(Васильева М. И.) («Экологическое право», 2005, N 1)
ПРАВО НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ КАК ЭЛЕМЕНТ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЛИЧНОСТИ
М. И. ВАСИЛЬЕВА
Васильева М. И., профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.
Право на благоприятную окружающую среду составляет важную часть конституционного статуса личности и центральное звено ее эколого-правового статуса как системы законодательно закрепляемых прав, интересов и обязанностей граждан в сфере охраны окружающей среды. Эколого-правовой статус как отраслевая разновидность статуса личности базируется на отраслевой правоспособности. Поскольку конституционное право на благоприятную окружающую среду реализуется и в конкретных, и в общем правоотношениях, а условием реализации права в общем правоотношении служит общая же правоспособность, то отраслевая правоспособность совпадает в данном случае с общей, то есть возникает с момента рождения. Особенности экологической правоспособности как юридической возможности обладать закрепленными в законодательстве правами и обязанностями, реализующимися в сфере охраны окружающей среды, связаны с естественным, прирожденным характером субъективного права, предпосылкой которого является экологическая правоспособность: правом на благоприятную окружающую среду человек обладает на протяжении всей жизни, оно неотделимо от него и является необходимым условием существования. Применительно к этому праву человека отличие отраслевой правоспособности — как своеобразного «права на право» — от самого субъективного права имеет не более чем схематичный характер (субъективное право конкретно — правоспособность абстрактна), поскольку момент возникновения того и другого во времени неразделим. Право на благоприятную окружающую среду, взятое как «право-пользование» (пассивное пользование социальным благом — состоянием факторов окружающей среды), не требует для своей реализации наличия специальных условий, относящихся к субъекту, не предполагает наличия у него особых юридических качеств или специальной правовой формы. Момент возникновения способности к активному осуществлению права, когда того требуют обстоятельства, связывается с наличием дееспособности. Такие аспекты субъективного права, как «право-поведение» («право-возможность»), а также «право-требование» и «право-притязание», осуществимы в присутствии дееспособности, наступление которой зависит от характера и второй отраслевой принадлежности (административно-правовой, гражданско-правовой, уголовно-правовой) правоотношений, в которые вступает субъект, реализуя, например, свое право создавать общественные объединения в области охраны окружающей среды, принимать участие в референдумах по природоохранным вопросам, участвовать в проведении общественной экологической экспертизы, предъявлять в суд иски о возмещении экологического вреда и т. п. Возникновение обязанности граждан по охране природы в нравственном, этическом смысле связывается с процессом становления личности, с осознанием человеком своих действий и поступков. Возложение правовой обязанности сопряжено с моментом открытия вида юридической ответственности. В связи с тем что право на благоприятную окружающую среду неотделимо от личности и непередаваемо, с достижением полной общеотраслевой дееспособности ее различение с правоспособностью утрачивает практический смысл, и обе эти стороны правосубъектности образуют единую праводееспособность. Право на благоприятную окружающую среду выступает как непрерывно реализующаяся правовая возможность пользоваться некоторым социальным благом (благоприятной окружающей средой) <*>, и реализация такого рода есть постоянный способ существования данного права, сопровождающий субъекта на протяжении всей его жизни. Это право существует в регулятивных правоотношениях, складывающихся в результате такого действия норм, при котором обеспечивается экологический правопорядок, реализуясь в них самим фактом пользования благоприятной окружающей средой как социальным благом, а также и в отношениях охранительного типа, когда это качество благоприятности нарушается или создается угроза его нарушения. Конституционные права личности образуют правоотношения общего типа — правовые связи, в которых субъекты не имеют поименной индивидуализации, а круг обязанных контрагентов неопределенно широк, и в этом смысле право на благоприятную окружающую среду реализуется в общих правоотношениях как право абсолютное, где обязанными субъектами являются все и каждый. ——————————— <*> О новом подходе к признакам благоприятности окружающей среды в контексте объекта данного права см.: Васильева М. И. О применении в праве экологических критериев благоприятности окружающей среды // Государство и право. 2002. N 11. С. 84 — 92.
