(Сиваков Д. О.) («Законодательство и экономика», 2006, N 7)
НОВЫЙ ВОДНЫЙ КОДЕКС — ИТОГ ОБНОВЛЕНИЯ ВОДНОГО ПРАВА
Д. О. СИВАКОВ
Д. О. Сиваков, кандидат юридических наук, научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
С 1 января 2007 г. вводится в действие новый Водный кодекс РФ, принятый Федеральным законом от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (далее — ВК РФ) <*>. ——————————— <*> Российская газета. 2006. 8 июня. N 121.
Этот свод законов готовился несколько лет, вызывая нескончаемые и ожесточенные дискуссии научной общественности <*>. ——————————— <*> Право собственности на природные ресурсы и эффективность природопользования: Сборник тезисов докладов и выступлений на научно-практической конференции 13 — 14 апреля 2006 г. / Сост. С. А. Боголюбов, И. И. Широкорад, Д. О. Сиваков. М.: ИЗиСП, ГУЗ, 2006.
При всем разнообразии проектов, которые готовились как МПР России, так и Минэкономразвития России, прослеживалась основная тенденция последовательного учета частных интересов и сокращения администрирования. Этому в значительной мере сопротивлялись экологи и многие юристы, занимающиеся экологическим правом. В результате сложился компромиссный документ, содержащий явные новеллы, но при этом пролонгирующий ряд положений прежнего ВК РФ 1995 г. При этом текст нового ВК РФ оказался более кратким, чем текст предшествующего Кодекса. Поэтому неслучайно уже сейчас для реализации нового ВК РФ на федеральном уровне готовится примерно два десятка постановлений Правительства РФ. В то же время принятие нового ВК РФ потребовало принятия отдельного Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» <*>. ——————————— <*> Российская газета. 2006. 8 июня. N 121.
Согласно этому Закону предусматривается внесение изменений и дополнений в Гражданский кодекс РФ (далее — ГК РФ), Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), Земельный кодекс РФ (далее — ЗК РФ), Градостроительный кодекс РФ, ряд других федеральных законов. Таким образом, краткость ВК РФ 2006 г. отчасти объясняется наличием этого вводного Закона.
Собственность на водные объекты
Новый ВК РФ существенно отличается от прежнего Водного кодекса 1995 г. Новизна чувствуется даже в понимании структуры поверхностного водного объекта. В ВК РФ 2006 г. сохранилось представление о поверхностных водных объектах как о единстве поверхностных вод и покрытых ими земель. Кроме того, законодатель сделал немаловажное добавление о том, что в состав водных объектов входят земли в пределах береговой линии. За этими лаконичными выражениями скрывается критический анализ положений старого Кодекса. Раньше не было прямого ответа на вопрос о том, какие именно границы есть у водотока или водоема, если в его состав входят дно и берега. Зато ставился вопрос, до каких пределов собственник (или пользователь) водного объекта будет считать дно и берег «своими» <*>. ——————————— <*> Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 1997. С. 36; Калиниченко Т. Г. Объекты водных отношений (публично — и частноправовые аспекты) // Аграрное и земельное право. 2005. N 5. С. 112 — 123; Сиваков Д. О. Водный кодекс и договоры водопользования // Журнал российского права. 2006. N 2. С. 41 — 50.
