(Игнатьева И. А.) («Экологическое право», 2007, N 1)
СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЭКОЛОГИЗАЦИЯ ИНЫХ ОТРАСЛЕЙ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
И. А. ИГНАТЬЕВА
Игнатьева И. А., доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.
Экологизация российского законодательства является одним из традиционных, проверенных практикой направлений развития правового регулирования экологических отношений. Данный процесс сопровождает формирование и совершенствование экологического законодательства. От него во многом зависит действенность экологического законодательства: «экологические императивы достигают своей цели, если они преломляются в нормах, регулирующих хозяйственную деятельность, становятся составными частями прав и обязанностей предприятий, организаций, учреждений по выполнению поставленных перед ними производственных задач» <1>. А. К. Голиченков подчеркивает, что «специфика правового регулирования экологических отношений состоит в том, что в ряде случаев норма, регулирующая экологические отношения, действует не непосредственно, а через нормы, регулирующие конкретную хозяйственную и иную деятельность» <2>. Исследуемая особенность регулирования экологических отношений позволила С. А. Боголюбову отнести экологизацию к самостоятельному методу экологического права, представляющему собой «универсальный и действенный способ регулирования экологических общественных отношений» <3>. ——————————— <1> Петров В. В. Экология и право. М.: Юрид. лит., 1981. С. 55. <2> Голиченков А. К. Экологическое законодательство России: понятие, состояние, развитие // Экологическое право России на рубеже XXI века. Сборник научных статей преподавателей и аспирантов кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, посвященный памяти профессора В. В. Петрова / Составители: А. К. Голиченков, Т. В. Петрова; Под ред. А. К. Голиченкова. М.: Зерцало, 2000. С. 3. <3> Боголюбов С. А. Экологическое право: Учебник для вузов. М., 1998. С. 14.
Эколого-правовая норма (или их совокупность), таким образом, имеет, как правило, двойственное закрепление — в акте экологического законодательства и, в необходимой интерпретации, в акте иной отрасли законодательства. Важно, что, помещаемая в акты иных отраслей законодательства, она не изменяет принадлежности акта к той или иной отрасли законодательства и не модифицирует общую направленность содержания соответствующих актов. Именно с этих позиций было оценено, например, в судебной практике положение ст. 92 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ <4> о том, что во время лоцманской проводки судна лоцман обязан немедленно сообщать капитану морского порта о невыполнении капитаном судна, лоцманскую проводку которого он осуществляет, правил предотвращения загрязнения с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором. В Постановлении от 6 апреля 2004 г. N 7-П Конституционный Суд подчеркнул, что «отдельные требования публично-правового характера в виде обязанности доносить об обстоятельствах и происшествиях, создающих угрозу мореплаванию и окружающей среде… не являются основным содержанием и существенным признаком лоцманской деятельности» <5>. ——————————— <4> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2207; 2001. N 22. Ст. 2125; 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2700; 2004. N 45. Ст. 4377; 2005. N 52 (ч. 1). Ст. 5581 (Статья подготовлена при информационной поддержке компании «КонсультантПлюс»). <5> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. N 7-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 года N 538 «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов» в связи с жалобой международной общественной организации «Ассоциация морских лоцманов России» и автономной некоммерческой организации «Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга» // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1519.
На данное обстоятельство необходимо обращать особое внимание при проведении систематизации экологического законодательства. Система законодательства — четкое правовое явление. Это всегда определенный комплекс нормативных правовых актов. Акт либо принадлежит отрасли экологического законодательства, либо включается в систему иной отрасли законодательства (в отличие от источников права, число которых определяется наличием в акте норм, регулирующих соответствующие отношения). Следовательно, в этом аспекте повышенную важность приобретают критерии отбора актов для систематизации экологического законодательства, которая не должна по общему правилу охватывать экологизированные акты. Игнорирование данного условия приводит к смешению критериев выделения актов для той или иной формы систематизации, делает перечень отобранных актов субъективным, неопределенным <6>. ——————————— <6> Показательным случаем такого нечеткого представления об отрасли экологического законодательства является не подпадающий ни под какие единые критерии перечень актов, подлежащих объединению в Экологический кодекс, подготовленный МПР России (см.: проект Концепции проекта Федерального закона «Экологический кодекс Российской Федерации» // http://www. mnr. gov. ru/).