По объектному признаку к праву на благоприятную окружающую среду тяготеет комплекс родственных и смежных прав. Системообразующую роль выполняет конституционная норма, закрепляющая триединое право на благоприятную окружающую среду, в котором права на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением, могут реализоваться как самостоятельные юридические возможности и одновременно относятся к содержательной стороне права на благоприятную окружающую среду. Учитывая, что текущее законодательство придает понятию окружающей среды различный смысл, необходимо подчеркнуть, что на конституционном уровне закрепляется право на благоприятную окружающую природную среду, косвенным доказательством чего служит уточнение характеристики возмещаемого ущерба как «причиненного экологическими правонарушениями». В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» была предпринята попытка расширить круг предметных отношений, о чем свидетельствует название нормативного акта, а также включение в понятие окружающей среды помимо природных и природно-антропогенных компонентов также и антропогенных объектов (ст. 1). Однако в содержании Закона не удалось выйти за пределы регулирования экологических отношений, то есть отношений в сфере взаимодействия общества и окружающей природной среды. Поэтому право на благоприятную окружающую среду, закрепленное ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды», представляется все же связанным, так же как и конституционное, с природной средой. Полностью корреспондирует с конституционным закрепленное в этой же норме право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Обращает на себя внимание введение двух новых правовых возможностей, отсутствовавших в ранее действовавшем Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды»: согласно ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды» каждый гражданин имеет право на защиту окружающей среды от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, и на возмещение вреда окружающей среде. Оба правомочия направлены на достижение общеполезных целей и составляют ярко выраженное публичное начало в эколого-правовом статусе граждан. Перечень других перечисленных здесь прав (направлять обращения в органы власти, участвовать в массовых акциях, предъявлять иски и т. п.) в совокупности с вышеназванными образует довольно значительный объем экологической правосубъектности граждан. Но внутренняя структура нормы представляется не совсем удачной, поскольку неверно отражает истинное соотношение целей и средств, существующее в институте экологических прав граждан. В широком смысле обеспечение благоприятного качества окружающей среды достигается соблюдением всех тех требований и ограничений, которые закрепляет закон, а в случае несоблюдения — применением принудительных мер, привлечением нарушителей к ответственности. В рамках же отдельно взятого правового института соотношение таково, что право на благоприятную окружающую среду выступает как цель, а все остальные предоставленные законом (ст. 11) правовые возможности — как средство ее достижения. Поэтому в начале нормы целесообразно было продекларировать только право на благоприятную окружающую среду, а все остальные права обозначить как средства его реализации. В настоящее время наибольшее распространение для обозначения совокупности правовых возможностей личности в природоохранных и природноресурсовых отношениях получило использование категории экологических прав. В свое время В. В. Петров писал, что «современный взгляд на экологические права человека должен учитывать три аспекта его прав, связанных с окружающей средой. Первый аспект — право человека на благоприятную для жизни окружающую природную среду. Второй аспект — право человека на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды. Третий — право человека и его обязанность как гражданина участвовать в охране окружающей природной среды» <*>. Сегодня термин «экологические права» применяется в качестве собирательного наименования для всех тех полномочий граждан и общественных объединений, которые закреплены в Законах «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе» и целом ряде других нормативных актов <**>. Под экологическими правами человека понимаются, например, «признанные и закрепленные в законодательстве права индивида, обеспечивающие удовлетворение его разнообразных потребностей при взаимодействии с природой» <***>. Термин широко употребляется в популярной лексике, в практике зеленого движения. В целом к настоящему времени в литературе достаточно подробно описаны отдельные правомочия граждан, но значительно меньше внимания уделяется анализу общего смысла, природы этого понятия, его места в соотношении со смежными категориями и в структуре отрасли. ——————————— <*> Петров В. В. Экологическое право и реальность // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1990. N 3. С. 12. <**> Например, темы в учебниках: «Экологические права граждан» — см.: Боголюбов С. А. Экологическое право. М.: Норма, 2001. С. 92 — 156, Дубовик О. Л. Экологическое право. М.: Проспект, 2003. С. 160 — 165; «Эколого-правовой статус человека» — см.: Бринчук М. М. Экологическое право. М.: Юрист, 2003. С. 116 — 141; «Право на благоприятную окружающую природную среду» — см.: Крассов О. И. Экологическое право. М.: Норма, 2004. С. 75 — 95. <***> Бринчук М. М. Указ. соч. С. 116.
Какого-либо сущностного противоречия между познанием явления сквозь призму эколого-правового статуса, экологической право — и дееспособности или института экологических прав не возникает, если при этом соблюдается единство понимания собственно экологичности как детерминирующего признака. Для предотвращения смешения экологических прав как содержательной основы отраслевого (эколого-правового) статуса личности с родственными по целям группами прав важно установить соотношение права на благоприятную окружающую среду, составляющего ядро и определяющего границы института экологических прав, со смежными, но все же имеющими иную отраслевую или предметную принадлежность правами. Наиболее близко примыкают к нему право на благоприятную среду обитания (ст. 8 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»), право на благоприятную среду жизнедеятельности (ст. 7 Градостроительного кодекса РФ) <*>, право на охрану здоровья (ст. 17 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан), право на защиту в чрезвычайных ситуациях (ст. 18 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»), право на радиационную безопасность (ст. 22 Федерального закона «О радиационной безопасности населения»), право потребителя на безопасность товара (работы, услуги) (ст. 7 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей»). ——————————— <*> В проекте нового Градостроительного кодекса РФ, принятом в третьем чтении 22.12.2004, подобной нормы уже нет, хотя в ряде статей и упоминается о «соблюдении права человека на благоприятные условия жизнедеятельности».
