(Боголюбов С. А.) («Экологическое право», 2013, N 3)
ТОЛКОВАНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПОЛОЖЕНИЙ КОНСТИТУЦИИ РОССИИ В СВЯЗИ С ЕЕ ЮБИЛЕЕМ <*>
С. А. БОГОЛЮБОВ
——————————— <*> Bogolyubov S. A. Interpretation of environmental provisions of the Constitution of Russia in connection with the jubilee thereof.
Боголюбов С. А., заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации.
В статье раскрываются потенциал экологических положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с другими нормами Основного Закона, баланс публичных и частных интересов в охране окружающей среды, роль государства в поддержании экологического правопорядка.
Ключевые слова: Конституция; экологическое, природоохранное, природоресурсное право; экологические права и обязанности граждан и юридических лиц; экологическая функция и ответственность государства.
In the article the potential of the environmental provisions of the Constitution of the Russian Federation is revealed in conjunction with other norms of the Basic law, balance of public and private interests in the protection of the environment, the role of the state in maintaining of the ecological legal order.
Key words: the Constitution; the ecological, environmental, natural resource law; ecological rights and duties of citizens and legal entities; ecological function and responsibility of the state.
Значение Конституции Российской Федерации для развития экологического права и законодательства трудно переоценить, и ее комментирование неоднократно осуществлялось профессиональными авторскими коллективами <1>; размышления над ее положениями, в том числе ее экологическими подходами и аспектами, проходили различные этапы: в первое десятилетие после ее принятия рассматривались ее цели и нормы, разъяснялись, уяснялись и обсуждались ее предписания, их роль в формировании и развитии природоохранного и природоресурсного права и законодательства; второе десятилетие, продолжая начатое, посвящалось в основном исследованию экологических прав граждан и юридических лиц (меньше — обязанностей), формулированию соотношения публичных и частных интересов, направлений и механизмов экологической политики <2>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Л. А. Окунькова) включен в информационный банк согласно публикации — БЕК, 1996 (2-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <1> См., напр.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л. А. Окунькова (С. А. Боголюбов, А. В. Мицкевич, А. С. Пиголкин, В. М. Сырых и др.). М.: БЕК, 1994; Юристъ, 2000; Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова (М. М. Бринчук, И. А. Иконицкая, Б. М. Лазарев, К. Ф. Шеремет и др.). М.: Юридическая литература, 1994. <2> См., напр.: Пашков М. Конституционные принципы рационального природопользования // Хозяйство и право. 1979. N 1; Боголюбов С. А. Конституционно-правовые проблемы охраны окружающей среды в СССР: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1990; Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций: Учеб. пособие для вузов / Под ред. А. К. Голиченкова. М., 1997 — 2013. Вып. 1 — 11; Пономарева И. П. Конституционные основы экологической политики Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000; Миняев А. О. Конституционные основы экологического права: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Экологические положения Конституций / Отв. ред. Е. А. Высторобец. Москва-Уфа, 2012.
Действующая Конституция <3> — самая стабильная из всех российских конституций, достигая своего двадцатилетия, предполагает дальнейшее углубление изучения ее действия, реализацию ее экологических положений, определение роли в ней преодолевающих коррупцию общества и государства. Актуализация экологической тематики, возрастание разноплановых факторов и тенденций развития, расширение фундаментальных трансформаций и информационных возможностей, изменений экономического, морального и политического ландшафта ставят право и государство на распутье, требующее выработки внятных и последовательных позиций в сложном и постоянно меняющемся мире, в том числе по вопросам обеспечения стабильности Основного Закона и творческого использования и наращивания его экологического потенциала. ——————————— <3> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. N 237. 1993. 25 дек.
Представляет интерес сопоставление экологических положений и иных постулатов Конституции, их взаимосвязь и влияние друг на друга, что предполагает научное, доктринальное, аутентичное и иные толкования Конституции, среди которых заметное место занимает ее официальное и концептуальное толкование, формулирование правовых позиций Конституционным Судом Российской Федерации (далее — КС РФ), разрешающим также дела о соответствии Конституции актов и договоров, споры о компетенции согласно ст. 125 Конституции, которые публикуются в Собрании законодательства Российской Федерации и «Вестнике КС РФ». Привлечение внимания к формам собственности на природные ресурсы и объекты обусловлено их двуединым характером — принадлежностью к общему достоянию, к природе, с одной стороны, и возможностью персонифицированных и внесенных в государственный реестр участков природы находиться в гражданском обороте — с другой. Более двадцати лет важное значение имеет отношение законодателя к частной собственности на землю и другие природные ресурсы, что обусловливается значением земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, периодом подготовки, обсуждения и принятия Конституции 1993 г., когда после шестидесяти лет исключительной государственной собственности на природные ресурсы в России законодательно установлено экономическое многообразие и обеспечена, закреплена собственность десятков миллионов граждан на земельные участки. Одной из основных проблем применения экологического законодательства, включающего природоохранную и природоресурсную подотрасли, является разграничение действия публичных и частноправовых требований, земельного и гражданского законодательства <4>. ——————————— <4> Сыродоев Н. А. О соотношении земельного и гражданского законодательства // Государство и право. 2001. N 4; Боголюбов С. А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. N 1; Боголюбов С. А. Экологическое (природоресурсное) право: Учебник для юридических вузов. М.: Контракт, 2011.
