ИЗЪЯТИЕ НЕДВИЖИМОСТИ КАК ОСНОВАНИЕ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ
И. В. АКСЮК
Аксюк Инна Васильевна Старший преподаватель кафедры гражданского права юридического факультета Ростовского государственного университета. Член Адвокатской палаты Ростовской области. Специалист в области гражданско-правового регулирования отношений, связанных с недвижимостью, гражданско-правовой ответственности, способов защиты гражданских прав. Родилась 17 августа 1966 г. в г. Ростове-на-Дону. В 1994 г. окончила Ростовский государственный университет. Автор ряда статей.
Принудительное изъятие недвижимого имущества представляет собой форму публично-правового вмешательства в частные дела собственника, что допускается гражданским законодательством (п. 2 ст. 1 ГК РФ) в общественных интересах в исключительных случаях. Изъятие земельного участка в публичных интересах с выплатой компенсации владельцу в настоящее время признается во всех странах с развитой правовой системой. Конституции большинства европейских государств содержат возможность ограничения права частной собственности в целях рациональной эксплуатации земли и «установления справедливых социальных отношений», «для общего блага», в случаях, «оправданных общественной пользой или социальными интересами», «по мотивам общественной пользы» и т. д. <*>. При осуществлении аграрных реформ, землеустроительных и градостроительных мероприятий владельцы земельных участков могут быть полностью или частично лишены своей недвижимости. Так, согласно Конституции Греции при создании урбанизированной зоны находящаяся в этой зоне частная собственность в обязательном порядке поступает в распоряжение соответствующих органов <**>. В Англии после Второй мировой войны широкое распространение получило принудительное приобретение недвижимости. Правом на принудительное приобретение недвижимого имущества, помимо воли его собственника, обладают местные органы власти, министры и другие руководители центральных органов государственного управления, публичные и смешанные корпорации, а также некоторые иные лица в тех случаях, когда это необходимо для осуществления возложенных на них задач и функций. После того как решение о принудительном приобретении недвижимости вступит в силу, владельцу предлагается обсудить условия уступки его имущества. Фактически переговоры ведутся лишь относительно размеров компенсации <***>. ——————————— <*> См.: ст. 44 Конституции Итальянской Республики 1947 г; ст. 14, 15 Основного закона ФРГ 1949 г.; ст. 33, 45 — 47, 128 Конституции Испании 1978 г.; ст. 17, 18, 24 Конституции Греции 1975 г.; Жариков Ю. Г., Масевич М. Г. Недвижимое имущество: Правовое регулирование. М., 1997. С. 13. <**> См.: п. 3 ст. 24 Конституции Греции 1975 г.; Жариков Ю. Г., Масевич М. Г. Указ. соч. С. 13. <***> См.: Советское и иностранное гражданское право (проблемы взаимодействия и развития) / Под ред. В. П. Мозолина. М., 1989.
Современное российское законодательство в ст. 279, 280 Гражданского кодекса РФ, ст. 55 Земельного кодекса РФ предусматривает условия и порядок изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд у собственника. Одним из специальных случаев изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд является невозможность использования земельного участка в результате установления публичного сервитута в соответствии с п. 7 ст. 23 ЗК РФ. Нормы ст. 55 ЗК РФ в основном носят отсылочный характер, поскольку правила прекращения прав на земельные участки в случае их изъятия для государственных и муниципальных нужд установлены ГК РФ. В то же время в ЗК РФ не отражена отсылочная норма п. 2 ст. 279 ГК РФ, в соответствии с которой перечень государственных органов, уполномоченных принимать решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также порядок подготовки и принятия этих решений определяется федеральным земельным законодательством. «Включив в себя, может быть, излишне много гражданско-правовых по своей природе норм, ЗК РФ «позабыл» о тех нормах, которые в силу п. 3 ст. 2 ГК РФ являются чужеродными актам гражданского законодательства, но вполне комфортно расположились бы в этом акте земельного законодательства» <*>. ——————————— <*> Вишневецкая Р. Я., Мисник Г. А., Мисник Н. Н. Постатейный комментарий к Земельному кодексу. Ростов-на-Дону. 2003. С. 156.
