(Кузнецова О. Н.) («Правовые вопросы строительства», 2006, N 1)
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ПРАВОВОГО СТАТУСА ПРИГОРОДНЫХ ЗОН
О. Н. КУЗНЕЦОВА
Кузнецова О. Н., кандидат юридических наук.
С момента принятия и вступления в силу действующего Земельного кодекса Российской Федерации <*> прошло более трех лет. Многие его нормы уже осмыслены, прижились на практике, проанализированы в многочисленных комментариях. ——————————— <*> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
Однако по-прежнему некоторые положения Кодекса ставят в тупик правоприменителей и исследователей в силу своей противоречивости и неопределенности. Такова, например, правовая природа понятия пригородных зон, установленного в ст. 86 и некоторых других статьях Земельного кодекса РФ. Итак, в соответствии с положениями указанной статьи за пределами черты городских поселений могут находиться пригородные зоны, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений. Уже в этой части можно наблюдать некоторую неоднозначность: что означает положение о том, что пригородные зоны находятся за чертой поселений, но составляют с городом единую в определенном смысле территорию? Не означает ли это, что пригородные зоны могут входить в состав земель поселений? Такой вывод напрашивается и на основе анализа других норм гл. XV Земельного кодекса РФ. Так, ч. 1 ст. 83 установлено, что землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий. Конечно, многим понятно, что черта поселения является границей между землями поселений и землями других категорий, а пригородная зона находится как раз за пределами черты городских поселений. Здесь вроде бы все ясно, однако ч. 2 ст. 86 установлено, что в пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, а также резервные земли для развития города. То есть город может развивать застройку, размещать различные объекты складского, коммунального, жилого и иного назначения именно на территории пригородной зоны. То есть может возникнуть и непременно возникнет ситуация, когда целые городские районы будут располагаться в пригородной зоне города, что может повлечь за собой пересмотр места расположения черты поселения. В соответствии с ч. 3 ст. 84 Земельного кодекса утверждение и изменение черты поселений, за исключением городов федерального значения, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. Черта же городов федерального значения утверждается и изменяется федеральным законом. Отмечу, что на сегодняшний день черта города Москвы федеральным законом не утверждена. Действует (т. е. не отменено) Постановление Совета Министров РСФСР от 29 декабря 1984 г. N 541 «Об установлении городской черты г. Москвы» <*>, которое, как очевидно, давно не отражает современные реалии с учетом бурной градостроительной деятельности, ведущейся в столице все последние годы. ——————————— <*> Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
Кроме того, возникает вопрос: а сдвинется ли пропорционально расширению черты поселения граница пригородной зоны? Учитывая, что границы и правовой режим пригородных зон, за исключением таковых вокруг городов федерального значения, утверждаются и изменяются законами субъектов РФ, представляется, что данный вопрос может быть решен положительно в зависимости от конкретной ситуации и наличия поблизости свободных от земель иных поселений территорий. Таким образом, при определенных условиях пригородная зона может войти в такую категорию земель, как земли поселений. Что же касается социального, природного и хозяйственного единства территорий города и пригородной зоны, то, по всей видимости, законодатель имел в виду некие не совсем правовые категории. Например, такое единство может наблюдаться в случае расположения в пригородной зоне: крупного производственного объекта, на котором работает большинство или значительная часть населения города; объектов, необходимых для нормального функционирования города; земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства; домов отдыха, пансионатов и др. Определенные противоречия в определении статуса и составных частей пригородных зон имелись между Земельным кодексом и Градостроительным кодексом Российской Федерации <*> от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ. Так, ч. 1 ст. 49 Градостроительного кодекса устанавливала, что территория пригородной зоны города включает в себя земли, примыкающие к границе (черте) города и предназначенные для развития территории данного города, территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону данного города (территория резерва для развития поселения). То есть в соответствии с Градостроительным кодексом РФ от 7 мая 1998 г. в отличие от ч. 1 ст. 86 Земельного кодекса РФ в состав пригородной зоны города могли входить земли иных поселений и муниципальных образований, которые являлись территориями резерва для этого города. ——————————— <*> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.
На самом деле в реальности именно так и происходило: если вспомнить, как развивалась и расширялась территория город Москвы, то можно заметить, что в состав городской черты постепенно включались более мелкие поселения: город Бабушкин, деревня Свиблово вошли в состав территории Северо-Восточного административного округа города Москвы; город Зеленоград, расположенный на территории Московской области, является административным округом города Москвы с особым статусом; таких примеров множество. Однако возникал вопрос, как же соотнести эти нормы двух Кодексов, какую из них необходимо было применять, поскольку прямое противоречие между ними в части входящих в состав пригородной зоны территорий было очевидно. В настоящее время принятый 29 декабря 2004 г. Градостроительный кодекс Российской Федерации <*> не регулирует соотношение пригородных зон. ——————————— <*> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.
