(Лебедева Н. Н.) («Законодательство и экономика», 2005, N 11)
ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ДЛЯ САДОВОДСТВА, ОГОРОДНИЧЕСТВА И ВЕДЕНИЯ ДАЧНОГО ХОЗЯЙСТВА: ОПРАВДАННО ЛИ СОХРАНЕНИЕ РАЗЛИЧНЫХ ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ?
Н. Н. ЛЕБЕДЕВА
Н. Н. Лебедева, аспирантка Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Садоводство, огородничество и дачное хозяйство на территории Российской Федерации имеют важное значение для населения нашей страны. История существования и развития садоводческих, огороднических и дачных объединений насчитывает не одно десятилетие. Так, уже в Декрете от 19 февраля 1918 г. «О социализации земли» <*> в ст. 11 в качестве одной из первостепенных задач ставилось развитие сельскохозяйственных промыслов, в числе которых садоводство и огородничество. Земельные участки под дачи предоставлялись в соответствии с Постановлением СНК СССР от 21 июня 1945 г. N 1466 генералам и офицерам. Важность развития огородничества и всемерного его поощрения устанавливалась принимаемыми от десятилетия к десятилетию нормативными документами. Постановлением Совета Министров РСФСР от 12 апреля 1965 г. <**> указывалось на необходимость принятия мер к увеличению площадей под огородами для широкого привлечения рабочих и служащих и членов их семей к обработке огородов. Постановлением от 15 мая 1986 г. N 562 <***> в обязанность Советов Министров союзных республик вменялось обеспечение предоставления в установленном порядке предприятиям, организациям и учреждениям участков земли для коллективного огородничества. ——————————— <*> СУ РСФСР. 1918. N 25. Ст. 346. <**> СП РСФСР. 1966. N 8. Ст. 37. <***> СП СССР. 1986. N 22. Ст. 122.
Несмотря на регулирование земельных отношений в садах и огородах на основании единого нормативного правового акта, между правовым режимом земель, предоставляемых для ведения садоводства и огородничества, имелись довольно существенные различия. Во-первых, это касалось земель, из числа которых выделялись земельные участки для ведения огородничества. Первые нормативные правовые документы не устанавливали различия в землях, предоставляемых для огородничества или садоводства. Например, в вышеупомянутом Декрете «О социализации земли» для садоводства и огородничества в первую очередь предоставлялась неудобная для земледелия земля, во вторую очередь — удобная для земледелия, но по условиям местности более подходящая для занятия огородничеством и садоводством. В последующие десятилетия законодатель пошел по пути разделения правового режима земель, предоставленных для ведения огородничества и садоводства. Для коллективного огородничества в соответствии с Земельным кодексом РСФСР от 1 июля 1970 г. (далее — ЗК РСФСР 1970 г.) могли предоставляться земельные участки из земель населенных пунктов, земель государственного запаса и государственного лесного фонда, не предназначенных к использованию в ближайшие годы под застройку или для других целей, а также временно не используемые земли сельскохозяйственного назначения, земли промышленных, транспортных и иных несельскохозяйственных предприятий, организаций, учреждений (ст. 75); тогда как для ведения садоводства земельные участки предоставлялись из земель государственного запаса и не подлежащих облесению земель государственного лесного фонда за пределами зеленой зоны городов или за чертой других населенных пунктов. При отсутствии земель государственного запаса и государственного лесного фонда под коллективные сады в виде исключения могли предоставляться несельскохозяйственные угодья из земель, занятых подсобным сельским хозяйством предприятий, организаций и учреждений, а также из земель совхозов и колхозов, не подлежащих освоению по перспективному плану развития хозяйства. Во-вторых, участки для коллективного огородничества предоставлялись во временное пользование, как правило, сроком до пяти лет, в связи с чем ст. 77 ЗК РСФСР 1970 г. запрещала на этих участках возведение строений и посадку плодово-ягодных насаждений. То есть запрещалось возведение строений капитального типа, возможно было устройство шалашей, укрытий от непогоды. Земельные же участки для коллективного садоводства предоставлялись в бессрочное пользование. Наиболее существенные изменения в правовом режиме земельных участков, предоставляемых для ведения садоводства и огородничества, произошли в период земельной реформы. Этот этап был ознаменован принятием 25 апреля 1991 г. нового ЗК РСФСР <*>, в котором содержались специальные статьи, посвященные садоводству и огородничеству. Законодатель по-прежнему устанавливает особенности