(Васильчук Ю. В., Павлова О. В.) («Экологическое право», 2008, N 3)
РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ (НА ПРИМЕРЕ ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ)
Ю. В. ВАСИЛЬЧУК, О. В. ПАВЛОВА
Васильчук Ю. В., заведующий кафедрой таможенного права Тверского государственного университета, доктор юридических наук, доцент.
Павлова О. В., заместитель начальника управления по организации взаимодействия с законодательными органами государственной власти и обеспечению законопроектной деятельности аппарата губернатора Тверской области.
Земельное законодательство традиционно относится к тем отраслям, на состоянии которых наиболее остро отражаются политические, экономические, идеологические изменения в обществе. Если в начале проведения современной земельной реформы основной целью правового регулирования земельных отношений было закрепление института права частной собственности на землю и введения ее в гражданский оборот, осуществление приватизации земель, то на сегодняшний день встает необходимость закрепления правового механизма, который бы обеспечил оптимальное, гармоничное сочетание интересов государства, общества и частных лиц. Региональное правотворчество в целом является важной составной частью всего процесса правотворчества в Российской Федерации. Под региональным правотворчеством понимается направленная на достижение целей развития субъекта Федерации организационно оформленная публичная деятельность региональных правотворческих органов в рамках их компетенции по выявлению потребностей в правовом регулировании общественных отношений и создании в соответствии с выявленными потребностями новых региональных нормативных правовых актов, изменении и отмене действующих <1>. ——————————— <1> См.: Игнатенко В. В. Региональное правотворчество и законодательство: Основные понятия и термины. Иркутск, 1995. С. 31.
В. В. Никишин, анализируя вопрос о развитии регионального экологического законодательства, выделяет ряд требований, предъявляемых к нему, которые вполне можно взять за основу для любой другой отрасли права на региональном уровне, в том числе и для земельного права. Региональное законодательство должно: 1) иметь необходимые системные связи с федеральным законодательством и законодательством данного субъекта; 2) обеспечивать в совокупности с другими нормативными правовыми актами необходимую степень системности, полноты и детализации правового регулирования соответствующих отношений; 3) соответствовать требованиям разумности, справедливости, нравственности; 4) содержать экономически обоснованные, реально исполнимые, не противоречащие друг другу положения; 5) предусматривать в соответствии с другими нормативными правовыми актами организационные, финансовые, правовые и иные средства обеспечения (механизм реализации) содержащихся в акте нормативных положений <2>. ——————————— <2> См.: Никишин В. В. Экологическое законодательство: правотворчество субъектов. М.: Юрист, 2004. С. 22 — 23.
Никакое другое положение не влияет на распределение полномочий в области регулирования земельных отношений между центром и регионами так, как конституционный принцип, согласно которому земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации <3>. Утверждение и реализация данного принципа в регулировании земельных отношений обоснованы необходимостью сочетания в правовом регулировании земельных отношений интересов общегосударственных и региональных. ——————————— <3> См.: Галиновская Е. А. Общие и региональные интересы в земельном законодательстве // Сборник материалов всероссийских научно-практических конференций «Софрино». М., 2004. Т. 3. С. 397.
Формирование собственного законодательства субъектами Российской Федерации не теряет своей актуальности в настоящее время, однако условия законотворчества, задаваемые Федерацией, несколько изменились. В соответствии со ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации <4> (далее — ЗК РФ) земельное законодательство состоит из Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. На соотношение федерального и регионального законодательства влияет факт вхождения законодательства субъектов Российской Федерации в российскую правовую систему. Соотношение регионального законодательства с федеральным не должно строиться по принципу иерархичности, т. е. соподчиненности, так как они в известной степени равноправны. С другой стороны, говорить о системе права субъектов Российской Федерации как стоящей на одном уровне с федеральной системой российского права нет оснований ввиду преобладания количества федеральных правовых норм <5>. ——————————— <4> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 111-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 92-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 154-ФЗ, от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 204-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 260-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 261-ФЗ, от 28 февраля 2007 г. N 21-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ и от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 41. Ст. 3993; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; 2005. N 10. Ст. 763; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3122; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 43. Ст. 4412; 2007. N 1 (1 ч.). Ст. 24; 2007. N 31. Ст. 4009; 2007. N 45. Ст. 5417; 2007. N 46. Ст. 5553. <5> См.: Никишин В. В. Экологическое законодательство. Правотворчество субъектов РФ. М., 2004. С. 83.