Распространение экологизации в системе российского права и законодательства объективно обусловлено. Известно, что правовые нормы, регулирующие ту или иную обособленную группу общественных отношений, как правило, не могут полностью укладываться в рамки одной соответствующей отрасли законодательства. Д. А. Керимов пишет: «Каких бы значительных успехов мы ни достигли в деле укрупнения правовых актов, едва ли нам удастся объединить все без исключения однородные постановления по тому или иному вопросу, вкрапленные в различные правовые акты… Зачастую без этих разбросанных по другим правовым актам предписаний, относящихся к данному вопросу, правовой акт не дает вполне исчерпывающего законодательного регламентирования» <7>. Таким образом, экологизация выступает не только особым приемом регулирования экологических отношений, но и являет собой одновременно вполне закономерный процесс взаимопроникновения правовых норм в актах разных отраслей законодательства. ——————————— <7> Керимов Д. А. Кодификация и законодательная техника. М., 1962. С. 88 — 89.
Применительно к эколого-правовым нормам такое взаимопроникновение нередко приобретает фактически обязательный характер. Причины повышенной востребованности экологизации при регулировании экологических отношений, как нам представляется, можно установить, используя выводы М. И. Васильевой, обозначившей в качестве одного из важнейших условий успешности экологической политики экологизацию всего российского законодательства <8>, сделанные относительно экологического правопонимания. Сложно не согласиться с данным автором в том, что «любые усовершенствования правовых норм происходили и будут происходить только в условиях факультативности влияния эколого-правовых идей на право» <9>. М. И. Васильева констатирует, что «экологический интерес как осознанная социальная потребность не приобрел еще той критической массы, которая была бы соразмерна новому праву и обеспечила бы его социальную приемлемость», в связи с чем «сегодня не хватает объективных оснований к коренной экологизации права» <10>. ——————————— <8> См.: Васильева М. И. О юридических направлениях национальной экологической доктрины // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 3 / Составители А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева, А. О. Миняев; Под ред. А. К. Голиченкова. М.: Тиссо, 2002. С. 17. <9> Васильева М. И. К экологическому правопониманию (аксиологические аспекты) // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск четвертый. 2002 / Составители: А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева, А. О. Миняев; Под ред. А. К. Голиченкова. М.: Юридический институт МИИТа, 2003. С. 153. <10> Там же. С. 154.
Но одновременно эти же факторы влияют на оценку экологического законодательства, которое до сих пор во многом нуждается в экологизации, то есть в отражении экологических норм в других отраслях законодательства. Следовательно, в каком-то аспекте его позиции не оцениваются правоприменителями, обществом в целом в равной степени с иными отраслями. Разумеется, юридическая сила актов одного уровня, принадлежащих к разным отраслям законодательства, не может разниться. Федеральный закон и в системе экологического законодательства, и в системе гражданского обладает равной юридической силой. Но практика показывает, что нередко, к сожалению, — не равной результативностью непосредственного использования в регулировании общественных отношений, не равным авторитетом у правоприменителей. Об этом в определенной мере и свидетельствует такое правовое явление, как экологизация законодательства. Знаменательно, что в судебной практике при выработке позиции суда предпочтение часто отдается экологизированным нормам, что показывает их достаточно высокую действенность: суды при разрешении конкретных дел используют именно эти нормы, а не соответствующие положения экологического законодательства. Так, в обоснование своего решения от 28 мая 2003 г. N 3640/03 Высший Арбитражный Суд Российской Федерации <11> ссылается на п. 2 ст. 337 Налогового кодекса Российской Федерации, относящий к видам добытых полезных ископаемых подземные воды, содержащие природные лечебные ресурсы (минеральные воды). При этом исходные для данного положения нормы содержатся в экологическом законодательстве — Федеральном законе от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», Водном кодексе Российской Федерации, Законе Российской Федерации «О недрах». Вопросы собственности на природные ресурсы анализируются в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 22 февраля 2006 г. (дело N 5-Г05-146) <12> на основании ст. 20 Закона города Москвы «Устав города Москвы» от 28 июня 1995 г., не используя соответствующие установления природоресурсного законодательства, которое служит базой для указанной нормы Устава. ——————————— <11> Вестник ВАС РФ. 2004. N 5. <12> СПС «КонсультантПлюс: Судебная практика».