Согласно Определению КС РФ от 6 июля 2000 г. N 133-О <5>, конституционно-правовое регулирование прав граждан на землю — это прежде всего такие базовые положения, как относящиеся к основам конституционного строя принципы свободы экономической деятельности и свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Земля рассматривается Основным Законом как объект права частной собственности (ст. 35 и 36) и как товар (ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 74). Вариант гармоничного взаимодействия норм земельного и гражданского законодательства и их разграничения закреплен в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции в ст. 129 и 206 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) <6>, а также в иных федеральных законах. ——————————— <5> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июля 2000 г. N 133-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы о проверке конституционности пункта 1 и абзаца второго пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» // Документ официально опубликован не был. См.: СПС «КонсультантПлюс: Законодательство». <6> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
В Постановлении КС РФ от 13 декабря 2001 г. N 16-П <7> указано, что в контексте положений ч. 1 и 2 ст. 55 Конституции право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком не может не рассматриваться как обеспечивающее основу жизнедеятельности людей и направленное на создание условий для достойной жизни и свободного развития личности. Соответственно, в отношении данного права действует конституционный механизм защиты от произвольного умаления или ограничения, что предполагает предоставление государственных гарантий лицам, имеющим на законных основаниях не подлежащие изъятию в соответствии с федеральным законом земельные участки. В ч. 3 ст. 35 гарантируется защита не только права собственности, но и таких имущественных прав, как право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком, который является для землепользователя именно «своим имуществом», что должно признаваться всеми субъектами права. На этом основано и действующее гражданско-правовое регулирование: имущество как объект вещного права, в частности принадлежащее лицу на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, включая земельные участки, подлежит защите по правилам, действующим также применительно к праву собственности (ст. 216, 279, 283, 304 и 305 ГК РФ). ——————————— <7> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 декабря 2001 г. N 16-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» в связи с жалобой гражданки Т. В. Близинской» // СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 2). Ст. 5014.
Вопрос о соотношении требований природоохранного, природоресурсного и гражданского законодательства актуализируется в связи с современным совершенствованием ГК РФ и является одним из основных, решаемых в настоящее время в ч. 2 ст. 36 Конституции России, в ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ) <8>, ст. 3 Лесного кодекса Российской Федерации <9> (далее — ЛК РФ), ст. 4 Водного кодекса Российской Федерации <10> (далее — ВК РФ), а также в упомянутых выше нормах ГК РФ, принятых согласно требованиям Конституции и в соответствии с устоявшимися принципами западноевропейского права. В Определении КС РФ от 6 июля 2001 г. N 151-О <11> указывалось, что согласно ст. 4 ФЗ от 24 апреля 1995 г. «О животном мире» предусматривается, что отношения по владению, пользованию и распоряжению объектами животного мира регулируются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы этим Законом. ——————————— <8> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. <9> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278. <10> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381. <11> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июля 2001 г. N 151-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Думы Приморского края о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации «О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации» // ВКС РФ. 2002. N 2.
Согласно ч. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Государственная собственность в виде федеральной и субъектов Российской Федерации на землю, воды, леса, животный мир остается преобладающей, а на недра — исключительной, что обусловливает распространение требований ч. 2 ст. 36 не только на собственников-граждан, но и на публичных собственников природных ресурсов. Согласно Постановлению КС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П <12> право собственности на природные ресурсы, как и ее разграничение, должно устанавливаться в соответствии со ст. 9, ч. 3 ст. 11, ст. 36, п. «в» — «д», «к» ч. 1 ст. 72 и ст. 76 Конституции. Основания приобретения (возникновения) и прекращения права собственности устанавливаются гражданским законодательством, которое в соответствии с Конституцией (п. «о» ст. 71) относится к ведению Федерации. Республика Алтай (добавим: как и другие субъекты Российской Федерации) не вправе: устанавливать препятствия для использования природных ресурсов на своей территории в интересах всего многонационального народа Российской Федерации; провозглашать изначальное (первичное) право собственности на природные ресурсы с претензией на правомочия собственника на те объекты, которые ей не принадлежат; устанавливать приоритет какой-либо формы собственности, поскольку эти вопросы решаются либо непосредственно Конституцией, либо на ее основе федеральными законами. ——————————— <12> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.
Российское законодательство может гордиться закреплением общесоциальных функций земли и других природных ресурсов; свободное использование береговой полосы и водоохранной зоны водных объектов общего пользования предусматривается в ВК РФ; принцип экологического и общественного значения лесов сохранен в ст. 1 «Основные принципы лесного законодательства», ст. 5 «Понятие леса», ст. 11 «Пребывание граждан в лесах» ЛК РФ. В Постановлении КС РФ от 9 января 1998 г. N 1-П <13> обоснован публичный характер лесного фонда ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов. Лесной фонд представляет собой публичное достояние многонационального народа России и имеет специальный правовой режим (Постановление КС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П, Определение КС РФ от 27 июня 2000 г. N 92-О). ——————————— <13> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. N 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.