Статья 239 ГК РФ и ст. 32 ЖК РФ о принудительном отчуждении недвижимости в связи с изъятием земельного участка предусматривают определенные гарантии для собственника такого недвижимого имущества. В соответствии с правилами ГК РФ обязательным условием изъятия является доказанность в суде невозможности использования недвижимости, находящейся на изымаемом участке, без прекращения прав собственника. Обязанность обоснования данного условия законом возлагается на государственный орган или орган местного самоуправления, который обращается в суд с требованием об изъятии. Между тем, в судебной практике имеют место вопиющие нарушения указанных правовых норм. В 1999 году ОАО «Ростовэнерго» предъявило иск к нескольким гражданам — членам садоводческого товарищества «Красный садовод», являющимся собственниками садовых домиков, хозяйственных построек, многолетних насаждений, «об устранении нарушений прав землевладения и об освобождении земельного участка». В качестве основания исковых требований суду представлено решение исполкома Ростовского-на-Дону горсовета народных депутатов от 21 октября 1987 г. «Об изъятии у СТ «Красный садовод» земельного участка и предоставления его ОАО «Ростовэнерго» для строительства ТЭЦ». Таким образом, существо исковых требований заключалось именно в изъятии принадлежащей ответчикам недвижимости в связи с изъятием земельного участка для муниципальных нужд. Истец не представил никаких доказательств, подтверждающих необходимость изъятия спорного земельного участка для строительства ТЭЦ. Кроме того, истцом не было представлено какого-либо расчета компенсации, причитающейся ответчикам в случае изъятия принадлежащей им недвижимости. Тем не менее суд первой инстанции вынес решение, согласно которому обязал ответчиков «освободить спорные земельные участки», не определив при этом ни размер, ни форму компенсации. Кассационная инстанция, оставляя решение суда в силе, указала следующее: «Утверждение, что суд неверно применил норму материального права, не может служить поводом для отмены решения, т. к. по существу решение законное… не противоречит решение и ст. 239 ГК РФ». Данную позицию подтвердил и Верховный Суд РФ, отказав в принесении протеста в порядке надзора и указав, что «вынесенные по делу судебные постановления соответствуют требованиям закона» <*>. ——————————— <*> Дело N 2-340/99 // Архив Советского районного суда г. Ростова-на-Дону.
Необходимо отметить, что в отличие от ст. 239 ГК РФ, правила ст. 32 ЖК РФ не предусматривают аналогичной обязанности соответствующих государственных или муниципальных органов доказать невозможность использования недвижимости, находящейся на изымаемом участке, без прекращения прав собственника. Представляется, что отсутствие такого условия изъятия в ЖК РФ существенно снижает гарантии защиты прав собственника жилого помещения в сравнении с правами собственника иной недвижимости. В соответствии со ст. 44 Конституции РФ «каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия», ст. 240 ГК РФ предусматривает возможность принудительного изъятия государством у собственника путем выкупа бесхозяйственно содержимых культурных ценностей. Определение понятия объектов, которые представляют общественную ценность и важны для сохранения и развития истории и культуры («объектов культурного наследия», «памятников истории и культуры»), закреплено в законодательном порядке <*>. Такими объектами, в частности, являются отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями, мемориальные квартиры, произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства и т. д. ——————————— <*> Статья 3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».