правового режима земель, предоставляемых для этих целей: на огородных участках могли возводиться лишь временные постройки индивидуального или общего пользования для отдыха, хранения огородного инвентаря и укрытия от непогоды. При прекращении права пользования земельными участками возведенные на них временные постройки подлежали сносу владельцами этих строений или за их счет без возмещения стоимости строений. Среди культур, которые могли выращиваться на огородных земельных участках, появились ягоды, что привело к практически полной идентичности выращиваемой сельскохозяйственной продукции в огородах и садах, за исключением плодовых культур. Земельные участки для коллективного и индивидуального огородничества предоставлялись местными Советами народных депутатов из земель запаса в аренду, а предприятиями, учреждениями и организациями — во временное пользование. Статьей 7 ЗК РСФСР 1991 г. предусматривалось, что граждане имели право по своему выбору на получение в собственность или аренду земельных участков для огородничества. Передача земельных участков в собственность граждан производилась местными Советами народных депутатов за плату и бесплатно. Бесплатно передавались в собственность граждан все ранее предоставленные для огородничества земельные участки, а также вновь предоставляемые для этих целей малопродуктивные сельскохозяйственные угодья и нарушенные земли. За плату земельные участки передавались в собственность граждан при предоставлении для этих целей продуктивных сельскохозяйственных угодий. Такая ситуация просуществовала до принятия 24 декабря 1993 г. Указа Президента РФ N 2287, которым ст. 7 ЗК РСФСР 1991 г., позволявшая оформить огородную землю в собственность, была исключена. После вступления Указа в силу осталась лишь ст. 68 ЗК РСФСР, т. е. огороды стало возможно оформить только во временное пользование. ——————————— <*> ВВС. 1991. N 22. Ст. 768.
Современное действующее законодательство в области правового режима земель, предоставляемых для ведения огородничества, по-прежнему устанавливает отличительные черты земельных участков, используемых для вышеназванных целей. Различный правовой режим земельных участков в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях обусловлен именно историческими корнями этого института, рассмотренными выше. Основные же тенденции развития говорят о том, что грани между этими правовыми формами земледелия хотя и существенно сблизились, но окончательно не исчезнут. По нашему мнению, можно говорить о практически полной идентичности правового режима земельных участков, предоставляемых для ведения садоводства и дачного хозяйства, но правовой режим земель огородов имеет существенные отличия. Правовое регулирование предоставления земель для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства в настоящее время осуществляется на основании ЗК РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ <*> и Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» <**> (далее — Закон). Согласно ст. 1 указанного Закона огородный земельный участок — земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля (с правом или без права возведения некапитального жилого строения и хозяйственных строений и сооружений в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территорий). Данное определение указывает на отличительные черты при использовании земельного участка, предоставленного для ведения огородничества, которые сводятся к следующему. ——————————— <*> СЗ РФ. 2001. N 4147. <**> СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801.
На огородном участке могут выращиваться ягодные, овощные, бахчевые и иные сельскохозяйственные культуры и картофель, тогда как на земельных участках, предоставляемых для ведения садоводства и дачного строительства, разрешено выращивание плодовых культур, являющихся многолетними насаждениями. К сожалению, Закон не указывает на то, что понимать под той или иной культурой. Нет таких понятий и в специализированных нормативных правовых актах. В результате чего земельный участок, предоставленный для выращивания определенных культур, с большой долей вероятности будет использоваться не по назначению. Возникнет проблема и в случае изъятия земельного участка у огородников: поскольку прямого указания на то, что на огородном земельном участке сажать многолетние плодовые насаждения нельзя, возникает вопрос о возможности возмещения стоимости многолетних насаждений, которые ст. 130 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) <*> отнесены к недвижимости. ——————————— <*> СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.
