(Чикильдина А. Ю.) («Журнал российского права», 2009, N 4)
ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ САДОВОДСТВА, ОГОРОДНИЧЕСТВА, ДАЧНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА В РОССИИ
А. Ю. ЧИКИЛЬДИНА
Загородные домы или дачи суть барометры народной силы, народнаго благосостояния, просвещения, гражданственности и общежития.
Ф. Булгарин, 1987 г.
Чикильдина Анна Юрьевна — преподаватель кафедры гражданского и предпринимательского права Волгоградского кооперативного института (филиала) Российского университета кооперации.
Дачно-садовое движение имеет свою историю. Предположительно, понятие «дача» связано с генеральным межеванием в России, происходившим в XVIII — XIX вв. Важнейшим его назначением было точное определение границ земельных владений отдельных лиц, крестьянских общин, городов, церквей для разрешения частых земельных споров собственников земли. По Манифесту, принятому в России 19 сентября 1765 г., Правительство отдало помещикам огромный фонд земель, насчитывавший около 70 млн. десятин. В основу конфигурации земельных владений были положены границы старинных «дач». Межевание сопровождалось изучением хозяйственного состояния страны, и все планы содержали экономические примечания (о числе душ, об оброке и о барщине, о качестве земель и лесов, о промышленных предприятиях и промыслах, о памятных местах). Однако нормативно-правовая база, определяющая порядок землепользования на дачных участках, приближенных по правовому режиму к современным, стала постепенно формироваться только в XX в. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 14 июня 1927 г. «О дачных поселках» <1> впервые определено понятие «дачный поселок». Так, дачными поселками признаются населенные пункты, расположенные вне городской черты и имеющие основным назначением обслуживание городов в качестве санаторных пунктов или мест летнего отдыха, если при этом сельское хозяйство является основным занятием не более чем для 25% взрослого населения этих населенных пунктов. Земли под дачными поселками, отнесенными к этой категории на основании указанного Постановления, а равно земли, необходимые для организации новых дачных поселков, отводились поселкам в порядке, установленном для отвода земель городам (ст. 144 — 146 и 153 ЗК РСФСР). Земельные отношения в дачных поселках регулировались на основании Положения о земельных распорядках в городах <2>. ——————————— <1> СУ РСФСР. 1928. N 8. Ст. 70. <2> СУ РСФСР. 1925. N 27. Ст. 188.
Основным нормативным актом после Декрета «О земле», регулирующим порядок дачного строительства, стало Постановление Совета Министров СССР от 20 марта 1958 г. <3>. Данным актом устанавливалось, что дачно-строительные кооперативы (далее — ДСК) организуются по ходатайствам предприятий, учреждений, организаций, регистрируются в исполкомах местных Советов депутатов трудящихся по их решениям. К тому же циркуляр Министерства коммунального хозяйства РСФСР от 22 декабря 1953 г. N М-03-21442 «О порядке пользования земельными участками в дачах ДСК» дал разъяснения об особом порядке пользования земельным участком двумя и более членами ДСК, проживающими в одном дачевладении. Все земельные участки, отведенные в установленном порядке для строительства дач на праве кооперативной собственности, выдавались гражданам на основе членства и при условии полной выплаты пая. При этом члену кооператива запрещалось передавать другому лицу занимаемое строение и обслуживающий его земельный участок. Содержание и благоустройство земельного участка осуществлялись пайщиками на равных условиях независимо от размера пая и занимаемой жилой площади с соблюдением всех противопожарных, санитарных правил и правил внешнего благоустройства. Для отдельных категорий граждан, а именно для генералов, адмиралов, старших офицеров, прослуживших не менее чем 25 лет, отвод земельных участков проводился в пределах 0,12 — 0,15 га в зависимости от расположения земельных участков. ——————————— <3> СП СССР. 1958. N 5. Ст. 47.