Отличие от первых двух состоит главным образом в характеристике объекта права. Так, объектом права граждан на благоприятную среду обитания является благоприятная среда обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека. При этом среда обитания характеризуется как совокупность объектов, явлений и факторов окружающей (природной и искусственной) среды, определяющая условия жизнедеятельности человека (ст. 1 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»), а обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения определено одним из основных условий реализации предусмотренного Конституцией РФ права граждан на благоприятную окружающую среду (ч. 1 ст. 4 того же Закона). Следовательно, благоприятная окружающая (природная) среда понятийно входит в благоприятную среду обитания в той мере, насколько это связано с жизненными условиями человека. Аналогично благоприятная среда жизнедеятельности как объект права граждан в области градостроительной деятельности (ГрК РФ не дает каких-либо ее признаков) включает в себя множество показателей состояния среды, относящихся к самым различным сторонам градостроительства: размещению предприятий, объектов социального и культурно-бытового обслуживания, рекреационных и оздоровительных объектов, землепользованию, охране памятников истории и архитектуры и т. п. Понятие среды жизнедеятельности неразрывно связано здесь с территорией поселений как интегрированной (природной и неприродной) сферой. Соблюдение требований охраны окружающей природной среды, экологической безопасности и санитарных правил рассматривается ГрК РФ (ст. 10) как необходимая, но не единственная группа мер по обеспечению права на благоприятную среду жизнедеятельности. Таким образом, права на благоприятную среду обитания и на благоприятную среду жизнедеятельности пересекаются с правом на благоприятную окружающую среду в природной сфере их действия <*> и соответственно в этой своей части могут быть включены в круг экологических. Практическое значение данного обстоятельства состоит в возможности использования многих норм санитарного и градостроительного законодательства в юридической защите общественного экологического интереса. Сходное соотношение существует между правом на благоприятную окружающую среду и правом на радиационную безопасность, которое пересекается, кроме того, с правом на охрану здоровья и правом на благоприятную среду обитания. ——————————— <*> О. И. Крассов включает эти права в право на благоприятную окружающую природную среду в качестве элементов его содержания. См.: Указ. соч. С. 79.
Право на охрану здоровья (ст. 41 Конституции РФ) соотносится с правом на благоприятную окружающую среду как цель и средства (что справедливо применительно к соотношению права на охрану здоровья со всеми другими правами, приведенными выше), но этим содержание последнего не исчерпывается, поскольку, как отмечалось, благоприятность — это не только безвредность, безопасность факторов среды для здоровья, но и нечто большее. Положение названной статьи о том, что в Российской Федерации поощряется деятельность, способствующая экологическому благополучию, можно рассматривать как причастность права на благоприятную окружающую среду к гарантиям реализации права на охрану здоровья. Однако никакого поглощения не происходит, поскольку благоприятная окружающая среда обеспечивает не только здоровье, но уже и саму жизнь человека, выступает как необходимое условие всякой человеческой деятельности. Более того, несмотря на общность целей, не исключена ситуация, когда меры обеспечения одного права (на благоприятную окружающую среду) входят в противоречие с реализацией другого (на охрану здоровья). Например, это возможно в случаях, когда по причине недостаточной экологической безопасности приостанавливаются предприятия медицинской промышленности, производящие лекарственные препараты (в конце 80-х — начале 90-х годов такая практика нередко имела место). Право на защиту в чрезвычайных ситуациях может рассматриваться как производное от прав на жизнь, на здоровье, на собственность, на благоприятную окружающую среду и состоящее из особенностей реализации этих прав в экстремальных ситуациях природных или техногенных аварий и катастроф. Право потребителя на безопасность товара (работы, услуги) связано с правом на благоприятную окружающую среду в части обеспечения при использовании, хранении, транспортировке и утилизации товара безопасности окружающей среды. Законодательные акты об осуществлении отдельных видов деятельности содержат целый ряд гарантий интересов населения, подверженного риску причинения техногенного вреда. В определенной мере права граждан на безопасность проживания в условиях повышенного эколого-техногенного риска могут рассматриваться в составе права на благоприятную окружающую среду. Например, право граждан на безопасные условия проживания, труда в зонах защитных мероприятий и благоприятную окружающую среду, на возмещение вреда вследствие чрезвычайных ситуаций, возникших при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия (ст. 16, 19 Федерального закона «Об уничтожении химического оружия»); право на получение информации в области использования атомной энергии, на возмещение убытков и вреда, причиненных радиационным воздействием при использовании атомной энергии (ст. 13, 15 Федерального закона «Об использовании атомной энергии»). Право на благоприятную окружающую среду вот уже длительное время отождествляют с правом общего природопользования, отраженным в разной степени во всех основных природноресурсовых законах. Это имеет место не только в литературе, но и в законодательстве. Однако подобное приравнивание не вполне обоснованно, поскольку здесь также существует расхождение, но уже относящееся больше не к объекту, а к содержательной стороне прав. В праве на благоприятную окружающую среду суть притязания — в качестве объекта, то есть природной среды, а в праве общего природопользования главное состоит в свободе доступа к