Следует отметить, что одним из принципов земельного законодательства, установленным п. 5 ч. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ, является единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением установленных федеральными законами случаев. То есть объекты недвижимости, расположенные на земельных участках, имеют аналогичный с ними правовой режим, их предоставление, переход от одного лица к другому осуществляются, как правило, вместе. Это означает, что если территория, т. е. земельный участок, входит в состав черты поселения, то и здание, строение, сооружение тоже считаются расположенными на территории поселения. Соответственно правила (правовой режим) застройки должны соответствовать правовому режиму земельных участков. Кроме указанных противоречий и неясностей есть еще одна проблема, которая состоит в определении границ пригородных зон. Как уже было сказано, для всех городов, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, границы и правовой режим пригородных зон устанавливаются законами соответствующих субъектов РФ. Для городов федерального значения границы и правовой режим пригородных зон устанавливаются федеральными законами. В условиях отсутствия таких законов в настоящее время все вопросы, связанные с реальным использованием территорий потенциальных пригородных зон Москвы и Санкт-Петербурга, решаются органами власти соответственно Московской и Ленинградской областей. Как следует из ст. 86 Земельного кодекса РФ, в пригородных зонах могут располагаться территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города, а также зеленые зоны, выполняющие санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции и в границах которых запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду. На территории зеленой зоны могут располагаться лесопарки, леса, различные зеленые насаждения. Эти территории, как правило, служат местом отдыха населения, в основном проживающего в ближайших населенных пунктах. То есть в силу своих природных особенностей зеленые зоны выполняют специфические — рекреационные, средозащитные, оздоровительные — функции. Особенно важно наличие зеленых зон в составе пригородных зон крупных городов, в пределах которых сосредоточены промышленные объекты, большое количество автотранспорта при отсутствии значительных территорий, занятых древесно-кустарниковой растительностью или городскими лесами. Здесь снова возникает вопрос: к какой категории земель можно отнести пригородную зеленую зону, если она занята лесами, лесной растительностью? В соответствии со ст. 101 Земельного кодекса РФ земли, покрытые лесной растительностью, относятся к лесным землям лесного фонда. Границы земель лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда от земель иных категорий в соответствии с материалами лесоустройства, а данные об этих границах заносятся в государственный земельный кадастр. Кроме того, леса пригородных зеленых зон, как правило, являются лесами первой группы, поскольку обладают особыми свойствами. В соответствии со ст. 56 Лесного кодекса РФ леса зеленых зон поселений являются одной из категорий защищенности лесных участков, входящих в леса первой группы. Таким образом, если леса зеленых зон поселений (в терминологии Лесного кодекса РФ) и леса, произрастающие на пригородных зеленых зонах (в терминологии Земельного кодекса РФ), — это одно и то же, то следует признать, что в соответствии с ч. 1 ст. 97 Земельного кодекса РФ эти земельные участки могут входить в земли природоохранного назначения такой категории земель, как земли особо охраняемых территорий и объектов. Кроме того, в ч. 4 ст. 98 Земельного кодекса РФ прямо указывается, что земли пригородных зеленых зон относятся к землям рекреационного назначения в составе категории «земли особо охраняемых территорий и объектов», поскольку эти земли предназначены и используются для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. При этом следует учитывать, что «не каждый земельный участок, занятый естественной растительностью, автоматически относится к зеленой зоне. Зеленая зона — понятие правовое, поэтому земельные участки должны быть отнесены к зеленой зоне соответствующим решением» <*>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации Г. А. Волкова, А. К. Голиченкова, О. М. Козыря включен в информационный банк. —————————————————————— <*> Земельный кодекс Российской Федерации: Постатейный научно-практический комментарий профессора МГУ А. К. Голиченкова, доцентов МГУ Г. А. Волкова и О. М. Козырь / Агентство «Библиотечка «Российской газеты». М., 2002. С. 287.
В соответствии со ст. 8 Земельного кодекса РФ определение категории земель и перевод их из одной категории в другую зависит от вида права собственности на земельные участки: в отношении федеральной собственности решение принимается Правительством РФ; в отношении региональной собственности, а также муниципальных и частных сельскохозяйственных земель — органами исполнительной власти субъектов РФ; в отношении муниципальных и частных земель за исключением земель сельскохозяйственного назначения — органами местного самоуправления. Наиболее просто регулируется вопрос об органе, определяющем категорию земель, в отношении частных земельных участков. Это связано с тем, что процесс разграничения государственной собственности на землю в соответствии с правилами, установленными Федеральным законом от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» <*>, в субъектах Российской Федерации еще не закончен. Таким образом, с уверенностью сказать, в чьей именно собственности (федеральной, региональной, муниципальной) находятся конкретные земельные участки потенциальных пригородных зон, в ряде случаев пока невозможно. Между тем право собственности на земельные участки возникает с момента их государственной регистрации. ——————————— <*> СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3060.