По смыслу приведенных конституционных положений и правовой позиции КС РФ, рассматриваемых во взаимосвязи с провозглашенной в преамбуле Конституции целью обеспечения благополучия и процветания России, исходя из ответственности перед нынешним и будущим поколениями и во исполнение конституционной обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, ответственность субъектов хозяйственной деятельности, связанной с использованием лесов, за соблюдение установленного лесным законодательством правопорядка и их публичные обязательства по восполнению части лесного фонда, утраченной в результате хозяйственной деятельности. Согласно Определению КС РФ от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О <14> в качестве одного из основных принципов лесного законодательства закреплен принцип платности использования лесов как основное и универсальное требование, обращенное ко всем субъектам лесопользования — гражданам и юридическим лицам, а основания (критерии) исключений из этого принципа могут быть предусмотрены федеральным законодателем не иначе как при соблюдении требований правовой определенности, экономической обоснованности, соблюдения баланса частных и публичных интересов и во всяком случае не должны вызывать сомнения с точки зрения справедливости и соразмерности соответствующих льготных условий природопользования. С государства не снимается его конституционная ответственность за сохранение природы и окружающей среды, и оно не освобождается от обязанностей осуществлять эффективный контроль в данной сфере общественных отношений, препятствовать причинению избыточного вреда окружающей среде в результате лесопользования и минимизировать экологические риски. ——————————— <14> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы закрытого акционерного общества «Аятское» на нарушение конституционных прав и свобод частями 1 и 2 статьи 4 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» // ВКС РФ. 2010. N 4.
Будучи собственником животного мира и иных природных ресурсов, государство обязано соблюдать требования Конституции, которая, определяя компетенцию Правительства Российской Федерации, возлагает на него обеспечение проведения в России единой государственной политики в области экологии (ст. 114, ч. 1, п. «в») и осуществление управления федеральной собственностью (ст. 114, ч. 1, п. «г»), в числе объектов которой находятся и природные ресурсы (ст. 9, ч. 2). В соответствии с Определением КС РФ от 6 июля 2001 г. N 151-О из конституционных полномочий Правительства Российской Федерации вытекает, в частности, его обязанность обеспечить такое регулирование потребления (изъятия) из природной среды объектов животного мира, которое не создавало бы угрозы сохранению его биологического разнообразия, способности к воспроизводству и устойчивому существованию. Выделение квот на вылов — это одно из направлений государственной политики в сфере рационального использования и сохранения природных ресурсов, о чем свидетельствует глава II Федерального закона от 17 декабря 1998 г. «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» <15>. ——————————— <15> См.: Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6273.
Конституционные положения конкретизируются и развиваются, получая официальное в некотором смысле продолжение, разъяснение в Постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» <16>, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» <17>. ——————————— <16> См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2012 г. N 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» // БВС РФ. 2012. N 12. <17> См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» // ВВАС РФ. 2005. N 5.
Со многими экологическими и иными конституционными положениями связана реализация комплексного градостроительного законодательства, основанного также на нормах административного, гражданского, муниципального и иных отраслей российского законодательства: из-за скученности населения нуждаются в специфическом регулировании охрана зеленых насаждений, природных территорий, памятников природы и культуры, учет общественного мнения, предупреждение и преодоление чрезвычайных экологических ситуаций. Охрана окружающей природной среды в населенных пунктах имеет приоритетное значение для проживающего в них населения, чутко отзывающегося на принимаемые здесь природоохранные решения <18>. ——————————— <18> См.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (Л. Е. Бандорин, С. А. Боголюбов, Н. В. Кичигин, Е. Л. Минина и др.). М.: Проспект, 2012.
Свободе и ограничениям природопользования посвящаются публичные слушания, где осуществляются выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Согласно Определению КС РФ от 15 июля 2010 г. N 931-О-О процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по вопросам экологии. Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Это корреспондирует с действующим земельным законодательством Российской Федерации, которое регулирует отношения по использованию и охране земли как важнейшей и неотъемлемой части природы, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности, чем обусловливается необходимость установления специальных правил в отношении правового режима земли (Определение КС РФ от 6 ноября 2003 г. N 387-О <19>), таких, как закрепленные ст. 42 ЗК РФ обязанности собственников земельных участков. ——————————— <19> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 ноября 2003 г. N 387-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Бовиной Ольги Павловны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 16, 20 и 62 Градостроительного кодекса Российской Федерации» // ВКС РФ. 2004. N 1.