Основанием для принудительного изъятия земельного участка, согласно ГК РФ, может являться ненадлежащее использование: во-первых, неиспользование в течение установленного законом срока в соответствии с целевым назначением (ст. 284), во-вторых, грубое нарушение правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством (ст. 285). Статья 293 ГК РФ, п. 10 ст. 32 ЖК РФ устанавливают возможность принудительного прекращения права собственности на жилое помещение. Такое прекращение является правом органов местного самоуправления принимать определенные меры к собственнику жилого помещения, если это помещение используется не по назначению, разрушается, является аварийным, а также если систематически нарушаются права и интересы соседей. Следует признать, что указанные случаи принудительного изъятия недвижимого имущества на основании его ненадлежащего использования также представляют собой форму публично-правового вмешательства в частные дела собственника в общественных интересах, как и изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд. В то же время в случае изъятия недвижимости для государственных или муниципальных нужд, а также изъятия недвижимости, относящейся к культурным ценностям, необходимость изъятия обосновывается непосредственно общественными интересами (необходимость использования изымаемого земельного участка в общественных интересах, необходимость сохранения культурных ценностей). Изъятие же на основании ненадлежащего использования — это санкция за нарушение установленного в общественных интересах порядка использования земельных участков и жилых помещений (видов недвижимости, использование которых возможно только строго по целевому назначению). Рассмотренные основания принудительного изъятия недвижимого имущества следует отличать от специальных случаев принудительного изъятия имущества, в том числе и недвижимого, предусмотренного законодательством, — реквизиция, конфискация, национализация. Это исключительные случаи, цель проведения такого изъятия — также общественные интересы. Тем не менее достаточно четкое разграничение можно провести по следующим критериям. От других случаев принудительного изъятия путем выкупа недвижимого имущества реквизиция отличается тем, что она имеет в виду указанные в п. 1 ст. 242 ГК РФ, ст. 51 ЗК РФ чрезвычайные обстоятельства, для устранения которых необходимо немедленное изъятие у собственника определенного имущества. Цель реквизиции не в пресечении противоправного поведения собственника, а в обеспечении безопасности граждан, спасении имущества, уничтожении зараженных животных в случаях эпидемии, эпизоотии. Поэтому имущество изымается в административном порядке по решению государственных органов. Собственник вправе требовать возврата сохранившегося имущества после прекращения действия обстоятельств, вызвавших необходимость реквизиции. Конфискация имущества, согласно ст. 243 ГК РФ, есть принудительное безвозмездное изъятие государством всего имущества или его части, являющегося собственностью лица, совершившего преступление либо иное правонарушение. Однако в настоящее время конфискация имущества как вид наказания исключена из УК РФ <*>. В административном порядке конфискация применяется при изъятии предметов, явившихся орудием или непосредственным объектом административного правонарушения (ст. 3.2, 3.3, 3.7 и др. КоАП РФ). В действующем российском законодательстве в качестве меры гражданско-правовой ответственности конфискация не предусмотрена. ——————————— <*> Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации».
Под национализацией, в соответствии с п. 2 ст. 235 ГК РФ, понимается обращение исключительно в собственность государства имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц. Национализация возможна только на основании специального закона с возмещением стоимости имущества и других убытков в порядке, установленном ст. 306 ГК РФ. Условно национализацию можно охарактеризовать как процесс, противоположный приватизации. Экспроприация. В главе 15 ГК РФ для определения некоторых оснований прекращения права собственности используются такие термины, как реквизиция, конфискация, приватизация, национализация. Однако в случаях прекращения права собственности на основании изъятия недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд, а также изъятия в связи с ненадлежащим использованием законодатель избегает использования специального термина. Между тем в доктрине российского дореволюционного гражданского права существовало понятие «экспроприация» <*>. В период установления Советской власти термин «экспроприация» практически утратил свое первоначальное правовое значение и приобрел политический смысл. Так, в Конституции РСФСР 1918 г. упоминается только «экспроприация буржуазии» <**>. Между тем, в дореволюционный период в российском гражданском праве под «экспроприацией» принято было понимать принудительное изъятие имущества или ограничение прав государственными органами в общеполезных целях. Таким образом, данное понятие включало в себя и то, что в настоящее время называется изъятием имущества для государственных и муниципальных нужд, и то, что сейчас обозначается как «реквизиция», а также принудительное ограничение прав, чему соответствует принудительное установление публичных сервитутов. ——————————— <*> Шершеневич Г. Ф. Курс гражданского права. М., 1995. С. 272. <**> Статья 79 Конституции (Основного закона) РСФСР 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. N 51. Ст. 582.