Категория земель, кроме других, указывается в документах государственного земельного кадастра, а также документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Следовательно, эта информация является свободной для доступа заинтересованных лиц, и получить ее можно, направив запрос в соответствующий орган. Важно лишь, чтобы сведения об интересующих земельных участках в принципе имелись в этих документах. Частные земельные участки могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, у их собственников для государственных и муниципальных нужд в целях установления пригородной зоны по правилам, установленным ст. 49, 55 и другими Земельного кодекса РФ. При этом может возникнуть парадоксальная ситуация: органы местного самоуправления в Московской области будут изымать (выкупать) частный земельный участок для установления на нем пригородной зоны Москвы вообще другого субъекта Российской Федерации. С пригородной зоной субъекта Российской Федерации — города федерального значения Москвы вообще сложилась непростая ситуация. Так, в частности, правовой режим лесов вокруг этого крупнейшего мегаполиса России на федеральном уровне закреплен лишь фрагментарно. Имеющиеся нормативные правовые акты приняты еще в советский период. Лесопарковый защитный пояс (ЛПЗП) города Москвы был выделен вокруг Москвы в 1935 г. в соответствии с Генеральным планом реконструкции столицы в целях улучшения санитарно-гигиенического состояния города и создания мест отдыха населения. Территория ЛПЗП города Москвы была определена в границах, радиусом в 10 км от границ города Москвы, определенных генеральным планом. Предусматривалось выделение 168 тысяч гектаров для ЛПЗП города Москвы, фактически же было выделено 149 тысяч гектаров. С 1935 по 1960 г. территория ЛПЗП города Москвы находилась в административном подчинении Московского городского исполнительного комитета. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 18 августа 1960 г. содержал описание границ Лесопаркового защитного пояса города Москвы, при этом территория ЛПЗП должна была составить 180 тысяч гектаров. Объединенным решением Мосгорисполкома и Мособлисполкома (от 1961 г. N 278-20/56) было закреплено, что градостроительная деятельность на территории ЛПЗП осуществляется Москвой, а административно-хозяйственная — Московской областью. Впоследствии указанный порядок нормативными правовыми актами не изменялся. В 1984 г. после выделения резервных территорий для развития Москвы территория ЛПЗП города Москвы составляла 162,5 тысячи гектаров. Ширина ЛПЗП находилась в пределах от 10 до 15 км, а его границы не имели полной геодезической привязки. До конца 2000 г. функции и назначение ЛПЗП города Москвы определялись ст. 67 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» <*>, в соответствии с которой устанавливались особые средозащитные (экологические), санитарно-гигиенические и рекреационные функции таких территорий. Согласно указанному выше Закону территория ЛПЗП приравнивалась к особо охраняемым природным территориям. Однако принятие Закона РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» <**> позволило местной администрации Московской области необоснованно, в нарушение всех ранее принятых природоохранных актов, выделять участки под строительство и другие виды хозяйственной деятельности на территории ЛПЗП города Москвы. С момента принятия Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» <***> ЛПЗП города Москвы окончательно утратил статус особо охраняемой природной территории. ——————————— <*> ВСНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457. <**> ВСНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010. <***> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Характеризуя экологическую обстановку на территории ЛПЗП, необходимо отметить, что в последние пять лет отмечается ее постоянное ухудшение. Были выполнены и начали реализовываться генеральные планы развития подмосковных городов — районных центров, расположенных на территории ЛПЗП. При этом для всех городов предполагалось ведение массового строительства на примыкающих или максимально приближенных к границе города Москвы участках. В настоящее время в пределах ЛПЗП Москвы происходит уменьшение площади лесов. Лесистость этой территории сейчас не превышает 37% при средней лесистости по Московской области 42%. Распространение лесов крайне неравномерно, а их качество и устойчивость снижены до критических значений. Прежде крупные лесные массивы в пределах ЛПЗП теперь прерываются зонами застройки, транспортными магистралями, промышленными объектами, инженерными коммуникациями. Такое нарушение целостности ЛПЗП уменьшает его защитные свойства, санитарные и рекреационные функции. Аналогичная ситуация с лесными территориями существует вокруг города федерального значения Санкт-Петербурга. Таким образом, если эта ситуация не изменится коренным образом, то существует большая вероятность потерять экологический буфер между двумя крупнейшими городами, промышленными центрами и соответствующими областями. Поскольку регулирование вопросов, касающихся лесного фонда, и в частности зеленых зон поселений, является прерогативой федерального законодательства, то одним из путей решения обозначенных проблем (уточнения статуса и режима использования) является внесение соответствующих норм в Лесной кодекс Российской Федерации. Также можно предложить принять отдельный федеральный закон, посвященный указанным проблемам, учитывая, что для их урегулирования требуются инструменты лесного и земельного права. Описанная ситуация осложняется еще и тем, что в настоящее время на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ внесен проект нового Лесного кодекса РФ, в котором также не дается решения проблемы установления границ и определения правового режима пригородных зеленых зон. Между тем в Московской области принят Закон от 29 июля 2003 г. N 100/2003-ОЗ «О пригородных зеленых зонах городов Московской области» <*>, который определяет правовое положение пригородных зеленых зон городов Московской области, полномочия органов государственной власти и местного самоуправления Московской области в сфере организации, охраны и использования их территорий. ——————————— <*> Вестник Московской областной Думы. 2003. N 12.