Провозглашение, осуществление и защита предусмотренных в ст. 42 Конституции России экологических прав физических и юридических лиц по поводу окружающей среды является одним из направлений развития конституционного права России: по этой теме защищено множество диссертаций, причем не только по специальности 12.00.06, но и по специальностям 12.00.02 и 12.00.14, что свидетельствует о многоаспектности проблемы. Права и свободы человека и гражданина, связанные с использованием, владением и распоряжением объектами природы и окружающей среды, конституционно-правовое регулирование деятельности по обеспечению реализации указанных прав осуществляется, но наталкивается на их необеспеченность материальными условиями жизни общества, состоянием правовой и экологической культуры, недостатками правоохранительных и природоохранных органов. Само понятие благоприятной среды представляется размытым: в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» <20> даются достаточно размытые определения благоприятной окружающей среды и качества окружающей среды; своего рода виртуальность ряда экологических прав может быть объяснена как неопределенностью ряда терминов, так и несоответствием предоставленных прав и адекватных им обязанностей, в том числе обязанностей государства и его органов, должностных лиц, многовековыми традициями нашего государства. Экологическая составляющая статуса личности играет немаловажную роль в общем социальном статусе человека. Государства, провозглашающие себя социальными, заявляющие о своей политике, направленной на обеспечение достойной жизни своих граждан, не могут не заботиться о включении экологических прав и позиций в общечеловеческие обязательные ценности. Проблемы реализации прав и исполнения обязанностей гражданина и государства являются одними из самых актуальных для формирования правового демократического социального государства и имеют непосредственное отношение к сфере обеспечения рационального использования и охраны природных ресурсов и всей окружающей природной среды <21>. ——————————— <20> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <21> См.: Ефимова Е. И. Развитие института экологических прав и обязанностей в эколого-правовых исследованиях // Экологическое право. 2004. N 2; Институты экологического права / Рук. авт. кол. С. А. Боголюбов. М.: ЭКСМО, 2010; Анисимов А. П. Право человека и гражданина на благоприятную окружающую природную среду (конституционно-правовые аспекты): Дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 1997.
Повсеместно гарантировать выполнение стандартов, направленных на реализацию права каждого на благоприятную среду, невозможно из-за экономических, управленческих и иных трудностей. Часть территории Российской Федерации, пострадавшая от чернобыльской катастрофы (Брянская и Тульская области, Республика Мордовия и другие регионы), от деятельности производственного объединения «Маяк» (Челябинская область), может считаться зоной чрезвычайной экологической ситуации либо в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» — зоной экологического бедствия. Даже когда немногочисленные иски российских граждан и общественных объединений об ограничении, приостановлении и прекращении экологически вредной деятельности, закрытии цехов, предприятий и устройств, загрязняющих природные объекты, подвергающих их порче, обращения граждан о переселении из-за неблагоприятной среды обитания удовлетворяются решениями судов и арбитражных судов, они часто не исполняются по причине отсутствия надлежащего жилья и материальных средств. Согласно Постановлению КС РФ от 11 марта 1996 г. N 7-П <22> положения Федерального закона «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» <23>, вопреки положениям Конституции о равенстве всех перед законом (ч. 1 ст. 19) и о праве каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42), не защищают в равной мере всех лиц, оказавшихся в зоне радиоактивного загрязнения. ——————————— <22> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 1996 г. N 7-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 1 Закона Российской Федерации от 20 мая 1993 года «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» в связи с жалобой гражданина В. С. Корнилова» // СЗ РФ. 1996. N 14. Ст. 1550. <23> См.: Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. N 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» // СЗ РФ. 1998. N 48. Ст. 5850.
Для обеспечения публичных прав на благоприятную среду могут вводиться ограничения ее частного использования. Согласно Определению КС РФ от 16 февраля 2006 г. N 49-О <24> законодатель в Федеральном законе «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» <25> указал, что природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся соответственно к особо охраняемым природным объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите (преамбула). Для сохранения этих уникальных природных объектов и территорий в целях неоднократного их использования по назначению неограниченным кругом лиц устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны со специальным режимом. ——————————— <24> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 февраля 2006 г. N 49-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Покровского Владимира Викторовича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 16 Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», статей 30, 154, 155, 192 Гражданского процессуального кодекса РСФСР и статей 35, 164, 165 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // Документ официально опубликован не был. См.: СПС «КонсультантПлюс: Законодательство». <25> См.: Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» // СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713.
Положения, устанавливающие запрет на проживание на соответствующих территориях и тем самым направленные на сохранение уникальных природных объектов и территорий — народного достояния, имеющего повышенную публичную значимость в силу исключительности и невосполнимости, с учетом конституционно значимой ценности здоровья как неотъемлемого и неотчуждаемого блага, принадлежащего человеку от рождения и охраняемого государством, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие какие-либо конституционные права и свободы заявителя. Информационные требования, предъявляемые к деятельности в области природопользования и обеспечения экологической безопасности, регулируются в ст. 19 о праве на информацию Всеобщей декларации прав человека 1948 г., в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Экономическое развитие и охрана природы» 1962 г., Всемирной хартии природы 1982 г., Руководящих принципах по обеспечению доступа к экологической информации и участию общественности в процессе принятия решений в области охраны окружающей среды 1995 г., Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г. В Декларации Конференции ООН по окружающей среде и развитию (г. Рио-де-Жанейро) провозглашено, что экологические вопросы рассматриваются наиболее эффективно при участии всех заинтересованных граждан на соответствующем уровне; на национальном уровне каждый человек имеет доступ к информации, касающейся окружающей среды, которая находится в распоряжении государственных органов, включая информацию об опасных материалах и деятельности в их общинах и возможность участвовать в процессе принятия решений (принцип 10). Орхусская конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, 1998 г. о ткрыта для подписания, но на территории Российской Федерации пока не действует ввиду неготовности к этому российской правоохранительной и информационной систем. Россия принимала участие в ее составлении <26>. Не будучи для нашей страны обязательной, эта Конвенция может служить ориентиром в требованиях информационного обеспечения граждан. ——————————— <26> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 июня 1998 г. N 833-р «Об участии делегации Российской Федерации в работе четвертой общеевропейской конференции «Окружающая среда для Европы» // СЗ РФ. 1998. N 27. Ст. 3246.
