекса РФ устройство и эксплуатация скважин, а также использование отработанных месторождений полезных ископаемых для сброса сточных и дренажных вод допускаются с соблюдением требований, предусмотренных Водным кодексом РФ и законодательством о недрах. Буровые скважины, в том числе самоизливающие и разведочные, а также скважины, не пригодные к эксплуатации или использование которых прекращено, подлежат оборудованию регулирующими устройствами, консервации или ликвидации в установленном порядке. При размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных водных объектов, должны быть предусмотрены меры, предотвращающие их вредное влияние на поверхностные водные объекты и окружающую природную среду. В силу ст. 26 Закона «О недрах» при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации — также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации. Некоторая коллизия между водным законодательством и законодательством о недрах наблюдается в вопросе о субъектах права пользования недрами и субъектах права водопользования. В силу ст. 27 Водного кодекса РФ водопользователем может быть гражданин, использующий водные объекты для собственных нужд. В силу ст. 9 Закона РФ «О недрах» граждане к категории пользователей недр не относятся вовсе. Лишь при рассмотрении норм Закона «О недрах» в их системной взаимосвязи напрашивается вывод, что граждане все-таки могут пользоваться недрами для добычи подземных вод (при устройстве скважин и колодцев на первый водоносный горизонт на принадлежащих им земельных участках, если такой горизонт не является источником централизованного водоснабжения). Однако в данной ситуации лицензия или иное разрешение не выдается. Здесь есть еще одно расхождение. Водный кодекс РФ вообще не предусматривает освобождения от обязанности получения лицензии на водопользование лиц, эксплуатирующих бытовые колодцы и скважины на первом водоносном горизонте, не являющемся источником централизованного водоснабжения <*>. Лишь Правилами предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. N 383, установлено (п. 5), что получения лицензии на водопользование не требуется лишь при осуществлении забора воды из одиночных скважин и колодцев с применением бытовых насосов, обустроенных собственниками и пользователями земельных участков, при использовании первого от поверхности водоносного горизонта, если такой водоносный горизонт не используется и не может быть использован для централизованного питьевого водоснабжения. ——————————— <*> Земельным законодательством установлено лишь в общих чертах право собственника, землепользователя, землевладельца и арендатора использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоемы в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. ст. 40, 41 Земельного кодекса РФ).
Несколько по-иному выглядит регулирование рассматриваемой ситуации в нормах Закона «О недрах», где установлены требования, в силу которых собственники и владельцы земельных участков имеют право устраивать в своих границах бытовые колодцы и скважины на первый водоносный горизонт лишь в порядке, определяемом органами власти соответствующих субъектов РФ (ст. ст. 18, 19). Таким образом, в соответствии с законодательством о недрах субъекты РФ вправе установить требование о необходимости получения разрешений на добычу подземных вод землепользователями на первом водоносном горизонте, а также регламентировать порядок получения соответствующей разрешительной документации или вовсе запретить такую деятельность. Кроме того, органы государственной власти субъектов РФ вправе установить порядок предоставления недр в пользование для добычи подземных вод лицам, не являющимся собственниками или пользователями соответствующих земельных участков. Еще один вопрос, по которому наблюдается коллизия водного законодательства и законодательства о недрах, состоит в порядке установления и взимания платы за добычу подземных вод. Платежи за добычу подземных вод взимаются как в соответствии с главой 25.2 Налогового кодекса РФ «Водный налог», так и в соответствии с главой 26 Налогового кодекса РФ «Налог на добычу полезных ископаемых». В силу смысла ст. 333.9 Налогового кодекса РФ под обложение водным налогом подпадает пользование любыми подземными водными объектами, кроме термальных вод и содержащих полезные ископаемые или природные лечебные ресурсы. Налоговый кодекс РФ в главе 26 «Налог на добычу подземных ископаемых» (ст. 336) прямо не признает объектом налогообложения лишь подземные воды, не числящиеся на государственном балансе запасов полезных ископаемых, добытые индивидуальными предпринимателями и используемые ими непосредственно для личного потребления. В соответствии со ст. 337 Налогового кодекса видами добытого полезного ископаемого являются лишь те подземные воды, которые содержат полезные ископаемые (промышленные воды) и (или) природные лечебные ресурсы (минеральные воды), а также термальные воды. Иные подземные воды по смыслу данной статьи к полезным ископаемым не относятся, а значит, по всей логике их добыча не должна подлежать обложению налогом на добычу полезных ископаемых. Вместе с тем ст. 342 Налогового кодекса говорит, что налогообложение производится по налоговой ставке 0 процентов (а значит, указывает на отнесение к объектам налогообл ожения) при добыче подземных вод, используемых налогоплательщиком