Все дачно-строительные кооперативы формировались по производственному принципу, т. е. при предприятиях, учреждениях, организациях, в целях организованного отдыха их рабочих и служащих. Уставы дачно-строительных кооперативов должны были соответствовать Примерному уставу ДСК, утвержденному Постановлением Совета Министров РСФСР от 24 сентября 1958 г. N 1125. Регистрация ДСК происходила в исполкомах городских, поселковых Советов депутатов трудящихся по месту нахождения предприятий, учреждений или организаций, при которых организовывались эти кооперативы. Соответственно их деятельность была под наблюдением и контролем исполкомов городских, поселковых Советов депутатов трудящихся, на территориях которых располагались соответствующие предприятия, учреждения, организации (а не исполкомов, на территориях которых находились выстроенные кооперативами дачи). До 1958 г. наряду с дачно-строительными кооперативами, организованными по производственному принципу, допускалось существование так называемых открытых дачно-строительных кооперативов, пайщиками которых могли состоять любые граждане в возрасте от 18 лет. Дальнейшая судьба таких открытых дачно-строительных кооперативов неизвестна. Допускалось существование ДСК для пенсионеров, однако такая форма также не получила дальнейшего развития. Право землепользования для дачно-строительных кооперативов регулировалось в особом порядке. Свою уставную деятельность по строительству и эксплуатации дач кооперативы осуществляли на отведенной им для этой цели земле. В подавляющем большинстве случаев земля отводилась дачно-строительным кооперативам на территориях дачных поселков. Отвод земли дачно-строительным кооперативам проводился на основании решений райисполкомов районов, в которых располагались дачные поселки, по согласованию с горисполкомами городов, в которых находились предприятия, учреждения, организации, при которых создавались эти кооперативы. Оформление отвода земли дачно-строительным кооперативам осуществлялось в соответствии с Постановлением ЗЦИК и СНК РСФСР от 1 августа 1932 г. «О предоставлении учреждениям, предприятиям и организациям обобществленного сектора земельных участков для строительства на праве бессрочного пользования». Как правило, дачно-строительным кооперативам выделялись крупные земельные массивы, предназначенные для размещения кооперативных поселков, состоящих из многих (иногда несколько сотен) дачевладений. Из Постановления Совета Министров СССР от 20 марта 1958 г. «О жилищно-строительной и дачно-строительной кооперации» вытекает, что дачно-строительные кооперативы могли приступать к строительству дач только с момента внесения ими в банк собственных средств в размере полной стоимости строительства. Как правило, дачи строились по типовым проектам, разработанным органами Министерства коммунального хозяйства. Однако из этого правила допускались исключения: по желанию пайщиков, для которых предназначались дачи, они могли строиться по индивидуальным проектам, утвержденным в установленном порядке. Выстроенные дачи принадлежали кооперативам на праве кооперативной собственности. Они вместе с обслуживающими их земельными участками распределялись между пайщиками кооперативов по решению общих собраний членов. При этом дачно-строительные кооперативы распределяли между пайщиками не всю предоставленную им землю, а большую часть этой земли. Некоторая часть земельных участков оставалась в непосредственном пользовании самих кооперативов. В частности, в пользовании кооперативов находились земельные участки, предназначенные для служебных и хозяйственных построек самого кооператива, общежитий для рабочих и служащих кооператива, хозяйственных дворов и пр. В статье 1 циркуляра Министерства коммунального хозяйства РСФСР от 22 декабря 1953 г. «О порядке пользования земельными участками в дачах ДСК» записано, что «право пайщика на пользование как строением, так и обслуживающим его земельным участком основано на членстве кооператива» <4>. Из этого положения вытекает, что дачно-строительные кооперативы могли предоставлять в пользование земельные участки как свободные, так и с возведенными на них дачами пайщикам кооперативов. Лицам, не состоящим членами кооператива, земельные участки не отводились. ——————————— <4> Жилищные законы. Изд. 3-е. М., 1958. С. 186.