нему. Субъектами права на благоприятную окружающую среду являются только граждане, а субъектами права общего природопользования могут выступать также и юридические лица. Право на благоприятную окружающую среду может в определенном смысле рассматриваться как условие осуществления общего природопользования. Право на благоприятную окружающую среду реализуется непрерывно и постоянно, а некоторые виды права общего природопользования могут быть без особого ущерба перенесены во времени, а при необходимости и заменены пользованием объектами искусственного происхождения, что принципиально невозможно для права на благоприятную окружающую среду. Право общего природопользования в ресурсовом законодательстве сближается с публичными сервитутами. Это право может быть ограничено по основаниям, указанным в законе, и в этом еще одно его отличие от права на благоприятную окружающую среду. Например, пребывание граждан в лесах, сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и технического сырья могут быть ограничены в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти в области лесного хозяйства, в том числе в интересах пожарной безопасности лесов, ведения орехово-промыслового, лесоплодового или лесосеменного хозяйства, а в государственных природных заповедниках, национальных парках, природных парках и на других особо охраняемых природных территориях — в связи с установленным на них режимом лесопользования (ст. 86 Лесного кодекса РФ). Впрочем, отмеченные различия не стоит абсолютизировать. Право на благоприятную окружающую среду и право общего природопользования имеют множество точек соприкосновения, в особенности в сфере рекреационного природопользования, составляющего наиболее распространенное направление общего природопользования. Право на благоприятную окружающую среду и рекреационное природопользование объединяет субъектный состав (только граждане) и заинтересованность субъекта в качестве природных объектов, которое соответственно обязательно (когда оно — объект притязания) или весьма желательно. В судебной практике иски о защите прав на благоприятную окружающую среду часто мотивируются нарушениями именно прав общего рекреационного лесо — и водопользования, проистекающими из актов изъятия лесных земель, предоставления зон отдыха для жилой застройки или предпринимательской деятельности и т. п. (Сугубо теоретическое значение имеют и различия между правом на благоприятную окружающую среду и смежными ему правами в области градостроительства и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В реальной жизни подавляющее большинство случаев нарушения права граждан на благоприятную окружающую среду сопряжены с нарушениями градостроительного и санитарного законодательства.) Таковы в общем виде правила проверки смежных прав на «экологичность» и соответственно исходные посылки к очерчиванию круга экологических прав граждан. Однако обсуждение общих характеристик правового института этим не заканчивается, поскольку существует необходимость упорядочения понятийного аппарата. Экологические права — выражение скорее обиходное, нежели научное. Юридически более корректно вести диалог, например, в категориях экологических интересов граждан и общества, эколого-правового статуса личности, субъективных прав граждан в экологических правоотношениях, законных и уставных прав общественных объединений в сфере охраны окружающей среды <*>. Но во избежание ненужной многозначности, видимо, есть смысл в уточнении позиций, для чего необходимо найти ответ как минимум на два вопроса: а есть ли экологические права у других субъектов, помимо граждан, и каковы, собственно, границы экологичности прав? Выбор точек обсуждения связан с нарастающей и не всегда оправданной экспансией понятия, когда к экологическим права и обязанности причисляются по признаку формального внешнего сходства, определяемого общей отраслевой принадлежностью. ——————————— <*> В то же время введение тематики экологических прав в сложившемся понимании в структуру учебников вполне допустимо и не вызывает принципиальных возражений. Автор также пользуется этой терминологией в учебных целях (см.: Васильева М. И. Экологические права граждан (основы теории): Учебное пособие. Тверь, 1999).
Возможно два толкования объема понятия «экологические права». Если считать их ценностным эквивалентом право на благоприятную окружающую природную среду, то автоматически круг субъектов экологических прав, или, что одно и то же, права на благоприятную окружающую среду, ограничивается только гражданами, включая группы граждан и население в целом. Если экологическими правами называть весь возможный конгломерат полномочий, прав и обязанностей в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды, то субъектами таких прав будут не только граждане и их объединения, но и противостоящие (обязанные) стороны — предпринимательский сектор и государство, а граждане оказываются наделенными поистине экзотическими «экологическими» правами, к примеру правом на участие в культурно-оздоровительных, туристических, спортивных мероприятиях, на использование животного мира и использование недропользователями земельных участков для предпринимательской деятельности <*>. Для излишне широкого понимания прав граждан экологического характера свойственно также отнесение к ним прав природопользования, чему может быть только то объяснение, что они вписываются в предмет экологического права в широком смысле, как комплексной отрасли, включающей в себя не только правовую охрану окружающей природной среды, но и природноресурсовое право. Однако, на наш взгляд, экологические права, в отличие от прав природопользования, имеют внеэкономический характер, в наименьшей степени привязаны к каким-либо вещным правам на природные ресурсы и по этой причине включают в себя лишь некоторые виды прав общего природопользования, например рекреационное. ——————————— <*> См.: Экологическое право России / Под ред. В. Д. Ермакова и А. Я. Сухарева. М., 1997. С. 229, 236 — 237.