Таким образом, экологизация, безусловно, оказывает и будет оказывать свое влияние на эффективность правового регулирования экологических отношений, обладая особой значимостью для отрасли экологического законодательства. Исследование возможностей и границ этого влияния позволит обеспечить выработку верных направлений в систематизации рассматриваемой отрасли, уточнить объекты систематизации. Интересно, что при довольно длительном использовании понятия экологизации вопрос о его сущности не является однозначно решенным в науке экологического права. В. В. Петровым было дано определение экологизации: «Под экологизацией хозяйственного законодательства следует понимать внедрение экологических императивов в содержание правовых норм, регулирующих различные стороны хозяйственной деятельности предприятий, организаций, учреждений и иных объектов» <13>. Экологический императив, в свою очередь, дифференцировался ученым как «приказ, требование по соблюдению правил охраны окружающей природной среды, невыполнение которого влечет применение мер ответственности» <14>. ——————————— <13> Петров В. В. Экология и право. С. 70. <14> Петров В. В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М., 1995. С. 547.
М. М. Бринчук также полагает, что экологизация представляет собой отражение в иных отраслях законодательства экологических требований <15>. Сходного взгляда придерживается Т. В. Злотникова, которая считает, что «экологизация водного, лесного и иного природоресурсного законодательства сводится к правовому учету экологических требований в процессе природопользования» <16>. ——————————— <15> См.: Бринчук М. М. Экологическая функция Российского государства: проблемы реализации // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 3. С. 9. <16> Злотникова Т. В. Правотворческая деятельность в Государственной Думе Российской Федерации // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск второй. 1999 — 2000 / Под ред. А. К. Голиченкова; Сост.: А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева. М.: ПОЛТЕКС, 2001. С. 50.
Экологизация права, по мнению Н. И. Краснова, — это «приведение в соответствие с экологическими (природоохранительными) требованиями всех правовых норм, регулирующих воздействие на окружающую природную среду» <17>. ——————————— <17> Краснов Н. И. Право окружающей природной среды в СССР // Известия вузов. Правоведение. 1990. N 4. С. 30.
И. О. Краснова считает, что экологизации права происходит, «когда экологические принципы и цели интегрируются в другие отрасли права» <18>. ——————————— <18> Краснова И. О. Концепция устойчивого развития в международном и российском праве // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск второй. 1999 — 2000 / Под ред. А. К. Голиченкова. С. 258.
Экологизация отраслей российского законодательства в понимании Т. В. Петровой означает включение в них эколого-правовых норм <19>. ——————————— <19> См.: Петрова Т. В. Система правового обеспечения экономического механизма охраны окружающей среды // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 3. С. 67.
Последняя точка зрения представляется нам наиболее убедительной с позиции соответствия общим теоретическим исследованиям, совершенно приемлемой в своей универсальности. Экологические требования, принципы, цели применимы в регулировании общественных отношений постольку, поскольку составляют содержание правовой нормы. Эколого-правовая норма — понятие комплексное, оно охватывает под одним наименованием общеобязательные правила поведения, которые направлены на регулирование всей совокупности экологических отношений — как по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, так и по природопользованию <20>. ——————————— <20> См.: Петров В. В. Экологическое право России: Учебник для вузов. С. 62 — 63; Боголюбов С. А. Экологическое право: Учебник для вузов. С. 8 — 9; Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для высших юридических учебных заведений. М., 1998. С. 76.
В значительном количестве случаев примеры экологизации связаны с теми или иными ограничениями субъектов предпринимательской деятельности в аспекте необходимости обеспечения охраны окружающей среды и отдельных природных объектов. Так, в соответствии с ч. 5 ст. 7 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» <21> основанием для внеплановых мероприятий по контролю, проводимых органами государственного контроля (надзора), являются случаи: получения информации от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред окружающей среде; возникновения угрозы загрязнения окружающей среды. Статьей 5 Федерального закона от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ «О коммерческой тайне» <22> определено, что режим коммерческой тайны не может быть установлен лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, в отношении сведений о загрязнении окружающей среды. Это ограничение вполне соответствует другому экологизированному положению в законодательстве об информации, информационных технологиях и о защите информации: ч. 4 ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <23> установлено, что не может быть ограничен доступ к информации о состоянии окружающей среды. ——————————— <21> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3436; 2002. N 44. Ст. 4297; 2003. N 2. Ст. 169, N 40. Ст. 3820; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752, N 27. Ст. 2719; 2006. N 1. Ст. 17. <22> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3283; 2006. N 6. Ст. 636. <23> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.