Земельный кодекс РФ и ряд других важнейших законодательных актов установили определенную модель реализации принципа совместного ведения, согласно которой законодательными актами Российской Федерации определяются вопросы, которые регулируются посредством принятия нормативных правовых актов на уровне субъекта Российской Федерации: — разработка региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 10 ЗК РФ); — установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из государственных и муниципальных земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства; — установление дополнительных обстоятельств, когда возможно изъятие земельного участка, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности (п. 1 ст. 49 ЗК РФ); — установление порядка определения размера арендной платы, порядка, условий и сроков ее внесения за земли, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации (п. 3 ст. 65 ЗК РФ); — установление порядка проведения землеустройства (п. 7 ст. 69 ЗК РФ); — установление и прекращение публичного сервитута (п. 2 ст. 23 ЗК РФ); — определение условий предоставления гражданам земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения и выпаса скота (п. 4 ст. 81 ЗК РФ); — установление порядка отнесения земель к особо охраняемым природным территориям регионального значения, порядка использования и охраны земель данных территорий (п. 4 ст. 94 ЗК РФ); — другие вопросы. Кроме того, по нашему мнению, в законе субъекта Российской Федерации должна найти четкое закрепление компетенция органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений, в том числе разграничена компетенция между законодательными и исполнительными органами. Нельзя сказать, что полномочия субъектов в достаточной степени систематизированы и позволяют установить, какие именно направления в области регулирования земельных отношений в целом отнесены к компетенции субъектов Российской Федерации. Анализ регионального законодательства Российской Федерации позволяет выявить наличие ряда типичных недостатков законов субъектов Российской Федерации. Во-первых, это воспроизведение иногда даже в полном объеме положений федеральных законов. Например, в Законе Приморского края «О регулировании земельных отношений в Приморском крае» <6> дана усеченная редакция ст. 5 и 6 ЗК РФ; ст. 2 Закона Краснодарского края «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» <7> усеченно дублирует ст. 8 ЗК РФ. ——————————— <6> См.: Закон Приморского края от 29 декабря 2003 г. N 90-КЗ «О регулировании земельных отношений в Приморском крае» // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2003. N 45. <7> См.: Закон Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. N 532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» // Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края. 2002. N 40(I).
Полагаем, что этого не требуется. Целесообразнее было принять закон об особенностях применения федерального закона на территории конкретного субъекта. «Известно, сколь неэффективно региональное нормотворчество, осуществляемое по принципу создания копий федеральных законов. Однако для такого варианта его развития существует ряд причин как субъективного, так и объективного характера, главная из которых, как показывает опыт, — опасение регионального законодательства выйти за пределы собственного правового пространства» <8>. ——————————— <8> Васильева М. И. Модельный закон субъекта Российской Федерации «Об охране окружающей среды» // Экологическое право. 2006. N 1. С. 22.
Также можно отметить недостаточную разработку концептуальной основы принимаемого на уровне субъекта нормативного правового акта, когда посредством включения в него норм федерального законодательства восполняется определенный вакуум в правовом регулировании. Во-вторых, нередко наблюдается наличие пробелов в правовом регулировании по вопросам, прямо отнесенным законодательством к регулированию на региональном уровне. Следует отметить, что субъектом Российской Федерации могут быть урегулированы все, в том числе прямо не урегулированные на федеральном уровне, земельные отношения, если в законе нет прямого указания на то, что те или иные вопросы регулируются только на федеральном уровне <9>. Например, в соответствии с п. 3 ст. 81 ЗК РФ порядок предоставления земельных участков гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства устанавливается ЗК РФ и Федеральным законом о садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединениях граждан. ——————————— <9> См.: Никишин В. В. Экологическое законодательство. Правотворчество субъектов РФ. М., 2004. С. 72.