Одной из основных отличительных черт правового режима земель, предоставляемых для ведения огородничества, являются многолетние насаждения. С целью избежать судебных споров о возмещении стоимости многолетних насаждений и лишних издержек со стороны изымающей участок стороны представляется необходимым внести дополнения в Закон, которые устанавливали бы четкий запрет на выращивание плодовых культур на огородных участках и кратко раскрывали само понятие «плодовая культура». Исходную информацию предлагается почерпнуть из «Сельскохозяйственной энциклопедии» <*>: «Плодовая культура — древесное или кустарниковое растение, среди которых выделяют семечковые (яблоня, груша, айва), косточковые (вишня, слива, черешня, абрикос, персик), орехоплодные (грецкий орех, лещина, миндаль, фисташка), цитрусовые (лимон, мандарин, апельсин)». ——————————— <*> Сельскохозяйственная энциклопедия / Под ред. Бенедиктова И. А., Гриценко А. В., Ильина М. А. и др. В пяти томах. Изд. 3-е. М.: Государственное издательство сельскохозяйственной литературы, 1949.
Нельзя оставить незамеченным и тот факт, что на основании п. 8.4 СниП 30-02-97 расчет систем водоснабжения производится исходя из норм для полива посадок. Так, для овощных культур — это 3 — 15 л/кв. м в сутки, тогда как для плодовых деревьев эта норма составляет 10 — 15 л/кв. м в сутки. Как можно заметить, разница довольно существенная. На огородном земельном участке в отличие от садовых и дачных земельных участков не могут быть возведены жилые строения капитального типа. Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. <*> устанавливает, что объект капитального строительства — это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек. ——————————— <*> Российская газета. 2004. N 290.
Советское законодательство также запрещало (ст. 77 ЗК РСФСР 1970 г.) возведение на огородных земельных участках строений капитального типа. Возможно было устройство шалашей, укрытий от непогоды. Но очевидным плюсом того времени было установление в Типовом уставе садоводческого товарищества от 11 ноября 1985 г. N 517 <*> конкретных нормативов застройки земельного участка, что позволяло с точностью определить разницу между строениями капитального типа, возводимыми на садовом участке, и строениями некапитального типа на огородных участках. Так, на садовых земельных участках могли возводиться только одноэтажные летние садовые домики с отапливаемым твердым топливом помещением общей площадью до 10 кв. м, неотапливаемой верандой площадью до 10 кв. м и неотапливаемой мансардой сверх указанных размеров площадью до 15 кв. м, погребом площадью 8 кв. м, а также хозяйственные строения общей площадью до 15 кв. м. Высота помещений летнего садового домика не должна была превышать 2,5 м, хозяйственных строений — 2,2 м, погреба — 1,9 м, а общая высота домика (от уровня земли до конька крыши) не должна была превышать 6,5 м. ——————————— <*> СП РСФСР. 1986. N 18. Ст. 132.