Автор настоящей статьи полагает целесообразным вернуть забытое понятие «экспроприация» в действующее законодательство, что позволит более четко и кратко определять сходные по своей правовой природе отношения между субъектами гражданских правоотношений и государственными или муниципальными органами в случаях, когда последние действуют в общественных интересах. В современное понятие «экспроприация» следует включить принудительное изъятие путем выкупа недвижимого имущества в общественных интересах, не связанное с обстоятельствами чрезвычайного характера. Строго говоря, установление права ограниченного пользования чужим земельным участком для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения (ст. 23 ЗК РФ) по своему характеру также является экспроприацией. Однако использование в современном российском законодательстве в этом случае понятия «публичный сервитут» является более логичным с точки зрения юридической техники. Таким образом, можно сформулировать следующее определение понятия «экспроприация»: принудительное возмездное отчуждение права собственности, которое производится по требованию государственных или муниципальных органов в общественных интересах в судебном порядке и не связано с обстоятельствами чрезвычайного характера. Экспроприацию можно также характеризовать как акт государственной или муниципальной власти, влекущий прекращение права собственности на имущество у одного субъекта гражданских правоотношений и возникновение права собственности у другого субъекта гражданских правоотношений. Предметом экспроприации является недвижимое имущество, а также движимое имущество, имеющее особое социальное и экономическое значение и признанное культурной ценностью. Экспроприация предполагает принуждение со стороны государственной или муниципальной власти и исключает возможность добровольного волеизъявления, соглашения. Поэтому, строго говоря, добровольное согласие собственника на продажу принадлежащего ему недвижимого имущества не оставляет места для применения экспроприации. Такое возмездное отчуждение недвижимости экспроприацией являться не будет, несмотря на наличие всех иных признаков данной процедуры. «Лишение лица принадлежащих ему прав должно иметь в основании веские соображения. Таким оправдывающим насилие мотивом может быть только общее благо, общеполезность предпринятой меры… Вопрос о наличии общеполезной цели экспроприации в каждом отдельном случае не юридический, а политический» <*>. В рассматриваемых в настоящей статье современных нормах российского права речь идет о ситуациях, когда недвижимость изымается у собственника в публично-правовых интересах. Перечень обстоятельств, которые могут рассматриваться как государственные или муниципальные нужды и являться основаниями для принудительного изъятия, содержится в ст. 49 ЗК РФ. Ситуации, при которых допускается изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, отнесены законом к исключительным, т. е., по общему правилу, такого изъятия следует избегать. ——————————— <*> Шершеневич Г. Ф. Указ. соч. С. 273.
В статье 49 ЗК РФ приведены только два основания изъятия земель для государственных и общественных нужд: выполнение международных обязательств РФ и необходимость размещения объектов государственного или муниципального значения (при отсутствии других вариантов размещения этих объектов). Иные случаи изъятия земель для государственных или муниципальных нужд могут быть установлены федеральными законами. Так, п. 10 ст. 32 ЖК РФ предусмотрено изъятие земельного участка для муниципальных нужд, если собственниками в установленный срок не осуществлен снос многоквартирного дома, признанного аварийным. Законами субъектов РФ могут быть дополнительно предусмотрены только случаи изъятия таких земельных участков, которые находятся в собственности самих субъектов РФ либо в муниципальной собственности. Земельным кодексом РФ установлены дополнительные ограничения для изъятия земельных участков применительно к отдельным категориям земель. Так, возможность изъятия для государственных и муниципальных нужд участков земель сельскохозяйственного назначения зависит от качества этих земель и от тех целей дальнейшего использования, для которых производится изъятие (ст. 79 ЗК РФ). Допустимым является также изъятие сельскохозяйственных земель для использования в сельскохозяйственных же целях. Для иных целей вообще не могут быть изъяты особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, включенные законодательством субъекта РФ в специальный перечень. Изъятие сельскохозяйственных угодий с кадастровой стоимостью, превышающей среднерайонный уровень, допускается в исключительных случаях, перечисленных в п. 3 ст. 79 ЗК РФ. В остальных случаях возможно изъятие только непригодных