Примером внедрения норм по природопользованию в законодательство об особых экономических зонах служат положения ч. 5 ст. 4 Федерального закона от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» <24>, установившего, что на территории особой экономической зоны не допускается: разработка месторождений полезных ископаемых, их добыча, за исключением разработки месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, их добычи, и металлургическое производство в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности; переработка полезных ископаемых, за исключением промышленного розлива минеральных вод, иного использования природных лечебных ресурсов, и переработка лома цветных и черных металлов. ——————————— <24> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3127.
Положения по использованию природных ресурсов также содержатся в Федеральном законе от 20 июля 2000 г. N 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» <25>, согласно ч. 2 ст. 12 которого члены общины малочисленных народов в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации вправе использовать для нужд традиционных хозяйствования и промыслов объекты животного и растительного мира, общераспространенные полезные ископаемые и другие природные ресурсы. Этому праву корреспондирует обязанность членов общины малочисленных народов рационально использовать природные ресурсы и осуществлять природоохранные меры (ч. 1 ст. 13). ——————————— <25> СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3122; 2002. N 12. Ст. 1093; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 6. Ст. 636.
Сфера применения экологизации также определяется исследователями по-разному: либо ее составляют иные — неэкологические — отрасли российского законодательства, либо к ним добавляются природоресурсные отрасли <26>. ——————————— <26> Есть и еще одна точка зрения, которую мы оставим без оценки ввиду полного искажения сущности экологизации. Речь идет об «экологизации экологического законодательства» (см.: Кузнецов Л. А. Проблемы экологизации экологического законодательства в переходный период // Материалы межреспубликанской научной конференции «Проблемы совершенствования экологического законодательства и эффективность его реализации» (Москва, 19 — 20 ноября 1991 г.). М., 1993. С. 37 — 40).
Задача экологизации, по мнению В. В. Петрова, должна состоять в том, чтобы «привязать» требования природоохранительных норм, обращенные ко всем природопользователям, к конкретным условиям хозяйственной деятельности предприятий и других производственно-хозяйственных объектов», а значение — «в практическом осуществлении модели взаимодействия экологических и экономических интересов, заложенной в нормах природоохранительного законодательства, в условиях хозяйственной деятельности» <27>. Однако экологизация у данного автора не ограничивается рамками хозяйственного законодательства: следует отметить, что сферу правового регулирования осуществления хозяйственной деятельности В. В. Петров рассматривал весьма широко, поскольку считал, что объектами конкретизации природоохранительных норм в хозяйственно-правовых нормах как метода экологизации «служат нормы административного, гражданского, трудового, земельного, колхозного и других отраслей права, действующих в сфере социалистического хозяйствования» <28>. ——————————— <27> Петров В. В. Экология и право. С. 70 — 71. <28> Там же. С. 71.
Другие исследователи нередко видят объектом экологизации в числе иных отраслей природоресурсное законодательство <29>. В большинстве случаев такое мнение логически увязано с пониманием экологического законодательства как законодательства об охране окружающей среды, поскольку из него следует, что внедряемые в другие отрасли законодательства эколого-правовые нормы должны мыслиться лишь как природоохранительные. Однако это противоречит пониманию эколого-правовой нормы, которая призвана регулировать широкий спектр общественных экологических отношений, в числе которых природоресурсные занимают существенную часть <30>. ——————————— <29> См., например: Бринчук М. М. О формировании экологического законодательства и юридическом экологическом образовании в России // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций 1995 — 1998 гг. / Под ред. А. К. Голиченкова; Сост.: А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева. М.: Зерцало, 1999. С. 29 — 30; Волков Г. А. Проблемы экологизации земельного законодательства в проекте Земельного кодекса РФ 2001 г. // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 3. С. 234 — 235; Забелышенский А. А. Некоторые вопросы современной концепции земельного права // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1995. N 6. С. 28; Право лесопользования в СССР. М., 1990. С. 11; Круглов В. В. Развитие законодательства о природопользовании и проблемы его экологизации // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 3. С. 271 — 275. <30> Обоснование понимания экологического законодательства только в так называемом широком смысле было дано нами ранее. См.: Игнатьева И. А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М., 2001. С. 23 — 25.