Решение этой проблемы было необходимо для разграничения предметов права собственности на водные объекты и близлежащие земельные участки, имеющие других хозяев. Согласно ВК РФ 2006 г. береговая линия водного объекта однозначно устанавливается законодателем применительно к конкретным видам водных объектов. Береговая линия рек, ручьев, каналов, озер, обводненных карьеров определяется по среднемноголетнему уровню воды в безледный период, а береговая линия прудов и водохранилищ — по нормальному подпорному уровню воды. Таким образом, законодатель дал ориентир для решения вопроса. Однако на многочисленных малых водоемах и водотоках среднемноголетний уровень вод в безледный период не отслеживался органами наблюдения. Не отслеживался нормальный подпорный уровень и во многих прудах, изготовленных без проекта, «кустарно», либо более века назад. Относительно указанных водных объектов в лучшем случае осуществлялись эпизодические наблюдения, а постоянные могли вестись только 10 — 15 лет назад. Думается, все уполномоченные органы (начиная с Росгидромета), отвечающие за водные ресурсы, должны по возможности восполнить этот пробел. Еще одной новеллой ВК РФ 2006 г. стал отказ от несовершенной правовой конструкции обособленных водных объектов. Согласно Закону «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» данная формулировка была изъята из земельного и гражданского законодательства. Согласно ВК РФ 1995 г. обособленными могли быть лишь небольшие по площади непроточные искусственные водоемы. В то же время следует признать несовершенство и условность правовой конструкции обособленных водных объектов. Такие признаки обособленных водных объектов, как непроточность и замкнутость, по сути, идентичны, а отсутствие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами в реальной жизни встречается очень редко. Даже если пруд прямо не связан с рекой, не исключена его косвенная гидравлическая связь с поверхностными водами через подземные горизонты и родники. В свою очередь, несовершенство правовых конструкций влекло за собой трудности правоприменения. Например, на практике были большие соблазны приватизировать слабо связанный с рекой пруд. В новом ВК РФ законодатель пошел по пути прямого указания на разновидности поверхностных водных объектов, могущих быть в частной собственности (пруды и обводненные карьеры, находящиеся на частных земельных участках). Однако определения данных водоемов в ВК РФ нет, что может привести к недобросовестному присвоению в частную собственность небольших озер или, скажем, малых водохранилищ. Кроме того, следует иметь в виду, что многие искусственные водоемы возникают на месте естественных. Небольшое озеро, превращенное в искусственный водоем, может оказаться в частной собственности. Впрочем, согласно ст. 42 ВК РФ 2006 г. работы по изменению и обустройству природного водоема и водотока проводятся при условии сохранения естественного происхождения водных объектов (надо полагать, и естественного характера водного режима). Данные положения призваны положить конец произвольному запруживанию малых рек и ручьев, которое наблюдается в период «коттеджного бума» и завершается присвоением свежеиспеченных водоемов частными лицами.
Частное пользование водными объектами
Какими бы ни были расширительные и недобросовестные толкования понятий «пруды» и «обводненные карьеры», законодатель явно предпочел сохранить государственную собственность на большую часть водного фонда, привлекая частные инвестиции на основе договорного пользования. В частную же собственность, как следует ожидать, должны попасть окруженные частными земельными участками водоемы, до которых у государства «не доходят руки». В новом ВК РФ увеличивается значение договоров водопользования, которые из вторичного правового института превращаются в первичный. В связи с этим упраздняется лицензирование водопользования, что означает сокращение государственного администрирования в рассматриваемой области. Вместо лицензий основанием заключения договора водопользования становятся результаты торгов, а именно аукционов. Последние в случае наличия нескольких претендентов будут способны обеспечить состязательность. Случаи и порядок проведения аукционов определяются Правительством РФ. В статье 17 ВК РФ в лаконичной форме закрепляется гражданско-правовой порядок изменения и расторжения договора водопользования. Таким образом, в данном случае специальное, т. е. водное, законодательство уступает место гражданскому. В свою очередь, согласно ст. 450 — 452 части первой ГК РФ изменение и расторжение договора возможно по соглашению самих сторон либо по решению суда в связи с требованием одной из сторон. Применение названных положений ГК РФ, надо полагать, позволит избежать произвольных действий административных органов в области водных отношений. Административные органы больше не смогут в одностороннем порядке, как это делалось ранее, своей властью прекращать права физических и юридических лиц на использование российских водотоков и водоемов. В то же время в ВК РФ 2006 г. закладывается важный стимул поощрения добросовестных и образцовых водопользователей. Согласно ст. 15 водопользователи, надлежащим образом исполнявшие свои обязанности, в случае истечения срока действия договора сохраняют преимущественное перед другим лицом право на заключение договора водопользования на новый срок. При этом условия договора водопользования могут быть изменены по соглашению сторон. Однако преимущественные права водопользователей действуют только в связи с договорами, не заключенными по результатам аукциона. Таким образом, данный стимул для добросовестного водопользования является весьма ограниченным. Обслуживанию «вторичного рынка» прав водопользования подчинена еще одна новелла ВК РФ — передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу (ст. 19). Но на это требуется согласие полномочного государственного или муниципального органа. Срок рассмотрения заявления — 30 дней. Отказ в даче согласия на передачу права пользования водным объектом может быть обжалован заявителем в суде. Институт передачи прав и обязанностей по договору водопользования по своему смыслу близок к распорядительной лицензии, предусмотренной ВК РФ 1995 г. Однако поскольку лицензии (включая распорядительные) по новому ВК РФ выдаваться не будут, речь, очевидно, идет о договоре. К сожалению, законодатель лишь упоминает о том, что данная передача будет осуществляться в соответствии с гражданским законодательством, но о цене сделки ничего не говорится. Остается только догадываться, какие именно положения и договоры ГК РФ имеются в виду. Очевидно, могут быть применены нормы о субаренде. На примере института передачи прав и обязанностей по договору водопользования можно доказать, что положения ВК РФ 2006 г. нуждаются в конкретизации хотя бы на уровне постановлений Правительства РФ. В противном случае неурегулированность названных отношений может привести к недобросовестности хозяйствующих субъектов, коррупции чиновников и потере властями реального контроля над использованием и состоянием того или иного «переуступленного» водоема. Вместе с тем сокращение административного регулирования вовсе не должно ломать все без исключения разрешительные механизмы водопользования. В частности, в новом ВК РФ сохранены решения о предоставлении водных объектов в пользование. Как по новому, так и по старому ВК РФ при этом не требуется заключать договоры водопользования. Таким образом, казалось бы, законодатель добился, с одной стороны упрощения, а с другой — обеспечения состязательности доступа физических и юридических лиц к водным объектам. В связи с новым ВК РФ имеет место «молчаливая» отмена водных сервитутов (как частных, так и публичных). Однако это не должно прервать ограниченное пользование чужими земельными участками на праве земельного сервитута. Титул земельного сервитута (как публичного, так и частного) предусмотрен ст. 23 ЗК РФ 2001 г. и ст. 274 — 276 части первой ГК РФ 1994 г. Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Земельный сервитут может быть предназначен для забора воды и водопоя, обеспечения водоснабжения и мелиорации, свободного доступа к прибрежной полосе водного объекта и т. д.
Изменения в платности водопользования
Платность водопользования сохраняется как один из принципов обновленного водного законодательства. При этом имеются две совершенно разные формы платности: водный налог и плата в рамках договора водопользования. В статьях ВК РФ 2006 г. речь идет главным образом о плате как существенном условии договора водопользования. Согласно новому Кодексу в договорах водопользования в обязательном порядке указываются размер платы за пользование водным объектом либо его частью, сроки и условия ее внесения. В свою очередь, несвоевременное внесение платежа по договору влечет за собой уплату пеней, а превышение «договорных» объемов забора или изъятия воды — штраф. Кроме того, действует глава 25.2 «Водный налог» Налогового кодекса РФ, в которой приведены все элементы налогообложения: налогоплательщики, объекты налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога. Плательщиками водного налога признаются организации и физические лица, осуществляющие специальное и (или) особое водопользование в соответствии с законодательством Российской Федерации. Водный налог может иметь большое значение для охраны природы, если будет выполнять ресурсосберегающую функцию. Поскольку плата за воду увеличится в полтора-два раза, у потребителя возникнет стимул экономить воду. При толковании ВК РФ могут возникнуть вопросы о соотношении водного налога или предусмотренного договором водопользования платежа за водопользование. На этот случай согласно Закону «О ведении в действие Водного кодекса Российской Федерации» внесены изменения и в главу 25.2 Налогового кодекса РФ. В частности, не признаются плательщиками водного налога юридические и физические лица, осуществляющие водопользование на основе договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, соответственно заключенных и принятых после введения в действие нового ВК РФ. Таким образом, законодатель стремится избежать двойного обложения водопользования: налогом и платежом. При подготовке нового ВК РФ проблема платежей в сфере водного хозяйства тщательно рассматривалась. Ряд специалистов, например сотрудники Всероссийского института экономики минерального сырья (ВИЭМС), предлагали конкретизировать положения проекта ВК РФ. В частности, в большей степени выразить целевой характер водных неналоговых платежей. По их мнению, расходы по финансированию мероприятий по восстановлению и охране водных объектов должны предусматриваться в бюджете в объемах не менее суммы доходов федерального бюджета, полученных от платы за водопользование. Кроме того, предлагалось предусмотреть положения о том, на что именно будут тратиться «водные деньги» (установление водоохранных зон, ведение реестра водных объектов, обеспечение безопасности гидротехнических сооружений (ГТС) и т. д.). При этом отмечалось, что средства, полученные за водопользование, могут тратиться и на защиту от вредного воздействия вод. Многие из этих предложений вошли в проект ВК РФ, разработанный Министерством природных ресурсов РФ <*>. ——————————— <*> Информационно-аналитический бюллетень «Использование и охрана природных ресурсов в России». Спецвыпуск. 2003. N 9, 10. С. 9 — 36.