исключительно в сельскохозяйственных целях, включая орошение земель сельскохозяйственного назначения, водоснабжение животноводческих ферм, животноводческих комплексов, птицефабрик, садоводческих, огороднических и животноводческих объединений граждан. Нулевая налоговая ставка применяется и при добыче подземных вод, содержащих полезные ископаемые (промышленных вод), извлечение которых связано с разработкой других видов полезных ископаемых, и извлекаемых при разработке месторождений полезных ископаемых, а также при строительстве и эксплуатации подземных сооружений; налогообложение производится по налоговой ставке 5,5 процента при добыче подземных промышленных и термальных вод (ст. 342). Интересно обратить внимание и на то, что глава 26 Налогового кодекса РФ (ст. 336) специально не признает объектом обложения налогом на добычу полезных ископаемых добычу подземных вод, осуществляемую индивидуальными предпринимателями для собственных нужд, в случае, когда соответствующие воды не числятся на государственном балансе полезных ископаемых. Важно отметить, что данная норма значительно шире случаев разрешенной безлицензионной добычи подземных вод (ст. 18 Закона «О недрах», п. 5 Постановления Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. N 383). При этом глава 25.2 Налогового кодекса РФ ничего о таком освобождении не говорит. Таким образом, очевидно, что глава 26 прямо пересекается с предметом регулирования главы 25.2 Налогового кодекса РФ, посвященной водному налогу. Для преодоления коллизии в вопросе о платежах следует исходить из того, что поскольку в соответствии со ст. 337 Налогового кодекса РФ к полезным ископаемым отнесены только подземные воды, содержащие полезные ископаемые (промышленные воды) и (или) природные лечебные ресурсы (минеральные воды), а также термальные воды, то иные подземные воды главой 26 Налогового кодекса РФ не охватываются. Пользование этими подземными водными объектами в целях забора воды с 1 января 2002 г. подлежало налогообложению в соответствии с ФЗ «О плате за пользование водными объектами», а в настоящее время — в соответствии с главой 25.2 Налогового кодекса РФ. В ранее действовавшем законодательстве установление платы за добычу подземных вод шло в рамках платежей, взимаемых при пользовании недрами. Так, Постановлением Правительства РФ от 28 октября 1992 г. N 828 «Об утверждении Положения о порядке и условиях взимания платежей за право пользования недрами, акваторией и участками морского дна» <*> были установлены предельные уровни регулярных платежей за право на добычу полезных ископаемых для подземных пресных вод. Федеральным законом «О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы» от 30 декабря 1995 г. N 224-ФЗ <**> были определены соответствующие ставки за полезные ископаемые, включая подземные воды. ——————————— <*> Росс. газ. 1992. N 242. <**> Росс. газ. 1996. N 5.
В настоящее время Законом РФ «О недрах» установлена разветвленная система платежей (ст. 39), которые пользователи недр обязаны вносить помимо налогов и сборов, установленных налоговым законодательством: 1) разовые платежи за пользование недрами; 2) регулярные платежи за пользование недрами; 3) плата за геологическую информацию о недрах; 4) сбор за участие в конкурсе (аукционе); 5) сбор за выдачу лицензий. В то же время Водный кодекс РФ не предусматривает подобной системы платежей, а прямо отсылает к налоговому и бюджетному законодательству. В этой связи также представляется важным оценить, применимо ли законодательство о недрах в части платежей при недропользовании для добычи подземных вод. В силу Закона РФ «О недрах» (ст. 40) пользователи недр уплачивают разовые платежи при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии. При этом минимальные (стартовые) размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются в размере не менее 10 процентов от величины суммы налога на добычу полезных ископаемых в расчете на среднегодовую проектную мощность добывающей организации. Окончательные размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются по результатам конкурса или аукциона и фиксируются в лицензии на пользование недрами. Кроме этого, в соответствии со ст. 41 Закона РФ «О недрах» за пользование геологической информацией о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр от федерального органа управления государственным фондом недр, взимается плата, размер и порядок взимания которой определяются Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 25 января 2002 г. N 57 «О плате за геологическую информацию о недрах» <*> минимальный размер платы за геологическую информацию о недрах, полученную в результате государственного геологического изучения недр от федерального органа управления государственным фондом недр, для пользователей недр составляет 10000 рублей. При этом размер платы за геологическую информацию о недрах может быть увеличен с учетом объема предоставленной информации, ее вида, потребительских свойств, но не может превышать величины затрат государственных средств на геологическое изучение недр, в результате которого была получена данная информация. Конкретный размер платы за геологическую информацию о недрах для потребителя данной информации определяется федеральным органом управления государственным фондом недр. ——————————— <*> Росс. газ. 2002. N 23.