В ряде федеральных нормативных правовых актов предусматриваются нормы об информационном обеспечении сфер деятельности, которые могут и должны быть всесторонне учтены при осуществлении экологической деятельности органов государственной власти и реализации права каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды: в Законе Российской Федерации «О защите прав потребителей» <27>, Федеральных законах «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» <28>, «О гидрометеорологической службе» <29>, «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» <30>, «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» <31>, «Об отходах производства и потребления» <32>, «Об охране озера Байкал» <33>, «О качестве и безопасности пищевых продуктов», в ЗК РФ, ВК РФ, ЛК РФ. ——————————— <27> См.: Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 «О защите прав потребителей» // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 766. <28> См.: Федеральный закон от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» // СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3510. <29> См.: Федеральный закон от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» // СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3609. <30> См.: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650. <31> См.: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6724. <32> См.: Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009. <33> См.: Федеральный закон от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2220.
Конкретные информационные предписания содержатся также в ст. 23 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» <34>, ст. 6 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» <35>, ст. 27 Закона Российской Федерации «О недрах» <36>, ст. 23 Федерального закона «О радиационной безопасности населения» <37>, ст. 13 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» <38>. ——————————— <34> См.: Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222. <35> См.: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648. <36> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах» // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834. <37> См.: Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141. <38> См.: Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.
Общественными экологическими объединениями констатируются сокрытие и непредставление информации должностными лицами органов исполнительной власти, их низкая правовая культура, отсутствие мотивированных ответов на заявления и жалобы. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях <39> (далее — КоАП РФ) предусматривается плохо востребованная административная ответственность в виде штрафа за непредставление сведений информационных систем (ст. 5.39, 19.7 КоАП РФ). Призывы об использовании информационных пространств для реализации экологических прав остаются во многом не реализованными даже при наличии соответствующих законодательных требований. Выполнение конституционных требований о праве на экологическую информацию осуществляется с трудом из-за рассредоточения экологической информации по министерствам, службам, агентствам, иным органам, из-за неурегулированности юридической (административной, уголовной) ответственности за ее сокрытие, неполноту, невыдачу. Государственные органы и их должностные лица неохотно откликаются на запросы общественных объединений и граждан, порой пытаются брать плату за ознакомление с экологической информацией, хотя ее представление должно быть обязанностью государства, отвечающего за соблюдение и защиту экологических прав человека и гражданина. ——————————— <39> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1).
Содействие обеспечению экологической информацией может осуществляться и в ходе публичных мероприятий, в том числе с использованием природных объектов. Согласно Определению КС РФ от 17 июля 2007 г. N 573-О-О <40> положения ЗК РФ находятся во взаимосвязи с положениями п. 9 ст. 2 и ст. 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» <41>, поскольку он к территориям, на которых запрещено проведение публичных мероприятий, относит земельные участки, границы которых определяются полномочными органами в соответствии с нормативными актами в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства; отсутствие решения органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления об установлении границы соответствующего земельного участка и тем самым отсутствие самих границ означает, что не имеется правовых оснований считать в таких случаях пикетирование или иное публичное мероприятие нарушением запрета проведения публичных мероприятий на территории, непосредственно прилегающей к зданиям со специальным правовым режимом. ——————————— <40> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2007 г. N 573-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на нарушение конституционных прав гражданина Шаклеина Владимира Андреевича положениями пункта 9 статьи 2 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации» // Документ официально опубликован не был. См.: СПС «КонсультантПлюс: Законодательство». <41> См.: Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.