Представляется более корректным говорить об экологических правах именно в контексте права граждан на благоприятную окружающую среду, включая в них все те обширные полномочия общественности (граждан, их объединений, населения), которые непосредственно связаны с содержанием и реализацией головного конституционного (ст. 42) права. Это как бы внешний ограничитель группы экологических прав, связанный с их субъектным составом. Необходимо подчеркнуть, что экологические права общественных объединений производны от экологических прав граждан и могут считаться таковыми только в той мере, в которой направлены на реализацию и защиту публичных экологических интересов. Вторичность связана с тем обстоятельством, что общественные объединения — преимущественно лишь выразители интересов, граждане же — всегда носители интересов. Опыт показывает, что содержательный разрыв здесь может иметь место. Общественные объединения являются субъектами экологических прав скорее в их процессуальном аспекте. Не менее важен и внутренний признак, определяющий экологичность прав, а именно — движущий мотив, конечная цель, направленность защищаемого законом интереса. Вполне понятно, что интерес предпринимательской структуры в сохранении качества природного ресурса имеет не экологический характер <*>. В самом деле, сельскохозяйственное предприятие-землепользователь, например, действительно заинтересовано в сохранении качества своей земли, а лесозаготовительная организация — в качестве арендованного леса, однако их интерес не простирается дальше поддержания нормального состояния объекта с точки зрения его выгодной, эффективной эксплуатации. Тем более трудно отнести к разряду экологических прав использование недропользователями земельных участков для предпринимательской деятельности, как это сделали некоторые авторы в предыдущем примере. ——————————— <*> Встречается мнение о наличии у предпринимателей экологических интересов, но обычно оно никак не мотивируется (см., напр.: Козырин Н. Природоохранные вопросы предпринимательской деятельности // Хозяйство и право. 1997. N 6).
Что касается экологичности прав и обязанностей государства и муниципальных образований <*>, то применительно к этим субъектам более точным было бы употребление категории экологического интереса, который, несомненно, присутствует на всех уровнях публичной власти как отраженный в праве и частично «огосударствленный» интерес общества. Вызывает сомнение, к примеру, отнесение к числу экологических обязанности государства по обеспечению ознакомления граждан с документами и материалами, затрагивающими их права и свободы, равно как не становится экологическим право государственных органов на ограничение доступа к экологической информации, составляющей государственную тайну. Того, что соответствующие документы, материалы, информация имеют отношение к сфере охраны окружающей среды, явно недостаточно для экологизации обязанности или права по их предоставлению. Возникает вопрос: всегда ли обязанность субъекта правоотношения становится экологической по причине того, что право, которое эта обязанность обеспечивает, является экологическим? Во всяком случае положительный ответ требует обстоятельной аргументации. Если у государства и есть экологические обязанности, то это их свойство предопределяется скорее экологичностью публичного интереса, который функционально (в рамках своих функций) обязано обеспечивать государство, нежели экологичностью прав граждан в конкретных правоотношениях. ——————————— <*> См., например: Раздел 3 «Экологические права и обязанности граждан и иных субъектов» программы курса «Экологическое право России», одобренной Советом по правоведению УМО университетов и МГУ им. М. В. Ломоносова в качестве примерной программы для юридических вузов // Экологическое право России на рубеже ХХI века. Сб. научн. статей / Под ред. А. К. Голиченкова. М., 2000. С. 315 — 317.