В силу ст. 42 Закона РФ «О недрах» с недропользователей взимается сбор за участие в конкурсе (аукционе) и сбор за выдачу лицензий. Сбор за участие в конкурсе (аукционе) вносится всеми участниками и является одним из условий регистрации заявки. Сумма сбора определяется исходя из стоимости затрат на подготовку, проведение и подведение итогов конкурса (аукциона), оплату труда привлекаемых экспертов. Сбор за выдачу лицензий на пользование недрами вносится пользователями недр при выдаче указанной лицензии. Сумма сбора определяется исходя из стоимости затрат на подготовку, оформление и регистрацию выдаваемой лицензии. На основании ст. 43 Закона РФ «О недрах» регулярные платежи за пользование недрами взимаются за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, разведку полезных ископаемых, геологическое изучение. Размеры регулярных платежей за пользование недрами определяются в зависимости от экономико-географических условий, размера участка недр, вида полезного ископаемого, продолжительности работ, степени геологической изученности территории и степени риска. Конкретный размер ставки регулярного платежа устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами отдельно по каждому участку недр. Интересно то, что Законом РФ «О недрах» прямо определены пределы такой платы применительно и к подземным водам. Так, ставки регулярных платежей за пользование недрами в целях поиска и оценки месторождений подземных вод установлены от 30 до 90 рублей за 1 кв. км участка недр, а ставки регулярных платежей за пользование недрами в целях разведки подземных вод — от 800 до 1650 рублей за 1 кв. км участка недр. Таким образом, можно сделать выводы, поскольку при добыче подземных вод используется геологическая информация и выдается лицензия на недропользование, то ее обладатель обязан вносить рассмотренные выше платежи за пользование геологической информацией, сборы за участие в конкурсе или аукционе (если таковые проводятся), а также сборы за выдачу лицензии и прямо предусмотренные Законом РФ «О недрах» применительно к подземным водам регулярные платежи за поиск, оценку и разведку месторождений подземных вод. Что же касается необходимости внесения разовых платежей при добыче подземных вод, то следует отметить, что вопрос этот однозначно в Законе РФ «О недрах» не решен. Дело в том, что, с одной стороны, разовые платежи связаны с наступлением определенных оговоренных в лицензии на недропользование условий. Поскольку при добыче подземных вод выдается именно лицензия на недропользование, то теоретически такие условия содержаться в ней могли бы. С другой стороны, разовые платежи привязаны к расчету суммы налога на добычу полезных ископаемых, который, как было рассмотрено выше, не взимается при добыче подземных вод (за исключением случаев добычи термальных вод и содержащих полезные ископаемые или природные лечебные ресурсы). Кроме того, разовые платежи подлежат установлению по результатам конкурса (аукциона), который в силу Закона РФ «О недрах» не проводится при получении лицензии на добычу подземных вод. Следовательно, необходимо исходить из того, что разовые платежи в рассматриваемой ситуации законодательством не предусматриваются. Не существует в законодательстве и единообразного регулирования вопроса расчета убытков, причиненных государству несанкционированным использованием подземных вод. Так, если рассматривать ситуацию с позиции законодательства о недрах, то следует применять порядок расчета убытков в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 22 августа 1998 г. N 1214-р <*>, в силу которого при определении размеров убытков, причиненных государству в результате самовольного пользования недрами, следует исходить из ставки налога на добычу полезных ископаемых. Если же исходить из регулирования ситуации в рамках водного права, то в соответствии со ст. 333.12 Налогового кодекса РФ при заборе воды сверх установленных лимитов водопользования налоговые ставки в части такого превышения устанавливаются в пятикратном размере налоговых ставок. При этом применительно к безлицензионному водопользованию данная статья никаких прямых указаний не содержит. Необходимо при этом помнить и то, что данное положение не служит основанием для освобождения плательщика от ответственности, предусмотренной законодательством, т. е. при безлицензионной добыче подземных вод возникают налоговые пени и административно-правовые санкции, а также возможны случаи наступления и рассмотренной ниже уголовно-правовой ответственности. ——————————— <*> Росс. газ. 1998. N 168; 2001. N 243.