для сельскохозяйственного производства земель либо сельскохозяйственных угодий худшего качества по кадастровой стоимости. Участки из земель поселений могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд под застройку, только если она соответствует генеральным планам городов и иных поселений, правилам землепользования и застройки (п. 3 ст. 83 ЗК РФ). Вообще не допускается изъятие или иное прекращение прав на земли особо охраняемых природных территорий для нужд, противоречащих их целевому назначению (п. 3 ст. 95 ЗК РФ). Изъятие для государственных и муниципальных нужд земель, занятых лесами первой группы, допускается только в случаях, предусмотренных подп. 1 и 2 п. 1 ст. 49 ЗК РФ, т. е. никакими иными законами не могут быть установлены дополнительно основания изъятия таких земель (п. 3 ст. 101 ЗК РФ). Принудительное отчуждение недвижимого имущества в общественных интересах возможно только при условии компенсации, иначе нарушается принцип справедливости регулирования гражданских правоотношений — ущемление прав и интересов одного из членов общества под видом блага общества. Российский законодатель использует двойной термин «изъятие — выкуп». У собственников земельный участок для государственных или муниципальных нужд может быть изъят только путем выкупа. Таким образом, основное условие, при котором допускается экспроприация, — равноценное возмещение стоимости такого имущества. Это правило закреплено в п. 3 ст. 35 Конституции РФ. Хотя в конституционной норме речь идет об отчуждении имущества только для государственных нужд, автор считает, что в данном случае необходимо применять расширительное толкование, позволяющее распространять указанное правило и для случаев отчуждения имущества для муниципальных нужд и иных случаев экспроприации. Следует отметить, что в аналогичной норме п. 2 ст. 55 ЗК РФ, регулирующей порядок принудительного изъятия земельных участков, указываются не только государственные, но и муниципальные нужды. При рассмотрении вопроса компенсации необходимо учитывать две составные части утрачиваемой собственником ценности принадлежавшего ему недвижимого имущества: рыночную цену и убытки, являющиеся последствием принудительного отчуждения. Возмещение убытков, согласно ст. 12 ГК РФ, — один из способов защиты прав граждан и организаций. Причиненные принудительным изъятием недвижимости убытки подлежат возмещению в полном объеме, кроме случаев, предусмотренных законом или договором. Убытки, причиненные в результате изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, подлежат возмещению (как в случае достижения соглашения, так и по решению суда) в соответствии со ст. 281 ГК РФ, ст. 57, 63 ЗК РФ, п. 7 ст. 32 ЖК РФ, а также «Правилами возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц», утв. Постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 262. К таким убыткам относятся убытки, которые собственник несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами (например, если участок был сдан в аренду), а также упущенная выгода. Убытки в виде упущенной выгоды вызываются прекращением получения ежегодного дохода с изымаемых земель (это может быть, например, стоимость неполученного урожая) в расчете на предстоящий период, необходимый для восстановления нарушенного производства. Правила, устанавливающие порядок определения убытков, носят императивный характер. Поэтому убытки собственника земли не могут определяться соглашением сторон без соблюдения указанного порядка определения убытков. Если соблюдение установленного порядка определения убытков в полной мере невозможно ввиду допущенных нарушений при изъятии земли, оно может быть осуществлено с соблюдением тех правил, которые возможно использовать в сложившейся ситуации. ФАС Северо-Кавказского округа отменил судебные акты и направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в связи с тем, что судом не выяснен размер убытков, указав следующее. Суд первой инстанции правомерно исходил из того, что убытки не могут определяться соглашением сторон без соблюдения порядка определения убытков. В настоящее время соблюдение установленного порядка определения убытков в полной мере невозможно ввиду допущенных нарушений при изъятии земли. Однако определение убытков может быть осуществлено с соблюдением тех правил, которые возможно использовать в сложившейся ситуации. В частности, возможно проведение процедур определения размера убытков и составления акта об убытках землеустроительной организацией и согласования расчета убытков с заинтересованными лицами. При возникновении спора о размерах убытков он может быть решен арбитражным судом в рамках данного дела <*>. ——————————— <*> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 13 февраля 1998 г. N Ф08-133/98.