По сути, такое расхождение во мнениях дает основание выделять экологизацию в узком и широком смысле (используя по аналогии предложенное Т. В. Петровой разделение понимания экологизации налоговой системы, хотя и по другим критериям <31>), связанную, в свою очередь, с узким или широким пониманием экологического законодательства в целом. В такой ситуации важно подчеркнуть структурную и содержательную сложность экологизации, охватывающей наиболее широкий объем возможностей пополнения отраслей российского законодательства нормами экологической направленности. Несмотря на это обстоятельство, в большинстве случаев исследователи не акцентируют внимание на сферах распространения экологизации. Хотя есть и отрадные исключения. Так, Е. В. Новикова разделяет процессы экологизации и внедрения экологических требований в природоресурсное законодательство: «Процесс экологизации происходит параллельно с усилением содержания экологических требований и в природоресурсном законодательстве» <32>. ——————————— <31> См.: Петрова Т. В. Экологизация налоговой системы // Право и политика. 2000. N 10. С. 133. <32> Новикова Е. В. О тенденциях, определяющих развитие экологического законодательства // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск второй. 1999 — 2000 / Под ред. А. К. Голиченкова. С. 76.
Полагаем необходимым разделить указанную точку зрения, обозначив обязательность учета данного обстоятельства в ходе систематизации экологического законодательства. Поскольку систематизация направлена на упорядочение всех эколого-правовых норм системы экологического законодательства, это означает, что нормы природоресурсных отраслей, в том числе природоохранительного содержания, будут обобщены и усовершенствованы в рамках этой системы. В то же время нормы, регулирующие экологические отношения, охватываемые другими отраслями законодательства, не должны и не могут быть систематизированы в границах экологического законодательства — в противном случае экологизация как особый способ усиления регулятивного потенциала эколого-правовых норм утратила бы свое значение, что чревато снижением их общей эффективности. Таким образом, при проведении работ по систематизации экологического законодательства экологизация выступает в качестве ограничивающего систематизацию фактора. Необходимо признать нецелесообразность и фактическую невозможность систематизации всех эколого-правовых норм: с нормами, зафиксированными в системе экологического законодательства, нельзя, да и не нужно обобщать и упорядочивать в рамках отрасли экологического законодательства соответствующие нормы, находящиеся в актах других отраслей законодательства. В то же время важно отметить, что систематизировать экологизированные нормы при определенных обстоятельствах все же необходимо: только тогда, когда они не выполняют своего специфического назначения, — например, дублируют без какой-либо необходимости положения, закрепленные в экологическом законодательстве, не развивая их применительно к правовому регулированию смежных с экологическими отношений, не устанавливая особенностей правового регулирования. На необходимость конкретного содержания экологизированных норм обращалось внимание в научной литературе <33>. В противном случае соответствующие правоположения являют собой примеры избыточной нормативности в системе российского законодательства <34>. Их следует выявлять и серьезно анализировать в аспекте возможности сокращения подобных законотворческих ошибок, параллельно оценивая полноту и достаточность правового регулирования соответствующих отношений экологическим законодательством. ——————————— <33> См.: Бринчук М. М., Боголюбов С. А., Дубовик О. Л., Супатаева О. А. Проблемы развития системы российского экологического законодательства // Государство и право. 1995. N 2. С. 61 — 62. <34> См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 390, 392 — 393.
Например, ст. 27 Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» <35>, довольно подробно регулируя отношения собственности вузов, определяет, что использование высшим учебным заведением природных ресурсов осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Очевидно, что указанное положение не подразумевает никаких особенностей регулирования отношений по природопользованию вузов, соответственно при необходимости вступления вуза в такие отношения вуз будет руководствоваться специальным, то есть экологическим, законодательством. ——————————— <35> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135; 2000. N 29. Ст. 3001, N 33. Ст. 3348; 2002. N 26. Ст. 2517; 2003. N 2. Ст. 163, N 14. Ст. 1254, N 28. Ст. 2888; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 17. Ст. 1481; 2006. N 1. Ст. 10, N 29. Ст. 3122, N 30. Ст. 3289, N 43. Ст. 4413.