Анализ норм законодательства об ответственности за правонарушения в сфере использования подземных водных объектов также выявляет определенную коллизию. Так, статьями 7.3, 8.9, 8.10 Кодекса об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией), за нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов, за нарушение требований по рациональному использованию недр и за нарушение правил проведения работ по геологическому изучению недр <*>. Действия, за которые предусмотрена ответственность по названным статьям, могут производиться и в процессе использования подземных вод. Вместе с этим статьи 7.6, 8.13, 8.14 КоАП предусматривают ответственность за самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения (лицензии) <**>. Размер санкций в двух указанных статьях существенно отличается. Следовательно, важное значение имеет правильность квалификации соответствующих действий: в качестве правонарушений в отношении охраны и использования недр или в качестве правонарушений в отношении охраны и использования водных объектов. ——————————— <*> В силу ст. 7.3 КоАП пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией), влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц — от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда. В соответствии со ст. 8.9 КоАП нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов, которое может вызвать загрязнение недр и гидроминеральных ресурсов либо привести месторождение полезных ископаемых и гидроминеральных ресурсов в состояние, непригодное для разработки, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц — от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда. В силу ст. 8.10 КоАП невыполнение требований по проведению маркшейдерских работ, приведению ликвидируемых или консервируемых горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасность населения и окружающей природной среды, либо требований по сохранности месторождений полезных ископаемых, горных выработок и буровых скважин на время их консервации влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от восьмисот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда. <**> В силу данной статьи самовольное занятие водного объекта или его части, пользование ими без разрешения (лицензии), если получение таковых предусмотрено законом, а равно без заключенного в соответствии с законом договора либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией) или договором, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц — от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда. В соответствии со ст. 8.13 КоАП нарушение водоохранного режима на водосборах водных объектов, которое может повлечь загрязнение указанных объектов или другие вредные явления, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц — от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда; невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению водных объектов, их водоохранных зон и прибрежных полос в состояние, пригодное для пользования, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц — от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда; нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц — от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда. В силу ст. 8.14 КоАП нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц — от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда.
Поскольку подземные воды рассматриваются в качестве самостоятельного вида полезных ископаемых, а порядок получения разрешительной документации на право пользования ими в большей степени регламентируется законодательством о недрах, то логично предполагать, что и ответственность за правонарушения в данной сфере следует применять по статьям КоАП за нарушение правил недропользования. Однако сам Кодекс однозначного ответа не дает. Наоборот, есть основания полагать, что ответственность за правонарушения в сфере использования подземных водных объектов наступает по статьям КоАП за нарушение правил водопользования. Ведь, во-первых, законодательство об административных правонарушениях является самостоятельным, а это значит, что подходы, заложенные в водном законодательстве и законодательстве о недрах, могут по-иному регламентироваться в Кодексе об административных правонарушениях. Во-вторых, само водное законодательство относит подземные водные объекты к объектам водных отношений (ст. ст. 7, 8 Водного кодекса). В любом случае напрашивается вывод о том, что данный вопрос должен найти более четкое отражение в нормах действующего законодательства. Такая же проблема один в один наблюдается и в нормах уголовного права. Так, Уголовный кодекс РФ содержит статьи 250 и 255, посвященные уголовной ответственности за экологические преступления в сфере недропользования и водопользования. В соответствии со ст. 250 Уголовного кодекса РФ загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, если эти деяния повлекли причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству, повлекшие причинение вреда здоровью человека или массовую гибель животных, а равно совершенные на территории заповедника или заказника либо в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, образуют состав уголовно наказуемого деяния. В силу ст. 255 Уголовного кодекса РФ нарушение правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а равно самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых, если