Кроме того, в непосредственном ведении кооператива находились территории улиц и проездов в кооперативном поселке. В отношении этих территорий руководство ДСК было обязано заботиться о благоустройстве, об уборке, освещении и т. д. В настоящее время законом не предусматривается, хотя целесообразно было бы закрепить законодательно за дачными объединениями обязанность по инфраструктурному благоустройству своих поселков. До 1960 г. государственные, кооперативные, общественные организации могли продавать гражданам дачные строения, а после издания Постановления Совета Министров СССР от 30 декабря 1960 г. <5> отвод земельных участков под индивидуальное дачное строительство был запрещен. По мнению руководителей страны, дачные особняки с мелким индивидуальным хозяйством могли отрицательно повлиять на психологию рабочих. Индивидуальное дачное жилище не соответствовало идее коллективизма в форме трудовых и других коллективов и противоречило производственному принципу организации дачных поселков. Только в начале проведения земельной реформы в 90-х гг. стало возможным предоставление и приобретение гражданами земельных участков для дачного строительства. ——————————— <5> СП СССР. 1961. N 1. Ст. 2.
Отвод земли для ведения коллективного и индивидуального садоводства, огородничества рабочими и служащими с начала и до середины XX в. фактически не имел должного правового регулирования. Одним из первых нормативных актов в этой сфере стало Постановление Совета Министров СССР от 24 февраля 1949 г. «О коллективном и индивидуальном огородничестве и садоводстве рабочих и служащих». Чаще всего для нужд огородничества отводились городские земли сельскохозяйственного назначения. Кроме того, для этой цели могли быть предоставлены земли государственного земельного фонда, земли лесного фонда, а также свободные земли в полосе отвода железных и автомобильных дорог. Государственные сельскохозяйственные предприятия, в том числе подсобные хозяйства, расположенные как в городах, так и в сельской местности, предоставляли часть закрепленных за ними земель под сады, огороды своим рабочим и служащим. Земли для огородничества, как и дачные участки, отводились по производственному принципу, т. е. учреждениям, предприятиям, организациям, воинским частям. Возникшее в указанном порядке землепользование предприятий, учреждений, организаций, воинских частей и коллективов граждан регистрировалось в установленном порядке. В отличие от других видов землепользования на городских землях сельскохозяйственного назначения право предприятий, учреждений, организаций, воинских частей и коллективов граждан на пользование землями, отведенными для садоводства, огородничества, являлось срочным. Согласно ст. 1 Постановления Совета Министров СССР от 24 февраля 1949 г. «О коллективном и индивидуальном огородничестве и садоводстве рабочих и служащих» земли, отведенные для нужд огородничества до 1949 г. или в течение 1949 г., закреплялись за соответствующими предприятиями, учреждениями, организациями, воинскими частями и коллективами граждан на срок до пяти лет. В течение этого срока право землепользования не могло быть прекращено, кроме как в случае ликвидации указанных предприятий, учреждений, организаций и коллективов граждан или изъятия земель для государственных и общественных надобностей. Согласно Постановлению Совета Министров РСФСР от 12 апреля 1965 г. «О коллективном огородничестве рабочих и служащих» отвод и закрепление земельных участков для данных целей осуществлялись также «за предприятиями, учреждениями и организациями на срок до пяти лет». Были случаи отвода земель коллективам граждан (например, коллективам пенсионеров, коллективам жильцов какого-либо дома и т. п.). Предоставление земель государственных и иных сельскохозяйственных предприятий, расположенных в пределах города, под огороды для их рабочих и служащих осуществлялось по распоряжениям администрации этих предприятий. Размеры земельных массивов, выделяемых предприятиям, учреждениям, организациям, воинским частям и коллективам граждан для нужд огородничества, определялись в каждом отдельном случае органом, по решению которого отводится земля, исходя из числа граждан, желающих заниматься огородничеством, и наличия свободной земли. Право предприятий, учреждений, организаций, воинских частей и коллективов граждан на пользование землями, отведенными для нужд огородничества, было безвозмездным. Они освобождались от платы за пользование землей, от обложения налогами доходов, полученных от огородничества, с условием, что ни для каких других целей использовать эти земли они не могли. Советское законодательство предусматривало две формы организации огородничества — коллективное и индивидуальное. Как и в случае с земельными участками для дачного строительства, предоставление земельных участков