Однако в положениях ВК РФ 2006 г. данные инициативы отражения не нашли. Тем не менее правовая природа платежей в рамках договоров водопользования позволяет государству вкладывать данные средства в водоохранные мероприятия. Высказанные предложения не были реализованы, однако ВК РФ 2006 г. создал условия для восстановления платежей в рамках договора водопользования, правовая природа которых позволяет государству вкладывать данные средства в водоохранные мероприятия. Подобная практика уже имела место краткое время существования целевых бюджетных фондов восстановления и охраны водных объектов, что сыграло положительную роль для охраны окружающей среды.
Концессионные аспекты водопользования
Новеллы ВК РФ 2006 г. необходимо рассматривать в контексте формирующегося концессионного законодательства, которое охватывает некоторые стороны водных правоотношений. Концессионные аспекты водопользования отслеживались за рубежом еще с конца XIX — начала XX вв. Так, в США, Швейцарии, Норвегии и Италии при гидротехническом и гидроэнергетическом строительстве сложился концессионный порядок водопользования <*>. ——————————— <*> Дембо Л. И. Основные проблемы советского водного законодательства. Ленинград: изд-во ЛГУ, 1948. С. 19 — 33.
Правовой институт концессионных соглашений предусмотрен в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» <*>. ——————————— <*> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126.
По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать, а также эксплуатировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), а концедент — предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. При этом право собственности на существующий или будущий объект концессионного соглашения оговаривается за концедентом, которым могут быть Российская Федерация, субъекты Федерации или муниципальные образования. Правовая конструкция концессионных соглашений позволяет частному инвестору существенно сокращать свои затраты за счет того, что государство примет на себя часть расходов на строительство, реконструкцию и даже использование того или иного объекта недвижимости, который позволяет эксплуатировать природные ресурсы. Таким образом, закладывается основа для того, чтобы государство и частный бизнес совместными усилиями налаживали экономическую инфраструктуру страны (прежде всего транспортную и энергетическую). Согласно ст. 4 названного Закона к числу объектов концессионных соглашений относятся суда, порты, пристани, причалы, ГТС, образующие водохранилища. Таким образом, в какой-то мере объектами концессионных соглашений становятся и водохранилища, включая их ложа, нуждающиеся в подготовке к затоплению. Но для российского водного хозяйства особенно важно, что концессионные соглашения позволяют частному инвестору на выгодных для себя условиях реконструировать старые и нередко изношенные ГТС, прорыв которых может обернуться для страны стихийными бедствиями. Согласно ст. 11 Закона о концессионных соглашениях для осуществления такого соглашения земля может предоставляться в аренду (субаренду). Однако строительство или реконструкция напорного ГТС как объекта концессионного соглашения требует предоставления водного объекта в пользование. Поэтому для реализации концессионного соглашения, очевидно, потребуется принятие решений о предоставлении водного объекта в пользование (на основании ст. 11 ВК РФ). Думается, при развитии концессионных механизмов можно рассчитывать на интенсивное развитие водного хозяйства России <*>. ——————————— <*> Подробнее феномен концессионных соглашений см.: Сосна С. А. Концессионное соглашение: Теория и практика. М.: 2002. С. 256.
Принятие ВК РФ 2006 г. ознаменовал новый этап развития водного права. Сохранив частную собственность на рукотворные водоемы (пруды и обводненные карьеры), законодатель оптимизирует условия частного пользования остальным водным фондом. На фоне отмены лицензирования развиваются и становятся более гибкими договорные механизмы водопользования, складываются условия для финансирования водоохранных мер за счет платы за водопользование. Однако ВК РФ 2006 г. разработан с расчетом на целый ряд подзаконных нормативных правовых актов, призванных конкретизировать его принципиальные положения. В противном случае правовое регулирование водопользования будет совершенно узким. Жизнь покажет, является краткость ВК РФ 2006 г. достоинством или недостатком.