эти деяния повлекли причинение значительного ущерба, также влекут уголовную ответственность. Очевидно, что нарушения в деятельности по использованию подземных вод могут подпадать под ответственность по обеим статьям Уголовного кодекса РФ. Таким образом, возникает вопрос о том, применяется ли ст. 255 Уголовного кодекса РФ в случаях нарушения правил охраны и использования подземных водных объектов при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, а равно самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых, в том числе и подземных вод. Уголовный кодекс РФ четкого ответа на поставленный вопрос не дает. Представляется, что поскольку подземные воды рассматриваются в качестве самостоятельного вида полезных ископаемых, то ответственность по ст. 255 Уголовного кодекса РФ возможна. Вместе с тем не исключается в соответствующих случаях ответственность и по совокупности статей 250 и 255 Уголовного кодекса РФ. В вопросе соотношения водного законодательства и законодательства о недрах при добыче подземных вод важное место занимает и проблема регулирования использования земельных участков. В силу преамбулы Закона РФ «О недрах» недра и земельный участок, под которым залегают соответствующие полезные ископаемые, не рассматриваются в качестве единого природного объекта, а, наоборот, имеют разные правовые режимы. Водное законодательство вопрос использования земельных участков для добычи подземных вод практически не затрагивает. Следовательно, правовой режим земельных участков, необходимых для добычи подземных вод, регламентируется законодательством о недрах с учетом норм Земельного кодекса РФ. Лицензия на недропользование предоставляется при наличии согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод. Окончательный отвод осуществляется в порядке, предусмотренном земельным законодательством после утверждения проекта работ по недропользованию (ст. 11 Закона РФ «О недрах»). Утрата права на горный отвод прекращает право на землю. Однако утрата прав на земельный участок не влечет прекращения права пользования недрами, поскольку право на землю подчинено праву пользования недрами, т. к. ст. 20 Закона РФ «О недрах» не предусматривает в качестве основания прекращения права пользования недрами прекращение прав на землю. Недропользователи обязаны рекультивировать предоставленные земли. На них возлагается обязанность по соблюдению норм по охране земель и приведению их в состояние, пригодное для дальнейшего использования (ст. 22 Закона РФ «О недрах», ст. 13 Земельного кодекса РФ). В силу ст. 25.1 Закона РФ «О недрах» земельные участки могут временно или постоянно отчуждаться для государственных нужд с возмещением их стоимости собственникам земли. Решение об отчуждении принимается федеральными или региональными органами исполнительной власти в соответствии с разделением их полномочий. Могут также устанавливаться публичные сервитуты для временного пользования земельным участком в целях изыскательских, исследовательских и других работ (п. 3 ст. 23 Земельного кодекса). Публичный сервитут может устанавливаться: — законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации; — нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации; — нормативным правовым актом органа местного самоуправления. При этом установление публичного сервитута должно обеспечивать интересы: — государства (следует понимать как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ); — местного самоуправления или местного населения. Подводя итог проблеме разграничения водного законодательства и законодательства о недрах при использовании подземных вод, следует отметить, что поставленный вопрос не имеет однозначного понимания в действующем законодательстве, что влечет значительное количество коллизий в разных сферах правоприменения. Неразрывная связь подземных вод с вмещающими их горными породами обусловливает то обстоятельство, что любая деятельность по использованию подземных вод будет связана с доступом к недрам, нарушением их естественного состояния, с геологическим изучением состояния недр. Ведь неслучайно и мониторинг подземных вод осуществляется в первую очередь органами по охране и использованию недр. Тем не менее сам процесс водопользования и недропользования должен быть разграничен, т. к. различен правовой режим этих природных ресурсов. При этом необходимо избежать дублирования процесса получения лицензий и возникающего в результате этого нагромождения разрешительных документов и сопутствующих согласований. С учетом того что использование подземных вод всегда связано с бурением скважин, устройством в недрах иных гидротехнических сооружений, получением геологической информации, а также с учетом того, что подземные воды зачастую содержат полезные ископаемые или природные лечебные ресурсы (минеральные воды), их регулирование должно осуществляться в рамках законодательства о недрах. Однако, принимая во внимание то обстоятельство, что подземные воды предназначены преимущественно для питьевого водоснабжения населения и требуют максимальной защиты, целесообразно в Закон РФ «О недрах» отдельным блоком добавить нормы об особенностях охраны и использования подземных вод, закрепив при этом перечень органов государственной власти, участвующих в согласовании выдачи лицензии на недропользование для добычи подземных вод, обязательно выделив среди них орган по охране и использованию водного фонда.