под сады, огороды гражданам никакими специальными актами не оформлялось. Возникшее у граждан право пользования такими земельными участками государственной регистрации не подлежало. Аналогичная ситуация складывалась и с садоводством. Постановление Совета Министров РСФСР от 18 марта 1966 г. урегулировало отношения по ведению коллективного садоводства. Постановление «О коллективном садоводстве рабочих и служащих в РСФСР» предписывало Советам Министров автономных республик, крайисполкомам, облисполкомам, горисполкомам, райисполкомам и советам профсоюзов «принять меры к дальнейшему развитию коллективного садоводства рабочих и служащих, особенно вблизи городов, промышленных центров и рабочих поселков», оно установило и порядок создания таких садоводческих товариществ. Указанные органы власти должны были отводить предприятиям, учреждениям, организациям земельные участки для этих целей, а правление такого садоводческого товарищества по решению администрации предприятия, учреждения, организации и профсоюзной организации выделяло членам товарищества земельные участки размером до 600 кв. м. Тогда же был утвержден первый Типовой устав садоводческого товарищества рабочих и служащих. Ничего нового не внес в установленный ранее порядок ЗК РСФСР 1970 г. Согласно ст. 74 — 78 земельные участки для садоводства, огородничества предоставлялись «предприятиям, организациям и учреждениям», а не персонально гражданам, являющимся членами садоводческих товариществ. К июню 1986 г. более 6,6 млн. трудящихся освоили 426 тыс. га земли, создав 44 тыс. коллективных садов. Ежегодно в этих коллективных садах проводили отпуска, выходные дни или лето более 20 млн. рабочих и членов их семей <6>. Была опубликована 29 марта 1985 г. информация о заседании Политбюро ЦК КПСС, на котором рассматривался вопрос об услугах по ремонту и строительству построек для садоводческих товариществ в 1986 — 1990 гг. и на период до 2000 г., а 15 мая 1986 г. Политбюро ЦК КПСС одобрило меры по дальнейшему развитию коллективного садоводства и огородничества, в том числе по обеспечению увеличения числа земельных участков в коллективных садах на миллион — миллион двести тысяч ежегодно. ——————————— <6> Коллективное садоводство и огородничество: Сб. нормативных актов. М., 1987. С. 3.
Огромное влияние на развитие коллективного садоводства и огородничества оказали два Постановления Совета Министров СССР этого периода: от 29 декабря 1984 г. N 1286 «Об упорядочении организации коллективного садоводства и огородничества» и от 15 мая 1986 г. N 562 «О мерах по дальнейшему развитию коллективного садоводства и огородничества». В первом из них отмечалось, что наряду с положительными моментами в развитии садоводства и огородничества имелись серьезные недостатки. В ряде республик, краев, областей наблюдались нарушения при отводе земли, случаи самовольного захвата земельных участков. В некоторых районах страны под видом летних садовых домиков велось строительство особняков дачного типа с гаражами и банями. Это признавалось «серьезным отступлением от моральных и нравственных норм советского образа жизни», «извращением сущности коллективного садоводства и огородничества» <7>. ——————————— <7> Коллективное садоводство и огородничество: Сб. нормативных актов. М., 1987. С. 4.
Серьезные изменения в правовое положение садоводов, огородников и дачников внесли земельная реформа и первые нормативные правовые акты в этой сфере. Так, ст. 66 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. предусматривала, что земельные участки для коллективного садоводства и огородничества предоставляются местными Советами народных депутатов в пределах их компетенции и состоят из земель общего пользования, находящихся в собственности самих садоводческих товариществ, и из земель, находящихся в собственности членов указанных товариществ. Данная статья действовала вплоть до вступления в силу ЗК РФ 2001 г. Постановлением Совета Министров РСФСР от 22 февраля 1991 г. N 110 было утверждено Положение о порядке предоставления гражданам земельных участков для строительства индивидуальных жилых домов, а также для ведения садоводства, огородничества. Оно предусматривало, что земельные участки для этих целей предоставляются из специального земельного фонда. Заявления о предоставлении земельных участков для садоводства, огородничества подаются в рабочие комиссии, которые формируют товарищества и подбирают земельные участки. На основании решения комиссии соответствующий комитет по земельной реформе и земельным ресурсам подготавливал материалы о предоставлении земельного участка и вносил их на рассмотрение Совета народных депутатов, его президиума или исполнительного комитета при передаче им этих прав <8>. ——————————— <8> Коллективное садоводство и огородничество: Сб. нормативных актов. М., 1991. С. 94.