Аналогична по значению норма ст. 15 Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» <36>, предусмотревшая, что приобретение иностранным инвестором права на земельные участки, другие природные ресурсы осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Отсутствие необходимости в существовании такого правоположения при достаточно подробном урегулировании вопроса в земельном и другом природоресурсном законодательстве не вызывает сомнений, не говоря уже о том, что подобные формулировки именовать гарантиями предоставления иностранному инвестору права на земельные участки, другие природные ресурсы, здания, сооружения и иное недвижимое имущество (как это следует из названия исследуемой статьи) можно лишь с большой натяжкой <37>. ——————————— <36> СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3493; 2002. N 12. Ст. 1093, N 30. Ст. 3034; 2003. N 50. Ст. 4855; 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3128; 2006. N 23. Ст. 2382. <37> М. М. Богуславский пишет по этому поводу: «В литературе отмечалось, что в этом и в ряде других случаев примененный в Законе об инвестициях термин «гарантия» носит условный характер. Здесь, скорее, есть основания говорить об ограничениях» (Богуславский М. М. Международное частное право: Учебник (изд. пятое, перераб. и доп.). М.: Юристъ, 2005).
Во всех перечисленных и подобных им случаях требуется уяснение целесообразности и обоснования наличия в неэкологических нормативных правовых актах правоположений с экологическим в той или иной степени содержанием. По сути, в таких ситуациях речь идет о четком разделении подлинной и мнимой экологизации. Подлинная — вполне правомерна, она обусловлена и относительной молодостью отрасли экологического права и законодательства, и довольно низким уровнем общественного экологического сознания (возможно, как результат первой из названных причин). Значение такой экологизации должно только возрастать в дальнейшем процессе развития правового регулирования экологических отношений. Мнимая экологизация — осуществляемая лишь по форме, без формулирования реально применимых, действенных правовых норм, подлинно направленных на повышение эффективности правового регулирования экологических отношений для достижения целей, поставленных экологическим законодательством, — не должна иметь места в российском законодательстве. В процессе систематизации экологического законодательства, при инвентаризации и ревизии всех эколого-правовых норм возникает удобная возможность откорректировать либо вообще устранить из действующего законодательства образчики такой «экологизации». Во вновь разрабатываемых актах подобных ошибок можно было бы избежать, используя возможности экологической экспертизы правовых актов <38> и обеспечивая при этом подлинную экологизацию различных отраслей законодательства, если бы правовые акты продолжали оставаться объектами экологической экспертизы <39>. ——————————— <38> См.: Васильева М. И. О юридических направлениях национальной экологической доктрины // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 3. С. 17; Петрова Т. В. Система правового обеспечения экономического механизма охраны окружающей среды // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 3. С. 68. <39> Статьей 10 Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» ст. 11 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе» изложены в новой редакции, которая действует с 1 января 2007 г. (См.: Парламентская газ. 2006. 21 дек.) Проекты правовых актов исключены из перечня объектов экологической экспертизы.
В конце концов, экологическое законодательство представляет собой уже с формированную и во многом апробированную отрасль законодательства, юридически равноценную, как отмечено выше, другим отраслям. Соответственно перспективой ее развития должно стать достойное положение в системе законодательства Российской Федерации. В числе прочих мер оно достигается посредством устранения из так называемых экологизированных актов положений по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, охране и рациональному использованию природных ресурсов наиболее общего содержания, не вызванных необходимостью определения специфики правового регулирования смежных с экологическими общественных отношений. Тем самым различные субъекты в принятии конкретных хозяйственных и других решений вынуждены будут учитывать положения экологического законодательства как такового в целом, а не отдельные его нормы, так или иначе интерпретированные в неэкологических актах законодательства. Ссылки на экологическое законодательство абстрактного содержания не создают условий для повышения статуса экологического законодательства в системе российского законодательства: зачастую при этом появляется двусмысленность, будто без соответствующей ссылки в хозяйственном и ином законодательстве экологические нормы сами по себе недейственны. Ведь трудно предположить такую ситуацию применительно к большому числу других отраслей законодательства. Подобные свойства экологического законодательства требуют определенной корректировки. Правоприменитель должен исходить в своей деятельности из того факта, что в системе права присутствуют эколого-правовые нормы и сформулированы они прежде всего в экологическом законодательстве, установления которого и следует использовать для регулирования тех или иных сложных по структуре общественных отношений. Иными словами, то, что было характерным в ситуации отсутствия сформированного законодательства об охране окружающей среды либо для стадии его создания и становления, не требует в большинстве случаев столь же обязательного многоступенчатого процесса реализации эколого-правовой нормы в настоящий период его существования. Предстоящая комплексная кодификация экологического законодательства только усилит названную тенденцию. Известно, что кодифицированные отрасли имеют большую слаженность, отличаются повышенной стабильностью, большим воздействием на регулируемые общественные отношения. Несомненно, «наличие стержневого кодификационного акта является показателем высокой степени развития соответствующей комплексной отрасли законодательства» <40>. ——————————— <40> Шемшученко Ю. С. Правовые проблемы экологии. Киев, 1989. С. 79.