Весомую роль в обеспечении охраны окружающей среды и права каждого на экологическую информацию играет экологическая экспертиза, исследованию которой посвящено полдюжины диссертаций, немало статей; в настоящее время предпринимаются попытки сведения ее на нет, и наукой отстаивается экологическая экспертиза как базовый институт экологического права, направленный на предупреждение деградации природы при условии исключения злоупотреблений и коррупциогенности. Согласно Определению КС РФ от 30 сентября 2010 г. N 1421-О-О <42> к основным элементам механизма обеспечения экологической безопасности относятся, в частности, оценка воздействия хозяйственной деятельности человека на окружающую среду и экологическая экспертиза. Закрепленные в ст. 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе» <43> принципы экологической экспертизы являются конституционно значимыми принципами экологического права, и потому изменение формы проведения экспертизы не может сопровождаться отказом от них или игнорированием. Государственная экологическая экспертиза представляет собой источник экологически значимой информации и служит средством доказывания при разрешении споров в сфере охраны окружающей среды. Целью экологической экспертизы является не только предотвращение негативного воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду, но и предупреждение связанных с нею социальных, экономических последствий реализации объекта экологической экспертизы, которые способны снижать уровень жизни людей. Основным сущностным признаком такой экспертизы, отличающим ее от иных форм экспертиз, является участие общественных организаций в ее проведении и учет общественного мнения. ——————————— <42> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1421-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Кулаковой Натальи Анатольевны и Лисицыной Наталии Александровны на нарушение их конституционных прав статьей 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе» // ВКС РФ. 2011. N 2. <43> См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.
Положение Конституции Российской Федерации о праве каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды предполагает право как отдельных индивидов, так и объединений граждан, в том числе территориальных объединений, а также коренных малочисленных народов на доступ к значимой для них полной и объективной информации о состоянии окружающей среды. Причем право каждого владеть полной и объективной информацией о состоянии окружающей среды распространяется не только на уже функционирующие объекты, но и на проектируемые. Одной из гарантий его реализации, указал КС РФ, является надлежащее закрепление способа производства такой информации, ее поиска, получения, распространения. Источником экологической информации является государственная или общественная экологическая экспертиза, а также государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий, предметом которой является оценка соответствия проектной документации, среди прочего, экологическим требованиям. Указанные виды экспертиз осуществляются в отношении объектов, которые по отдельности или в совокупности способны влиять на состояние окружающей среды. Следовательно, вопрос об объектах экологической экспертной оценки, будучи непосредственно связанным с обеспечением гарантий права каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, приобретает самостоятельное конституционное значение. Внесение изменений в ст. 11 и ст. 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе», согласно позиции КС РФ, изменило лишь форму проверки — вместо государственной экологической экспертизы, государственной санитарно-эпидемиологической экспертизы и ряда других экспертиз проводится единая государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации <44> (далее — ГрК РФ) и Положением об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий <45>. Согласно п. 8 ч. 12 ст. 48 ГрК РФ обязательным разделом проектной документации объектов капитального строительства является перечень мероприятий по охране окружающей среды. Соответственно, перечень мероприятий по охране окружающей среды как раздел проектной документации при проведении государственной экспертизы также проверяется на предмет соответствия требованиям технических регламентов, в том числе экологическим требованиям. Согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона «О техническом регулировании» <46> технические регламенты принимаются в целях, в частности, охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений. Вместо проведения государственной экологической экспертизы и ряда других экспертиз может проводиться единая государственная экспертиза при условии обеспечения равновесия, сбалансированности таких конституционно защищаемых ценностей, как потребность в экономическом развитии, с одной стороны, и экологическая безопасность и удовлетворение потребностей будущих поколений — с другой. ——————————— <44> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2069. Утратил силу. <45> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 г. N 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» // СЗ РФ. 2007. N 11. Ст. 1336. <46> См.: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140.
Право каждого на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, также находится в тесной связи с другими конституционными (ч. 2 и 3 ст. 41, ст. 52 Конституции Российской Федерации), в том числе экологическими, правами и нечасто реализуется ввиду того, что трудно, а порой и невозможно доказать причинно-следственную связь между правонарушением и наступившими отрицательными, прежде всего имущественными, последствиями. Согласно Постановлению КС РФ от 1 декабря 1997 г. N 18-П <47> особенности конституционно-правовых отношений между гражданами и государством должны обеспечивать гарантированную стабильность при реализации предусмотренного ст. 42 Конституции России права каждого на возмещение ущерба. Это порождает особый характер отношений между гражданином и государством, заключающийся в том, что государство принимает на себя обязанность возмещения такого вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым законодательством. Данная конституционно-правовая обязанность государства корреспондирует с правом граждан на благоприятную среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологической катастрофой, и вытекает из положений ст. 2, 18 и 53 Конституции. Обязанность государства по возмещению вреда от экологических бедствий предопределена также правом нынешнего и будущих поколений на защищенность от радиационного излучения, связанного с использованием ядерной энергетики, объекты которой относятся исключительно к федеральной собственности. Забота государства о восстановлении нарушенных вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС конституционных прав и интересов граждан, в том числе путем возмещения вреда, реализуется в русле обеспечения экологического благополучия, исходя из целей и принципов правового и социального государства, провозглашенных в ст. 1, 2 и 7 Конституции. ——————————— <47> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 г. N 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» // СЗ РФ. 1997. N 50. Ст. 5711.