Полагаем, что ранее действовавший порядок застройки земельных участков в объединениях садоводов, огородников и дачников был более удачным. Сейчас подробные регламентации отсутствуют. В настоящее время строительство на садовых и дачных участках регулируется СниП 30-02-97 «Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан» и СП 11-106-97 «Разработка, согласование, утверждение и состав проектно-планировочной документации на застройку территории садоводческих (дачных) объединений граждан». Указанными нормативами регламентируются минимальная высота жилого помещения, которая должна быть не менее 2,2 м, минимальная высота хозяйственных помещений — не менее 2 м, высота погреба — не менее 1,6 м. Предельных размеров нет, как нет и требований к этажности. Единственное ограничение предъявляется к участкам площадью 0,006 — 0,12 га, в которых «под строения и дорожки следует отводить не более 25 — 30% площади» («следует» носит характер скорее рекомендательный, чем императивный). В итоге можно строить практически что угодно, тем более что разрешение на строительство, полученное в органах архитектуры, в садоводческом или дачном объединении не нужно. Хорошо, если в основном документе объединения — плане организации и застройки территории садоводческого (дачного) объединения предусмотрены и этажность строения, и его предельные величины, которые, полагаем, могут и должны быть установлены на уровне органов местного самоуправления, как это предусматривает ч. 1 ст. 33 Закона. Что же касается СНиПа, который регулировал бы возведение построек на огородном участке (хотя бы по аналогии с садовыми (дачными) объединениями), то его нет. В связи с этим необходимо, используя положительный опыт советского законодательства, предусмотреть как минимальные, так и максимальные размеры жилых и хозяйственных построек, возводимых не только на земельных участках садоводческих и дачных объединений, но и на землях объединений огородников. Как было описано выше, в нормативных правовых актах советского периода помимо отличий в характере возводимых построек и выращиваемой продукции между садоводческими, огородническими и дачными объединениями устанавливались и отличия в землях, которые могли быть предоставлены для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства. В связи с чем предусматривался подробный перечень категорий земель, из числа которых предоставлялись земли для нужд огородничества и садоводства. Как было отмечено выше, законодатель устанавливал различия между землями, пригодными для садоводства и огородничества. Ныне действующее законодательство подобных различий не устанавливает, но и единой нормы, устанавливающей перечень категорий земель, из которых могут предоставляться земельные участки для вышеназванных целей, нет. Положения, касающиеся земель, из числа которых могут предоставляться земли для ведения огородничества, рассредоточены по статьям ЗК РФ и Закона, что представляется не совсем правильным по следующим мотивам. Исходя из ч. 1 ст. 14 Закона можно сделать вывод о том, что земельные участки для ведения огородничества предоставляются лишь из фонда перераспределения земель. Между тем в ст. 78, 83, 85 ЗК РФ говорится, что земельные участки для огородничества предоставляются не только из земель сельскохозяйственного назначения, попавших в фонд перераспределения земель, но и из других земель сельскохозяйственного назначения, а также из земель поселений в зонах сельскохозяйственного использования. Кроме того, характер возводимых строений и сооружений на огородных земельных участках зависит от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории. По мнению некоторых авторов, зонирование должно производиться преимущественно на землях поселений. Данный момент прямо выражен в п. 2 ст. 83 ЗК РФ. Если следовать этой концепции, то земли для ведения огородничества должны предоставляться исключительно из земель поселений. Но здесь мы сталкиваемся с еще одной проблемой. В Градостроительном кодексе РФ (ч. 9 и 10 ст. 35) в состав зон сельскохозяйственного использования, образовавшихся в результате градостроительного зонирования, включены и земли, предоставляемые для садоводства и для дачного строительства. Но среди них нет земель, предоставляемых для ведения огородничества. Таким образом, можно наблюдать очевидное противоречие между рассмотренными правовыми нормами, что может привести к коллизиям. В связи с этим необходимо принять следующие меры: — установить в Законе «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» исчерпывающий перечень категорий земель, предоставляемых для ведения огородничества, садоводства и дачного строительства; — предусмотреть в ч. 9 и 10 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ среди зон сельскохозяйственного использования зоны, предназначенные для ведения огородничества. С другой стороны, можно предположить, что законодатель, по всей видимости, намеренно исключил из состава зон сельскохозяйственного использования огородные земельные участки, преследуя цель исключить возможность предоставления земельных участков для нужд огородничества на территории земель поселений, поскольку в целом тенденция развития огородничества в России видится далеко не благоприятной. Представляется, что это связано с необходимостью увеличения площадей, занятых постройками различного (не сельскохозяйственного) назначения. В настоящий момент государство более не ставит (как это было ранее) в качестве