Вместе с тем подлинная экологизация, когда «экологический потенциал… законов, равно как и потребность во внедрении в их «ткань» эколого-правовых норм, очевидны» <41>, не только допустима, но и обязательна. Такая экологизация реально обусловлена «ролью природы в жизни общества, системностью законодательства и правового регулирования как экологических, так и в целом общественных отношений» <42>. В процессе систематизации экологического законодательства возможен и полезен анализ актов иных отраслей законодательства, с тем чтобы выявить пробелы, связанные с недостаточным учетом необходимости подлинной экологизации в правовом регулировании неэкологических по сути отношений, однако влияющих на состояние экологических. ——————————— <41> Петрова Т. В. Система правового обеспечения экономического механизма охраны окружающей среды // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 3. С. 68. <42> Забелышенский А. А. О системе экологического законодательства // Материалы межреспубликанской научной конференции «Проблемы совершенствования экологического законодательства и эффективность его реализации» (Москва, 19 — 20 ноября 1991 г.). М., 1993. С. 44.
Например, Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» <43>, устанавливая цели и задачи Общественной палаты, которая призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации (ст. 2), не выделяет в качестве самостоятельных цели формирования гражданских инициатив в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, природопользования. В целом, конечно, такие проявления активности гражданского общества охватываются целями, сформулированными наиболее общим образом: такими, как привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики, выдвижение и поддержка гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений, и др. ——————————— <43> СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277; 2006. N 1. Ст. 6.
Однако необходимость поддержания благоприятного состояния окружающей среды является одной из важнейших задач для современного общества и вполне обосновывает актуальное в данном случае уточнение целей и возможностей по их реализации Общественной палаты. Тем более что названный Закон некоторые общественно важные направления деятельности Общественной палаты все же выделяет особо. Это вопросы соблюдения свободы слова в средствах массовой информации, реализации права граждан на распространение информации законным способом, обеспечения гарантий свободы слова и свободы массовой информации (ст. 2, 16); государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения, обеспечения общественной безопасности и правопорядка (ст. 18). Таким образом, основа для закрепления в качестве самостоятельного направления в деятельности Общественной палаты обеспечения реализации определенных экологических инициатив существует. Ее составляют, с одной стороны, угроза экологического кризиса, жизненно важная для российского общества необходимость преодоления экологических проблем. С другой — намеченные в Федеральном законе «Об Общественной палате Российской Федерации» тенденции по уточнению направлений деятельности палаты относительно наиболее значимых для гражданского общества проблем и вопросов. Одним из них и является направление обеспечения реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. <44> не учитывает в своем тексте характеристику состояния окружающей среды (в то время как в нем учтены экологические требования к самим жилым и нежилым помещениям — ч. 4 ст. 17, ч. 10 ст. 23). Так, в соответствии с ч. 4, 5 ст. 1 Жилищного кодекса граждане, законно находящиеся на территории Российской Федерации, имеют право свободного выбора жилых помещений для проживания в качестве собственников, нанимателей или на иных основаниях, предусмотренных законодательством; ограничение права граждан на свободу выбора жилых помещений для проживания допускается только на основании настоящего Кодекса, другого федерального закона. ——————————— <44> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14; 2006. N 1. Ст. 10.