В Определении КС РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О <48> указывается, что за превышение установленных нормативов допустимого воздействия субъекты хозяйственной и иной деятельности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут имущественную, дисциплинарную, административную и уголовную ответственность согласно п. 3 ст. 22 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Платежи взимаются с хозяйствующего субъекта во исполнение их финансово-правовых обязательств (обязанностей), возникающих из осуществления такой деятельности, которая оказывает негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, и представляют собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия, производимого в пределах установленных нормативов, под контролем государства. ——————————— <48> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 г. N 284-О «По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. N 52 (2 ч.). Ст. 5290.
К сожалению, понятие экологического правонарушения, предусмотренного в ст. 42 Конституции, не раскрывается в действующем законодательстве РФ, заслуживая дальнейшего научного толкования. В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» <49> предусматривалось, что экологическими правонарушениями считаются виновные, противоправные деяния, нарушающие природоохранительное законодательство и причиняющие вред окружающей природной среде и здоровью человека. Указанные признаки правонарушений можно учитывать, развивать и в настоящее время. ——————————— <49> См.: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457.
Реализация экологических прав граждан напрямую зависит от выполнения соответствующих обязанностей юридических и физических лиц, поскольку нет субъективного права, в том числе экологического, без аналогичной, адекватной ему экологической обязанности, направленной на его соблюдение — прямо или опосредованно. Обязанность государства, его должностных лиц, граждан — признание, соблюдение и защита экологических прав других лиц, которое начинается с выполнения каждым собственных экологических обязанностей. Экологические права человека и гражданина неотделимы от прав государства, общества и всего человечества на окружающую их природную среду и их взаимных обязанностей. Можно полагать, что упоминаемые в ст. 58 Конституции Российской Федерации природные богатства подразумевают используемые в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» понятия: а) компоненты природной среды; б) природные объекты; в) природно-антропогенные объекты; г) природные комплексы. Экологические обязанности граждан конкретизируются в ст. 11 названного Федерального закона, согласно ст. 34 — 56 которого классифицируются по стадиям (размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, предприятий, сооружений и других объектов) и по видам хозяйственной деятельности (в сельском хозяйстве, при мелиоративных работах, при эксплуатации энергетических объектов, военных и оборонных объектов, в городах и иных населенных пунктах, при производстве и эксплуатации транспортных средств, объектов нефтегазодобывающих производств, при использовании радиоактивных материалов, химических веществ, при выполнении обязанности по охране среды от вредного биологического воздействия, шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий, при обращении с отходами производства и потребления, в том числе радиоактивными) <50>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (под ред. С. А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации — Проспект, 2010. —————————————————————— <50> См.: Боголюбов С. А., Галиновская Е. А., Минина Е. Л., Устюкова В. В. Все о земельных отношениях. М.: Проспект, 2011; Боголюбов С. А., Волков Г. А., Сиваков Д. О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации. М., 2007; Боголюбов С. А., Васильева М. И., Жариков Ю. Г., Шуплецова Ю. И. и др. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М., 2008.
Согласно Постановлению КС РФ от 5 марта 2013 г. N 5-П <51> обязанность, предусмотренная в ст. 58 Конституции, имеет всеобщий характер и, будучи частью обеспечительного механизма реализации экологических прав граждан, распространяется как на граждан, так и на юридические лица, что с необходимостью предполагает и их ответственность за состояние экологии. Поскольку эксплуатация природных ресурсов, их вовлечение в хозяйственный оборот наносят ущерб окружающей среде, издержки по осуществлению государством мероприятий по ее восстановлению в условиях рыночной экономики должны покрываться прежде всего за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности. Публичная власть, также несущая конституционную ответственность за сохранение природы, в свою очередь, обязана принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков. ——————————— <51> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 марта 2013 г. N 5-П «По делу о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Тополь» // СЗ РФ. 2013. N 11. Ст. 1164.
Необходимость сочетания экологических прав и обязанностей граждан повышает роль и ответственность государства, его должностных лиц за выполнение координирующих, контрольно-надзорных и иных социальных, экологических задач и функций. Порой вносятся предложения о дополнении Конституции обязанностями государства, его органов, их должностных лиц обеспечивать экологические права граждан и благоприятную для них среду. Встречается также мнение о необходимости провозглашения нашей страны экологическим государством наряду с демократическим, правовым, социальным. Пока это делать преждевременно в силу следующих причин <52>. ——————————— <52> См.: Боголюбов С. А. Актуальные проблемы экологического права: Учебник для магистров. М., 2012.