Если основанием для изъятия земельного участка является невозможность его использования в связи с установлением публичного сервитута (п. 7 ст. 23 ЗК РФ), орган государственной власти или орган местного самоуправления, установившие публичный сервитут, обязаны возместить собственнику все причиненные в результате изъятия участка убытки. Вместо изымаемого участка названные органы могут предоставить указанным лицам по их желанию равноценный земельный участок с возмещением убытков. Выкуп земельного участка, возмещение убытков в связи с установлением публичного сервитута осуществляется за счет соответствующих бюджетов. Если на изымаемом земельном участке находятся здания, сооружения или иное недвижимое имущество, собственник этих объектов (который вовсе не обязательно совпадает в одном лице с собственником земельного участка) также вправе получить за них соответствующую компенсацию. По соглашению с собственником, ему, взамен изымаемого для государственных или муниципальных нужд участка, может быть предоставлен другой земельный участок. Тогда стоимость предоставляемого в данном случае участка вычитается из выкупной цены (хотя не исключена и ситуация, когда стоимость предоставляемого участка окажется выше выкупной цены за изымаемый участок, и собственник при желании получить участок лучшего качества может оплатить эту разницу). Таким образом, компенсация должна состоять в предоставлении эквивалента стоимости теряемого имущества. Как правило, способом компенсации является выплата денежной суммы, но возможна замена экспроприируемой недвижимости другой, соответствующей по стоимости. Однако компенсация в виде предоставления равноценного имущества возможна только при условии согласия на это собственника экспроприируемой недвижимости. Рассматривая вопросы компенсации потерь, вызванных принудительным отчуждением недвижимого имущества, необходимо отметить, что в настоящее время далеко не все негативные последствия экспроприации учитываются законодателем и в некоторых случаях отсутствует надежный правовой механизм защиты интересов собственника. Так, например, экспроприация части земельного участка (как, впрочем, и иной недвижимости), использование которой функционально взаимосвязано с другой, не изымаемой, частью этого имущества, может повлечь существенное снижение стоимости остающейся у собственника недвижимости. Поэтому при определении размера упущенной выгоды следует учитывать не только лишение собственника доходов, получаемых с экспроприированной части недвижимости, но и уменьшение стоимости остающейся у него части недвижимости или снижение доходов с этой части имущества. Кроме того, если остающаяся часть недвижимости становится вообще бесполезной для собственника, то необходимо признать, что он в этом случае вправе требовать отчуждения недвижимости не в части, а полностью. С другой стороны, создание на экспроприированном земельном участке, например, дороги или железной дороги может повлечь повышение стоимости прилегающих к ней объектов недвижимости. Однако, очевидно, это не может служить основанием для взыскания какого-либо вознаграждения с собственников такого недвижимого имущества за те выгоды, которые они приобретают в этом случае. Исходя из этих соображений, при расчете компенсации за экспроприируемую часть недвижимости нельзя учитывать такого рода повышение стоимости остающейся у собственника части и уменьшать на этом основании размер причитающейся ему компенсации. Принудительное лишение собственника его прав на недвижимость может негативно отразиться на правах других субъектов гражданских правоотношений, обладающих обязательственными или ограниченными вещными правами на эту же недвижимость (сервитутные, арендные, залоговые права). Хотя эти права не являются объектом экспроприации в прямом смысле, но принудительное изъятие недвижимости косвенным образом неизбежно отражается и на них, а потому возникает вопрос о необходимости компенсации субъектам таких прав. Статья 57 ЗК РФ, а также упомянутые выше Правила возмещения предусматривают порядок возмещения убытков не только собственникам, но и землепользователям, арендаторам при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Однако, во-первых, убытки могут понести не только указанные в данных нормах субъекты, во-вторых, экспроприирована может быть и иная недвижимость. В этом случае для защиты прав правообладателей — не собственников необходимо применять соответствующие нормы, регулирующие порядок компенсации потерь собственникам, используя аналогию закона. И в п. 3 ст. 35 Конституции РФ, и в ст. 55 ЗК РФ подчеркивается предварительный характер возмещения стоимости принудительно изымаемого в рассматриваемых случаях имущества. Закрепление этого правила осуществлено и в некоторых нормативных актах субъектов РФ <*>. ——————————— <*> Статья 3 Закона г. Москвы от 9 сентября 1998 г. N 21-73 «О гарантиях города Москвы лицам, освобождающим жилые помещения».