Вопрос о терминологии в этом конкретном правовом институте обретает принципиальное значение, если иметь в виду, например, его возможное влияние на ценностное восприятие отрасли права вообще, исходящее из экологических прав (интересов) как центральной правовой идеи. С этих позиций вовлечение в круг субъектов экологических прав все новых лиц выглядит уже не столь безобидным. Очевидно, что идея о наделении экологическими правами и обязанностями органов власти и юридических лиц возникла по мере накопления опыта защиты прав граждан и публичных экологических интересов, и в этом смысле вполне объяснима. Но построения, сформированные по образу и подобию экологических прав граждан, в основе своей имеют только две заслуживающие внимания предпосылки — защиту интересов предпринимательского сектора и обязанности государства по обеспечению публичных и индивидуальных экологических интересов, что, однако, не структурируется содержательно и институционально в качестве экологических прав. О чем можно говорить уверенно: права признаются экологическими лишь при том условии, что сохранение качества окружающей природной среды и ее объектов — цель единственная и конечный интерес. В тех же ситуациях, когда такое сохранение есть лишь средство (способ) достижения иного результата, который действительно нужен и желателен субъекту, защищаемый законом интерес не должен рассматриваться как экологический и приравниваться к нему. Исходя из этих соображений, представляется правильным считать субъектами экологических прав только носителей соответствующих интересов — граждан, организованных и неорганизованных, представленных отдельными лицами и группами, объединениями и населением в целом. Сказанное не означает отсутствия у хозяйствующих субъектов своего собственного интереса в природоохранных отношениях. Более того, защита общественного экологического интереса просто невозможна в автономном режиме, вне сферы производственных отношений, а значит, нормотворчество должно всегда учитывать реальное экономико-правовое поле, в котором только и существует общественный экологический интерес. Без привязки к конкретным производственным отношениям эколого-правозащитные нормы «повисают в воздухе» и никогда не смогут быть эффективно реализованы. Экологические интересы невозможно обеспечить в отрыве от экономических и потому, что те и другие едины по своей социальной направленности. Их единство в том, что они призваны обеспечить качество жизни человека. Другое (широкое) понимание экологичности прав граждан наиболее последовательно отстаивается М. М. Бринчуком. По его мнению, «вопрос о характере потребностей человека в природе или о функциях природы по отношению к человеку лежит в основе экологических прав… Важнейшим и, представля ется, научно обоснованным основанием для отнесения прав к экологическим, логично использовать критерий удовлетворения природой связанных с ней потребностей человека. Соответственно к экологическим правам относятся как универсальное право на благоприятную окружающую среду, так и права человека на использование природных ресурсов» <*>. Далее автор относит к экологическим право граждан на специальное природопользование, право собственности на природные ресурсы <**>. ——————————— <*> См.: Бринчук М. М. Теоретические основы экологических прав человека // Государство и право. 2004. N 5. С. 6, 8. <**> Несколько отличающуюся от приведенной точку зрения имеет О. Л. Дубовик, полагая такие права смежными по отношению к чисто экологическим общим правам. См.: Указ. соч. С. 162 — 163.
Предваряя дискуссию, целесообразно заметить, что очевидные разногласия укладываются в тот случай, когда одна точка зрения не исключает другую. Как видно, в основу понимания экологичности прав был положен источник удовлетворения потребностей человека, в данном случае — природа. По мнению же автора данной статьи, в качестве такой основы принимается, во-первых, вид человеческой потребности, лишь один из многих связанных с природой, а именно ее (потребности) экологический и, следовательно, — как антитеза — внеэкономический характер; во-вторых, общность или сущностная близость объекта группы прав (таковым объединяющим объектом является состояние окружающей среды как некое социальное благо). Если обратиться к смыслу названий других прав человека (трудовых, гражданских, жилищных, семейных и др.), то они также происходят не от источника удовлетворения соответствующих потребностей, а из характера объекта и связи участников соответствующих правоотношений. Наконец, в основе моего понимания экологичности как детерминирующего признака группы прав лежит классическое понятие экологии как сферы взаимодействия живых существ со средой своего обитания, не включающее факторы экономической заинтересованности. Очевидно, что с таких позиций право частной собственности на природные ресурсы является по сути своей не экологическим правом, а конституционным и гражданским, осуществляемым с учетом установленных природоохранным, природноресурсовым и земельным правом публичных ограничений и иных особенностей, и лишь по форме — природноресурсовым. Сложно согласиться и с тем, что «отнесение всех разновидностей прав на природу (окружающую среду) и связанных с ней к экологическим целесообразно с точки зрения их всестороннего исследования и регулирования, создания механизмов их реализации, соблюдения, охраны и защиты» <*>, поскольку реализации и защите, например, права на экологическую информацию, на возмещение экологического вреда здоровью, права собственности на природные ресурсы присущ ряд значимых особенностей. ——————————— <*> Бринчук М. М. Указ. соч. С. 9.