Земельное законодательство Тверской области в настоящей период представлено рядом законов, принятых Законодательным Собранием Тверской области и постановлениями Администрации Тверской области. В частности, действует Закон Тверской области «О регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения в Тверской области» <10>, Закон Тверской области «Об установлении в Тверской области предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность» <11>, Закон Тверской области «Об охране плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Тверской области» <12>, Закон Тверской области «О распоряжении отдельными земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена» <13>. ——————————— <10> См.: Закон Тверской области от 27 ноября 2003 г. N 79-ЗО «О регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения в Тверской области» // Тверские ведомости. 2003. N 93 (14 — 20 нояб.). <11> См.: Закон Тверской области от 8 июля 2002 г. N 54-ЗО «Об установлении в Тверской области предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность» // Тверские ведомости. 2002. N 56 (12 — 18 июля). <12> См.: Закон Тверской области от 20 сентября 2001 г. N 170-ОЗ-2 «Об охране плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Тверской области» // Тверские ведомости. 2001. N 82 (12 — 18 окт.). <13> См.: Закон Тверской области от 22 июня 2006 г. N 66-ЗО «О распоряжении отдельными земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена» // Тверские ведомости. 2006. N 27 (23 — 29 июня).
Названными Законами урегулированы далеко не все вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, например, не нашли своего отражения в областном законодательстве следующие вопросы: — случаи предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность юридических лиц бесплатно (п. 2 ст. 28 ЗК РФ); — порядок и условия предоставления информации собственников земельных участков о возможном выкупе земельных участков в случае, если в целях размещения объектов необходимо выкупить земельные участки для государственных или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц (п. 4 ст. 31 ЗК РФ); — случаи изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд (п. 1 ст. 49 ЗК РФ); — условия предоставления гражданам земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения и выпаса скота (п. 4 ст. 81 ЗК РФ); — границы и правовой режим пригородных зон (п. 3 ст. 86 ЗК РФ); — порядок использования отдельных видов земель промышленности и иного специального назначения, а также установление зон с особыми условиями использования земель данной категории, в отношении указанных земель, находящихся в собственности Тверской области (подп. 2 п. 5 ст. 87 ЗК РФ); — порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения (п. 4 ст. 94 ЗК РФ); — минимальный срок аренды земельного участка сельскохозяйственных угодий (п. 3 ст. 9 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ); — перечень категорий граждан, имеющих право на получение земельной доли, и порядок определения размера земельной доли (п. 4 ст. 10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» <14>); ——————————— <14> См.: Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 7 июля 2003 г. N 113-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 10-ФЗ, от 18 июля 2005 г. N 87-ФЗ и от 5 февраля 2007 г. N 11-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018; 2003. N 28. Ст. 2882; 2004. N 41. Ст. 3993; 2005. N 10. Ст. 758; 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3098; 2007. N 7. Ст. 832.
— случаи, в которых сельскохозяйственные угодья, предоставленные сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, в соответствии со ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации могут предоставляться гражданам на праве общей собственности бесплатно (п. 4 ст. 10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»); — случаи, в которых земельные участки, находящиеся в фонде перераспределения земель, могут передаваться гражданам и юридическим лицам в аренду, а также предоставляться им в собственность на возмездной или безвозмездной основе (п. 4 ст. 10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»); — иные вопросы. Изложенное дает основание выделить некоторые приоритетные, на наш взгляд, направления дальнейшего развития земельного законодательства в Тверской области. 1. Установление механизма для наиболее полной реализации одного из важнейших принципов российского земельного законодательства — принципа участия граждан и их объединений в решении вопросов, касающихся их прав на землю. Согласно данному принципу граждане Российской Федерации и их объединения вправе принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством (ст. 1 ЗК РФ). Таким образом, ЗК РФ не определяет, нормативный правовой акт какого уровня — федерального, субъекта Российской Федерации или муниципального образования — должен регулировать вопрос об участии граждан в принятии решений, касающихся их прав на землю. В ст. 31 ЗК РФ, которая регламентирует порядок выбора земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, также есть указание на возможное