Таким образом, до 1991 г. земельные участки предоставлялись садоводческим (огородническим, дачным) товариществам на праве постоянного бессрочного пользования, а права самих граждан на земельные участки никак не фиксировались и правоустанавливающие документы на такие участки им не выдавались. В период с 1991 по 1998 г. при создании садоводческих, огороднических и дачных объединений земельные участки предоставлялись гражданам в собственность, а не на иных правах. Так, Закон РФ от 23 декабря 1992 г. N 4196-1 «О праве граждан РФ на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» предоставил такую возможность, но ограничил это право собственности целевым использованием земельного участка. Закон непосредственно определял порядок и способ купли-продажи такого земельного участка. Продажа разрешалась как посредством заключения договора, типовую форму которого утвердил Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству, так и в форме аукциона или конкурса. На отношения по продаже распространялось также утратившее силу Постановление Правительства РФ от 30 мая 1993 г. N 503 «Об утверждении Порядка купли-продажи гражданами РФ земельных участков». В частности, в п. 7 данного Постановления устанавливалось, что право собственности на земельный участок переходит от продавца к покупателю с момента регистрации районным (городским) комитетом по земельным ресурсам и землеустройству нотариально удостоверенной купчей. Указом Президента от 23 апреля 1993 г. N 480 «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками», также утратившим силу, органам исполнительной власти субъектов Федерации предписано выявлять потребность граждан в получении за плату и бесплатно земельных участков для садоводства, огородничества и дачного строительства и обеспечивать выделение таких земельных участков. В 1998 г. был принят и вступил в силу Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». Как следовало из п. 4 ст. 14 данного Федерального закона (в ред. 1998 г.), после государственной регистрации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения ему земельный участок бесплатно предоставлялся в срочное пользование. После утверждения проекта организации и застройки территории такого объединения и вынесения данного проекта в натуру членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения земельные участки предоставлялись в собственность или на ином вещном праве. Земли общего пользования предоставлялись садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению как юридическому лицу в собственность либо на ином вещном праве. Обратим внимание на тот факт, что с 1998 по 2001 г. при создании садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения земельные участки его членам могли предоставляться как на праве собственности, так и на ином вещном праве. В статье 216 ГК РФ насчет иных вещных прав на землю есть вполне определенная норма: под таковыми следует понимать право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения. Следовательно, в этот период предоставление гражданину — садоводу или дачнику земельного участка, например на праве постоянного (бессрочного) пользования (том самом ином вещном праве), четко фиксировалось в правоустанавливающих документах (ст. 4 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» установлена обязательность государственной регистрации права собственности и других вещных прав на недвижимое имущество, включая земельные участки). В октябре 2001 г. вступил в силу ЗК РФ, который в ст. 20 — 21 запретил предоставление гражданам земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования и праве пожизненного наследуемого владения, в связи с чем были внесены соответствующие изменения в Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». Анализ документов, с которых начиналось садоводческое, огородническое, дачное движение, свидетельствует о том, что в начале его развития гражданам никакие документы на их земельные участки не выдавались и землепользователями считались товарищества (кооперативы), имевшие статус юридических лиц. До проведения земельной реформы для ведения гражданами садоводства, огородничества или дачного строительства земельные участки выделялись по производственному принципу и вопросу, на каком праве граждане пользовались земельными участками, не придавалось большого значения. Социально-экономические реформы 90-х гг. XX в. создали условия для развития частных земельных отношений, полностью изменилась система предоставления земельных участков, приоритетным стало право частной собственности граждан на землю, требующее должного оформления. Вновь принятые нормативные правовые акты в этой сфере дают надежду, что современное значение садоводства, огородничества, дачного строительства в России повысит интерес представителей власти к проблемам граждан и позволит выработать государству протекционистскую политику по отношению к данным проблемам.