одной из своих задач развитие огородничества и поддержку лиц, занимающихся огородничеством. Хотя на территории нашей страны все еще существуют отдельные субъекты Федерации, в которых земли для ведения огородничества предоставляются в собственность граждан бесплатно — это Тверская и Иркутская области. Тенденции же развития огородничества позволяют сделать вывод о том, что земли для этих целей с течением времени не будут предоставляться бесплатно, а получить земельные участки для нужд огородничества в собственность будет невозможно. По поручению Правительства РФ от 5 января 2003 г. N МК-П1 1-00069 и от 6 февраля 2003 г. N АГ-П1-01395 ГНУ Всероссийский институт аграрных проблем и информатики РАСХН разработал проект федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных объединениях граждан», основной новеллой в котором является правовой режим земель, предоставляемых для ведения огородничества. В концепции этого законопроекта указывается: так как огородные участки предоставляются обычно в пригородных зонах на территории, предназначенной для последующей застройки при расширении города, прокладки коммуникаций и т. д., из этого должно следовать, что такие участки должны передаваться гражданам лишь на определенный срок, по истечении которого они могут использоваться субъектами Федерации или муниципальными образованиями в иных целях. Передача этих участков в собственность с правом продажи, дарения и иных форм оборота земли не соответствует назначению этих земель, интересов градостроительства, ограничивает права субъектов Федерации и муниципальных образований в области земельных отношений, которые при необходимости изъятия этих земель для государственных или муниципальных нужд будут вынуждены выкупать их у собственников. В связи с этим законодателю целесообразно закрепить положение о том, что земельные участки для ведения огородничества предоставляются только в аренду. Однако такая точка зрения не представляется оправданной по ряду причин (как социальных, так и правовых). Социальный аспект проявляется в том, что существенно ухудшится положение огородников: как уже отмечалось, огородничеством занимаются в основном малообеспеченные слои населения и пенсионеры, аренда для большинства из которых может оказаться непосильной ношей, да и выращивание сельскохозяйственных культур нерентабельным. Правовые причины видятся в следующем: 1) законопроект обосновывает необходимость замены института собственности на институт аренды для ведения огородничества ввиду необходимости изъятия таких земель для государственных и муниципальных нужд в связи с изменением черты поселений. Однако этот тезис теряет смысл в связи со вступлением в силу 5 января 2005 г. Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» <*>, ст. 5 которого предусматривает возможность такого перевода без согласия правообладателей в связи с изменением или установлением черты поселений; ——————————— <*> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276.
2) законопроект не устанавливает последствий введения аренды земли в огородах, в связи с чем закономерно возникает ряд вопросов. Например, что будет с теми, у кого огородный земельный участок оформлен на праве собственности? В данном случае лишить права собственности возможно только на основании решения суда, другого механизма конституционно-правовые нормы, защищающие права собственников, не предусматривают. А как быть тем, кто еще не успел в соответствии с требованиями ЗК РФ от 25 октября 2001 г. переоформить право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения? Их права будут ущемлены в наибольшей степени, что с большой вероятностью приведет к возбуждению судебных дел в масштабах всей страны. Однако позиция, приведенная в законопроекте, высказывается далеко не впервые. Более того, в некоторых административных образованиях земельные участки под огороды уже сейчас предоставляются только в аренду. Так, Правила землепользования закрытого «административно-территориального образования» г. Зеленогорск устанавливают, что земельные участки для огородничества предоставляются только на праве аренды сроком до трех лет без права капитального строительства и размещения временных сооружений и построек. Если огородные земельные участки будут предоставляться исключительно на праве аренды в масштабах всей страны, а не только отдельных административно-территориальных образований, где это действительно обусловлено небольшой территорией, то это может привести к постепенному исчезновению огородничества, даже если будет предусмотрен долгосрочный характер арендных правоотношений. Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации правовой режим земельных участков для ведения огородничества имеет довольно существенные отличия от правового режима земельных участков, предоставляемых для ведения садоводства и дачного хозяйства. О равнозначности огородных земельных участков садовым и дачным говорить, по нашему мнению, нельзя. Представляется, что особенности правового режима земельных участков, предоставляемых для ведения огородничества, исходя из последних тенденций развития правоотношений в этой области, сохранятся. Правовой же режим земельных участков в садоводческих и дачных объединениях является равнозначным, о чем свидетельствует не только одинаковое правовое регулирование на основании единых нормативных правовых актов (характер выращиваемых культур, возводимые постройки), но и реалии современной жизни.