Во-первых, в Конституции уже предусмотрено немало обязанностей государства и его органов, должностных лиц применительно ко всем правам и свободам человека и гражданина. Детализация государственных обязанностей применительно к экологическим правам предполагала бы возможность такой же конкретизации и относительно других прав и свобод, что вряд ли было бы уместно. Во-вторых, экологические полномочия, функции и, следовательно, обязанности государства и его органов и должностных лиц широко предусматриваются не только в ч. 2 ст. 41, п. «е» ст. 71, п. «в» ч. 1 ст. 114 Конституции России, но и в законах и подзаконных актах. В настоящее время вопрос стоит не столько о расширении этих полномочий, функций и обязанностей в нормативных правовых актах, сколько об их неуклонном соблюдении, применении, выполнении. В Определении КС РФ от 8 февраля 2001 г. N 14-О <53> указывалось, что именно Правительство Российской Федерации согласно Конституции осуществляет управление государственной (федеральной) собственностью, в том числе если объектами такой собственности являются природные ресурсы, включая животный мир (п. «г» ч. 1 ст. 114), и обязано обеспечивать проведение в России единой государственной политики в сфере экологии (п. «в» ч. 1 ст. 114) <54>. ——————————— <53> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 8 февраля 2001 г. N 14-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Слободенюка Владимира Борисовича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 35 Федерального закона «О животном мире» // Документ официально опубликован не был. См.: СПС «КонсультантПлюс: Законодательство». <54> См.: Миняев А. О. Экологическое право: конституционные основы. М., 2004. С. 133 — 135; Дубовик О. Л. Рецензия на книгу Штайнберга Р. «Экологическое конституционное государство» // Государство и право. 2000. N 1. С. 126 — 127.
В-третьих, понятие экологического государства, его показатели, критерии, а также способы обеспечения и гарантирования экологических прав и обязанностей надо предусматривать заранее, прежде чем заносить в обязательства общества и государства в сфере использования и охраны природных ресурсов. Разумеется, государство, общество, провозгласив экологические права граждан, призваны назвать и ответственных за их реализацию, соблюдение, защиту, что и сделано в Конституции, земельном и ином экологическом законодательстве, хотя порой расплывчато, декларативно. Некоторые территории нуждаются в дополнительной экономической, правовой и иной помощи государства; неблагополучные территории вправе рассчитывать на выделение средств, предоставляемых государством и мировым сообществом для ликвидации экологических бедствий: государство, допустившее, не предотвратившее либо создавшее чрезвычайную экологическую ситуацию, обязано ее ликвидировать всеми имеющимися в его распоряжении законными организационными, экономическими, правовыми, идеологическими средствами. В Конституции СССР 1977 г. предусматривалось принятие государством природоохранных мер; функция защиты государством экологических прав граждан определяется в Конституции Республики Казахстан. Согласно Постановлению КС РФ от 11 марта 1996 г. N 7-П с правом каждого на благоприятную среду корреспондирует обязанность государства принять достаточные меры для защиты природы и людей при радиационных авариях и катастрофах. Гарантии социальной защиты граждан применительно к праву на благоприятную окружающую среду и охрану здоровья могут включать комплекс льгот и компенсаций, выходящих за пределы возмещения ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Государство усиливает свой контроль за выполнением гражданами их экологических обязанностей. Например, к пользователям недр либо привлекаемым ими другим юридическим и физическим лицам стали предъявляться требования наличия специальной квалификации и опыта, подтвержденных государственной лицензией, свидетельством или дипломом на проведение соответствующего вида деятельности: геологической съемки, поисков, разведки, разных способов добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений. Таким образом, конституционные экологические обязанности каждого должны сопровождаться ответственностью и обязанностями правового демократического государства. Выполнение государством и его органами своих природоресурсных обязанностей существенным образом влияет на формирование экологического правопорядка и реализацию, гарантирование прав граждан. В Определении КС РФ от 24 февраля 2011 г. N 204-О-О <55> отмечается необходимость поддержания стабильности экономических отношений и определенности правового статуса недропользователей. Интересы государства как собственника недр, а также интересы иных лиц обеспечиваются возможностью досрочного прекращения органами, предоставившими лицензию, права пользования недрами в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии (ст. 1.2, п. 2 ч. 2 ст. 20 Закона Российской Федерации «О недрах»). При этом права пользователя недр гарантируются установленным порядком досрочного прекращения права пользования недрами. Так, согласно ч. 4 ст. 21 названного Закона в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения. ——————————— <55> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2011 г. N 204-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Русский Вольфрам» на нарушение конституционных прав и свобод частью второй статьи 17.1, пунктом 2 части второй статьи 20, частью четвертой статьи 21 и пунктом 7 части первой статьи 22 Закона Российской Федерации «О недрах» // Документ официально опубликован не был. См.: СПС «КонсультантПлюс: Законодательство».
В утвержденных Президентом России 30 апреля 2012 г. для целей дальнейшего соблюдения, использования, применения Конституции Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года <56> предусматриваются ответственность федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды на соответствующих территориях, усиление ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды, полное возмещение вреда, причиненного окружающей среде. ——————————— <56> См.: Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Утв. Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г. // Рос. газ. 2012. 2 мая.
Провозглашенные в преамбуле Конституции цель обеспечения благополучия нынешнего и будущих поколений и ответственность перед ними определяют, как указал КС РФ в Постановлении от 14 мая 2009 г. N 8-П <57>, взаимообусловленность закрепленных в Конституции прав каждого на благоприятную окружающую среду и обязанность сохранять ее, выражая тем самым один из основных принципов правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности — принцип приоритета публичных интересов. ——————————— <57> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 2009 г. N 8-П «По делу о проверке конституционности положения подпункта «б» пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» в связи с запросом Верховного суда Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2009. N 22. Ст. 2752.