Таким образом, целью правового регулирования отношений, возникающих по поводу экологических прав, является в конечном счете обеспечение соблюдения, реализации, защиты важнейшего из них и системообразующего, а именно — права на благоприятную окружающую среду. В этом смысле все другие экологические права имеют служебный характер. Место права на благоприятную окружающую среду в системе прав человека предопределяется тем, что, обеспечивая основы жизнедеятельности, оно выступает как прирожденное, имманентно присущее человеку качество. Его трудно отнести к какому-либо одному виду прав по известным классификациям <*>. Право на благоприятную окружающую среду опосредует специфические общественные отношения, которые, с одной стороны, а именно в части «права-пользования», не входят в предмет никаких других основных прав, поскольку объект пользования — состояние окружающей среды — индивидуален и самодостаточен. С другой стороны, правомочия, объединяемые в категории «право-поведение» и «право-требование», имеют собирательный характер, включают в качестве способов реализации множество самостоятельных субъективных прав различной видовой принадлежности. Поэтому в содержании данного права можно увидеть разные групповые признаки. Например, свойства личного права, поскольку его реализация неотделима от индивида и его права на жизнь. Реализация данного права посредством участия в принятии эколого-значимых решений, в референдумах, вступления в информационные отношения, проведения общественных акций приближает его к политическим правам (ч. 4 ст. 29, ст. 31, ч. 1, 2 ст. 32 Конституции РФ). Те элементы «права-притязания», которые проявляются в случае нарушения с причинением вреда, придают данному праву черты имущественного. В части компенсаций вреда населению экологически неблагополучных территорий можно говорить о принадлежности его к группе социально-экономических прав, непосредственно связанных с распределительными отношениями в обществе. ——————————— <*> В общей теории права встречается различное понимание права на благоприятную окружающую среду: его могут относить к социально-экономическим правам (см.: Теория государства и права / Под ред. В. К. Бабаева. М., 1999. С. 175) либо не включать ни в какие классификации (см.: Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах / Отв. ред. М. Н. Марченко. Т. 1. С. 428 — 430). Также и в конституционном праве: некоторые авторы классифицируют его как социально-экономическое (см.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 1999. С. 241), а в других работах это право граждан не рассматривается вовсе, ни в одной из групп основных прав (см.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 164, 175 — 252). В отраслевой науке, например, М. М. Бринчук предлагает выделить экологические права в качестве самостоятельной разновидности прав (см.: Экологическое право (право окружающей среды): Учебник. М., 1998. С. 133).
Совмещение элементов личных неимущественных и имущественных, социально-экономических и политических прав может рассматриваться не только в контексте содержания права на благоприятную окружающую среду, но и в обратном порядке, а именно: все эти правовые возможности допустимо и даже более логично не включать в содержание права на благоприятную окружающую среду, а толковать в качестве самостоятельных средств обеспечения экологического благополучия. При таком взгляде право на благоприятную окружающую среду не бесформенный комплекс всех мыслимых правомочий, притягивающихся по признаку экологичности преследуемого интереса, а одно из многих прав, направленных на достижение названной цели. Подобный подход органически сочетается с преодолением отраслевого способа правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и переходом к экологическому правопониманию, при котором благоприятная окружающая среда будет восприниматься в качестве общеправовой ценности. Это, однако, дело не сегодняшнего дня, а один из возможных вариантов будущего развития института и отрасли в целом. К сожалению, в настоящее время толкование и тем более применение основных прав человека происходит без экологического подтекста, поскольку считается, что заинтересованность в сохранении окружающей среды отражается специально сконструированным правом (ст. 42 Конституции). Однако этого недостаточно, на самом деле миссия защиты всеобщего экологического интереса должна выполняться всеми релевантными правами человека, и только в таком случае можно рассчитывать на устойчивую экологизацию объективного права. Экологизированную трактовку могут приобретать и те права, которые внешне отдалены от сферы охраны окружающей среды. Например, гарантируемое (ст. 19 Конституции РФ) равенство всех перед законом, равенство прав и свобод человека и гражданина означает, что все имеют равное право на благоприятную окружающую среду и, следовательно, принятие решений не может основываться на предпочтительности интересов какой-либо категории граждан, определяемой по количественному, территориальному или другим признакам. Аналогично все имеют равное право на доступ к природным ресурсам как основе жизни и деятельности, из чего следует требование справедливого распределения ресурсной ренты. В противном случае экологический интерес будет реализовываться в противоречивой правовой среде, создаваемой конкуренцией целей права на благоприятную окружающую среду и других прав человека, с вполне предсказуемым результатом. Условно говоря, сегодня все права человека не могут не быть экологичными. Право на благоприятную окружающую среду принадлежит к числу тех прав и свобод, совокупность которых дает возможность судить о положении личности в конкретном обществе, а также и о характеристиках государства. Наряду с другими социальными институтами оно определяет показатели качества жизни, и с этих позиций обеспечение благоприятной окружающей природной среды выступает как составная часть общих мероприятий по повышению качества жизни человека. Социальная ценность права жить в экологически безопасной среде вполне сопоставима с ценностью права на труд, на отдых, охрану здоровья и др. Более того, поскольку сейчас от состояния окружающей среды все в большей степени зависит здоровье человека, успешная реализация этого права создает