По сути, жилищные права тесным образом связаны с правом свободного выбора места жительства <45>. Например, выбор жилых помещений может быть ограничен в связи с основаниями, предусмотренными Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» <46>, установившим ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в зонах экологического бедствия (ст. 8) <47>. Но дело в том, что состояние окружающей среды на экологически неблагополучных территориях (даже при отсутствии установления их специального статуса) существенно влияет на выбор места жительства, ограничивает его, влияет на стоимость жилища. Для наиболее полного урегулирования данного актуального вопроса следовало бы по меньшей мере учесть данное обстоятельство в Жилищном кодексе, а в идеале — юридически признать существующие реально ограничения выбора как места жительства, так и самого жилого помещения, попытаться скорректировать ситуацию с помощью комплекса юридических средств: нельзя равнодушно относиться к данной проблеме, важно, чтобы правовые механизмы способствовали сокращению, устранению практики проживания в экологически неблагоприятных условиях. ——————————— <45> Эта взаимосвязь была подчеркнута Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 31 октября 1995 г. N 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», согласно п. 13 которого «при рассмотрении дел, вытекающих из жилищных правоотношений, судам необходимо учитывать, что Конституция Российской Федерации предоставила каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также гарантировала право на жилище (ч. 1 ст. 27, ч. 1 ст. 40)» (БВС РФ. 1996. N 1). В литературе также акцентировалось внимание на связи соответствующих конституционных прав. Как отметила Л. М. Пчелинцева, «осмысление правовой природы и содержания права граждан Российской Федерации на жилище представляется возможным только на основе комплексного и системного анализа не только норм, закрепленных в ст. 40 Конституции РФ, но также и в ст. 25, 27 и 42 Конституции РФ, с учетом их несомненной общности и взаимосвязи» (Пчелинцева Л. М. Проблемы исследования природы и содержания конституционного права граждан на жилище // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 2). <46> ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1227; СЗ РФ. 2004. N 45. Ст. 4377; 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3420. <47> См. об этом: Гонгало Б. М. Основные начала российского жилищного законодательства (комментарий законодательства) // Нотариус. 2005. N 3.
В процессе систематизации экологического законодательства подлежит корректированию и обратная ситуация — когда экологизация лишь подразумевается в актах, которые на самом деле не регулируют и/или не могут полностью урегулировать те или иные экологические отношения. По существу, речь идет о необходимости восполнения пробелов в самом экологическом законодательстве. Они могут быть устранены как в результате инкорпорации, так и при кодификации рассматриваемой отрасли. Примером является вопрос о формировании правового института экологического страхования <48>. ——————————— <48> См. подробнее: Игнатьева И. А. Экологическое страхование: содержание и возможности правового регулирования // Государство и право. 2005. N 11. С. 52 — 61.
Экологизация — процесс, безусловно, желательный для расширения сферы правового регулирования экологических отношений, повышения его качества — все же не всегда оправданна, если соответствующие нормы недостаточно продуманы, проработаны и апробированы в рамках экологического законодательства. Иначе говоря, если законодатель смутно представляет назначение и результаты создания того или иного правового института либо некоторых правовых норм, то нецелесообразно усиливать непонимание и юридические ошибки, внедряя эти пока не оформившиеся правоположения в смежные отрасли законодательства. Итак, явление экологизации российского права и законодательства имеет довольно давнюю традицию и глубокое обоснование, выражающееся, с одной стороны, в общих закономерностях взаимопроникновения правовых норм разных отраслей законодательства, обусловленных системностью законодательства. С другой стороны, распространение эколого-правовых норм в неэкологических отраслях имеет особое значение для реализации экологического законодательства, так как позволяет конкретизировать и необходимым образом интерпретировать те или иные нормы применительно к отдельным видам деятельности, специфичным условиям и субъектам и проч. С помощью экологизации преодолевается и определенная уязвимость позиций современного экологического законодательства. При всей целесообразности усиления процессов экологизации в системе права и законодательства России следует вместе с тем исходить во всех случаях их осуществления из реальной необходимости и обоснованности внедрения эколого-правовых норм в другие отрасли законодательства. Экологизация не должна приобретать лишь формальный характер; ее задача состоит в обеспечении либо способствовании реализации экологического законодательства. Систематизация экологического законодательства, не имея цели упорядочения экологизированных норм (которые при объединении с нормами экологического законодательства утратят свое предназначение), все же неизбежно приведет к инвентаризации этих норм, выявлению пробелов в экологизации различных отраслей законодательства, анализу экологизированных норм по существу (в том числе в аспекте их полноты, качества, необходимости и обоснованности).