Так, указанным Законом определено, что Московская областная Дума утверждает границы и правовой режим пригородных зеленых зон городов Московской области и их изменение. Правительство Московской области также обладает широким спектром полномочий: определяет центральные исполнительные органы государственной власти Московской области, осуществляющие деятельность в сфере организации, охраны и использования пригородных зеленых зон; приостанавливает, ограничивает и прекращает работы, представляющие опасность для состояния и воспроизводства лесов; принимает решения о выставлении на лесной конкурс или лесной аукцион участков лесного фонда для предоставления их в аренду или краткосрочное пользование для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей (рекреационные цели) по представлению территориального органа федерального органа управления лесным хозяйством; обеспечивает привлечение инвестиций в развитие рекреационной инфраструктуры пригородных зеленых зон; взаимодействует с федеральным органом управления лесным хозяйством, иными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области по вопросам организации, охраны и использования пригородных зеленых зон; осуществляет государственный контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов в пригородных зеленых зонах; организует и проводит мероприятия по охране лесов в пригородных зеленых зонах от пожаров, вредителей и болезней леса; осуществляет иные полномочия, отнесенные законодательством Российской Федерации и законодательством Московской области к его полномочиям. Несмотря на то обстоятельство, что принятые во второй половине 2004 г. два Федеральных закона <*> существенным образом изменили перечень полномочий субъектов Российской Федерации, в том числе в области регулирования осуществления контроля, по участию в лесных отношениях и др., нетрудно заметить, что Правительство Московской области тем не менее обладает очень широким кругом полномочий по регулированию использования потенциальной пригородной зоны города Москвы. ——————————— <*> Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607; Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» // СЗ РФ. 2004. N 1 (ч. 1). Ст. 25.
Органы местного самоуправления муниципальных образований Московской области в соответствии с упомянутым Законом Московской области также обладают значительными полномочиями: участвуют в организации пригородных зеленых зон; информируют население о правовом режиме и границах пригородных зеленых зон; участвуют в мероприятиях по благоустройству и развитию рекреационной инфраструктуры пригородных зеленых зон; взаимодействуют с органами государственной власти Московской области, территориальным органом федерального органа управления лесным хозяйством по вопросам организации, охраны и использования пригородных зеленых зон; осуществляют иные полномочия, отнесенные законодательством к их ведению. Здесь следует принимать во внимание, что некоторые города Московской области находятся в непосредственной близости от территории города Москвы (Мытищи, Королев, Химки, Истра, Люберцы, Дзержинск, Домодедово, Одинцово и др.), в связи с чем пригородные зоны этих городов пересекаются с потенциальной (еще не установленной федеральным законом) пригородной зоной столицы и зеленой зоной в ее составе. Таким образом, в настоящее время в связи с отсутствием упомянутого федерального закона о пригородной зоне Москвы регулирование охраны, использования и организации этих земель (территорий) регулируется органами власти Московской области. Все это происходит на фоне финансирования из бюджета города Москвы мероприятий по содержанию территорий ЛПЗП столицы. Ежегодно на эти мероприятия из средств московского бюджета выделяется огромная сумма, сопоставимая с расходами на содержание всех лесов на территории Российской Федерации (в 2003 г. — 150 млн. рублей, на 2004 г. было запланировано в целом на охрану окружающей среды и природных ресурсов, в том числе на содержание лесных массивов, около 300 млн. рублей). Таким образом, правовая неопределенность в федеральном законодательстве создает условия для вырубки лесов пригородных зон и зеленых зон в их составе, для повсеместной застройки этих территорий в нарушение существующих правил. При этом в соответствии со ст. 114 Лесного кодекса РФ в лесах лесопарковых частей зеленых зон допускаются только рубки промежуточного пользования и только прочие рубки. Представляется, что Государственная Дума РФ должна обратить внимание на проблему отсутствия правового регулирования по данному вопросу и инициировать принятие федерального закона о пригородных зонах.