необходимые условия для осуществления всех других прав, свобод и интересов граждан. Соответственно загрязнение окружающей среды может рассматриваться как опосредованное нарушение всех других прав человека. Заметим, что подобные характеристики относятся не к иерархичности, которая не принята в сфере прав человека <*>, а к другому понятийному ряду, построенному на связях детерминирующего характера, где окружающая среда — необходимое и незаменимое условие жизни. В целом, несмотря на отсутствие в законодательстве каких-либо указаний на приоритетность внутри системы прав человека, проблема выбора все же существует. Можно согласиться с М. Н. Малеиной в том, что, «не проводя строгой иерархии всех известных субъективных гражданских прав, все-таки было бы предпочтительнее закрепить в законодательстве в качестве правового принципа положение о том, что субъективные неимущественные права, обеспечивающие физическое и психическое благополучие личности (права на жизнь, здоровье, физическую и психическую неприкосновенность, благоприятную окружающую среду), при их осуществлении имеют приоритет перед другими субъективными правами» <**>. Приемлем и такой подход, который можно условно назвать принципом защиты права на благоприятную окружающую среду от «нарушения» его другими правами граждан <***>. Косвенным подтверждением дифференцированного отношения законодателя к субъективным правам является ч. 3 ст. 56 Конституции РФ, где перечислены права и свободы, не подлежащие ограничению в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя, — права на благоприятную окружающую среду в этом перечне нет, что, наверное, не совсем правильно. Имеются все основания полагать, что в технотронном обществе ХХI века все природные ресурсы, факторы и компоненты будут представлять собой исключительную социальную и экономическую ценность, еще более возрастет значение жизнеобеспечительной функции природы, и право на благоприятную окружающую среду очевидно и окончательно станет равнозначным праву на жизнь. ——————————— <*> Например, А. Г. Бережнов считает, что «иерархическое построение прав и свобод, подчеркивание приоритета одних прав и свобод перед другими малопродуктивны» (Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах / Отв. ред. М. Н. Марченко. Т. 1. С. 430). <**> Малеина М. Н. Содержание и осуществление личных неимущественных прав граждан: проблемы теории и законодательства // Государство и право. 2000. N 2. С. 21. <***> Это может иметь такой, например, вид: Закон Волгоградской области от 3 апреля 1998 г. (с изм.) «Об экологической безопасности на территории Волгоградской области», закрепляя приоритеты при обеспечении экологической безопасности, установил, что «осуществление иных прав и свобод в ущерб праву на экологическую безопасность не допускается».
Можно обнаружить и обратную зависимость: успешная и полная реализация всех других прав и свобод человека создаст ситуацию, в которой экологический правопорядок будет вторичным результатом установления в обществе режима законности. Например, мероприятия, проводимые в целях осуществления прав на охрану здоровья, на отдых, образование, будут включать в себя экологический компонент, и тогда соответственно укрепление санитарно-эпидемиологического благополучия, организация рекреационного природопользования, повышение качества экологического образования определенно дадут экологический эффект. Достижение параметров правового государства, в котором государство признает и действительно обеспечивает права и свободы человека и гражданина, гарантируется государственная, в том числе судебная, защита прав и свобод, а граждане имеют право реально участвовать в управлении делами государства (ст. 17, 32, 45, 46 Конституции РФ), несомненно, будет сопровождаться укреплением позиций права личности на благоприятную окружающую среду. К особенностям права на благоприятную окружающую среду может быть отнесена также его сильная зависимость от внешних факторов. Внешними по отношению к условиям реализации выступают факторы, не подверженные государственно-правовому регулированию. С одной стороны, это различные явления природного характера, а с другой — состояние окружающей среды и отношение к экологическим правам человека в сопредельных и даже территориально удаленных странах. В каком-то смысле право на благоприятную окружающую среду носит наднациональный характер, успешность его осуществления в пределах юрисдикции одного государства в немалой степени зависит от состояния международно-правового регулирования сферы охраны окружающей среды. Наконец, отдельного обсуждения ввиду его колоссальной роли в процессе реализации и защиты данного права заслуживает экологическое правосознание. Личностное отношение субъектов права к построению своей собственной системы правовых ценностей зависит главным образом от субъективных представлений о качестве жизни, но при всей мобильности индивидуальных и общественных правовых предпочтений неизменной остается недооценка жизнеобеспечивающей функции и, как следствие, правовой ценности окружающей природной среды. Это порождает в обыденном, а также и, увы, в профессиональном правосознании стабильно «недружественную» по отношению к экологическим правам иерархичность субъективных прав, в которой им отводится, как правило, второстепенная, соподчиненная или вовсе остаточная роль. Практика реализации и защиты экологических прав населением, общественными объединениями, отдельными гражданами формируется с большим трудом. Усвоение правовых ценностей происходит на уровне правовой психологии, однако в осознании гражданами своих экологических прав преобладают искаженные правовые стереотипы, которые и мотивируют юридически значимое поведение — преобладающе пассивное по отношению к своим правам, а часто и неправомерное. Культурно-историческая обусловленность правосознания предполагает принципиальную возможность выявления, учета и целенаправленной корректировки факторов, воздействующих на психоэмоциональную сферу субъектов права, и, следовательно, проведение последовательной, системной работы по формированию правовой и экологической культуры в обществе способно (рано или поздно) дать желаемые структурные улучшения в сфере общественного и индивидуального экоправосознания.