Современное российское законодательство достаточно подробно регулирует порядок принудительного изъятия недвижимого имущества в общественных интересах. В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, изъятие осуществляется РФ, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. Однако само решение об изъятии может быть принято либо федеральными органами исполнительной власти, либо органами исполнительной власти субъектов РФ, но не муниципальными органами (ст. 279 ГК РФ, п. 2 ст. 32 ЖК РФ). Не позднее, чем за год до предстоящего изъятия собственник земельного участка должен быть письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. До истечения года со дня получения собственником такого уведомления выкуп допускается, только если на это согласен сам собственник. Момент направления собственнику земельного участка указанного уведомления имеет существенное значение: в течение двух лет, считая с этого момента, государственный орган может предъявить иск в суд о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Если требуется выкуп для государственных и муниципальных нужд не всего участка, а только его части, то это допускается только с согласия собственника. Таким образом, решение государственного органа об изъятии и непосредственно само изъятие земельного участка — разные моменты, между ними может пройти определенный промежуток времени. Решение государственного органа об изъятии земельного участка подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты. Если он не согласен с решением об изъятии, государственный орган, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Выкупная цена и другие условия выкупа могут быть закреплены в соглашении, либо этот вопрос решается в судебном порядке. До достижения такого соглашения или принятия судом решения о выкупе участка собственник может владеть, пользоваться, распоряжаться земельным участком по своему усмотрению, производить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его назначением. Затраты на улучшение земельного участка и повышение почвенного плодородия войдут в выкупную цену. Однако собственник несет риск отнесения на себя при определении выкупной цены земельного участка затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период (ст. 280 ГК РФ, п. 5 ст. 32 ЖК РФ). Если же собственник в этот период продаст земельный участок, этот участок будет выкупаться уже у нового собственника. Соглашение с собственником о выкупе земельного участка включает в себя обязательство РФ, субъекта РФ или муниципального образования уплатить выкупную цену за изымаемый участок, а также сроки и другие условия выкупа. Выкупная цена, т. е. плата за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд, в соответствии со ст. 281 ГК РФ включает в себя: рыночную стоимость земельного участка (ст. 66 ЗК РФ); рыночную стоимость находящегося на участке недвижимого имущества; все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка. ЗК РФ подробно регламентирует порядок изъятия земельного участка вследствие его ненадлежащего использования у владельцев, пользователей и арендаторов (ст. 45 — 47), однако о собственниках не упоминает. Статья 286 ГК РФ, посвященная порядку изъятия земельного участка ввиду его ненадлежащего использования у собственника, отсылает к земельному законодательству в части определения органов, уполномоченных принимать решения о таком изъятии, а также установления порядка обязательного заблаговременного предупреждения собственника о допущенных нарушениях. Поскольку специальных норм в отношении процедуры лишения права собственности на земельный участок при нарушениях земельного законодательства пока не установлено, очевидно, следует ориентироваться на нормы ст. 54 ЗК РФ, устанавливающие такую процедуру в отношении землевладельцев и землепользователей. В частности, к лишению права собственности вполне применимы нормы об исключительно судебном порядке принятия решения об изъятии земельного участка, об обязательности предварительного административного воздействия на нарушителя, о форме предупреждения о нарушении, выносимого органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля, с установлением срока для устранения нарушения. Статья 240 ГК РФ не предусматривает необходимости предварительного предупреждения собственника бесхозяйственно содержимых культурных ценностей как условия для принудительного выкупа у него такого имущества. Выкуп возможен во всех случаях угрозы утраты этим имуществом своего значения. Указанная правовая норма не ставит принудительный выкуп указанного имущества в зависимость от характера поведения собственника, т. е. от его вины в бесхозяйственном содержании культурных ценностей. При опасности утраты данным имуществом своего значения оно по решению суда подлежат выкупу государством или продаже с публичных торгов. Выбор способа отчуждения предоставлен суду. Выкуп осуществляется на основании договора, в котором цена имущества определяется соглашением сторон или результатом публичных торгов, за вычетом расходов на их проведение. В случае недостижения согласия о цене она определяется судом. Порядок принудительного прекращения права собственности на жилое помещение следующий: после соответствующего предупреждения суд по иску органа местного самоуправления может принять решение о публичной продаже жилого помещения. Собственнику в этом случае выплачиваются вырученные от продажи средства за вычетом расходов по исполнению судебного решения. Необходимо еще раз подчеркнуть, что во всех случаях принудительного прекращения права собственности законом установлен судебный порядок решения данного вопроса. Это правило, закрепленное в рассмотренных выше нормах гражданского законодательства, базируется на п. 3 ст. 35 Конституции РФ: «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда». В свою очередь, данная статья Конституции РФ развивает положения соответствующих международно-правовых актов: ст. 17 Всеобщей декларации прав человека; ст. 1 Протокола N 1 от 20 марта 1952 г. к Европейской конвенции о защите прав человека и его основных свобод.