участие граждан и их объединений в принятии подобного решения. В соответствии с п. 4 ст. 31 ЗК РФ, в случае если в целях размещения объектов необходимо выкупить земельные участки для государственных или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, орган местного самоуправления информирует собственников этих земельных участков об их возможном выкупе. Порядок и условия предоставления такой информации могут быть установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, который бы установил порядок информирования граждан и их объединений о предстоящем предоставлении земельного участка для строительства, формы, порядок участия граждан, а также порядок и условия предоставления информации в связи с выкупом земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Некоторые нормативные правовые акты, в том числе Градостроительный кодекс Российской Федерации, Положение об оценке воздействия на окружающую среду, утвержденное в 2000 г. Госкомэкологией, в той или иной степени регулируют отдельные формы такого участия при принятии конкретных решений в области градостроительной деятельности. Неурегулированным остается вопрос и о проведении общественных обсуждений при установлении публичных сервитутов, которые прямо предусмотрены п. 2 ст. 23 ЗК РФ. Однако, как указывают суды в своих решениях, «отсутствие порядка проведения таких слушаний не освобождает орган, устанавливающий сервитут, от получения каким-либо образом мнения общественности по данному вопросу» <15>. Таким образом, в связи с отсутствием законодательно установленного порядка проведения подобных общественных слушаний создаются практически непреодолимые препятствия как для развития института публичного сервитута, так и для его установления на практике. Устранить данный пробел также возможно путем принятия соответствующего акта на уровне субъектов Российской Федерации, тем более что публичные сервитуты могут устанавливаться законом или нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Вряд ли формулировку суда «каким-либо образом выяснить мнение общественности» можно считать обоснованной, так как непонятно, мнение какой именно общественности выяснять, достаточно ли устного опроса небольшого числа граждан либо необходимо фиксирование мнения в письменной форме и т. п. ——————————— <15> Споры, связанные с применением земельного законодательства // Правосудие в Поволжье. 2004. N 1.
Как отмечает М. И. Васильева, «нуждается в урегулировании порядок проведения общественных обсуждений, и предпочтительным представляется региональный (субъектов Российской Федерации) уровень соответствующих нормативных актов» <16>. ——————————— <16> Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003. С. 369.
Так, например, в Сахалинской области действует Закон «Об участии граждан, их объединений и юридических лиц Российской Федерации в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности в Сахалинской области» <17>. ——————————— <17> См.: Закон Сахалинской области от 16 июля 2002 г. N 354 «Об участии граждан, их объединений и юридических лиц Российской Федерации в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности в Сахалинской области» // Губернские ведомости. 2002. N 136(1537).
Принцип участия граждан и общественных объединений при решении вопросов, затрагивающих их права на землю, следует рассматривать как проявление публично-правовых начал в земельном праве и одновременно как гарантию обеспечения соблюдения законности в сфере реализации земельных отношений. Вполне очевидно, что наибольшую практическую значимость и применимость данный принцип в настоящее время имеет в связи с предоставлением земельных участков для строительства объектов на территориях земель городских населенных пунктов. С одной стороны, земли населенных пунктов — это земли, предназначенные прежде всего для застройки, с другой стороны, это место проживания людей, и состояние среды их жизнедеятельности напрямую отражается на здоровье людей. Конфликт интересов граждан и хозяйствующих субъектов как раз свидетельствует о необходимости выявить и учесть мнение общественности. При этом возникает вопрос об интересе государства в подобных ситуациях и о том, стоит ли публичные интересы всегда ассоциировать с государственными интересами. М. И. Васильева, исследуя данный вопрос применительно к общественным экологическим интересам, отмечает принципиальную важность того, что публичный интерес нельзя понимать только как интерес государства. Она отмечает, что при всех вариантах понимания публичности предполагается присутствие государства, и хотя экологическим интересам публичность может придаваться участием больших социальных групп или населения в целом, важно разграничение публичных и государственных интересов в сфере охраны окружающей среды, в связи с чем необходимо исключить отождествление публичных экологических интересов с государственными <18>. ——————————— <18> См.: Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве: Теория и практика правового регулирования: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 20.
При этом необходимо исходить из того, что государственные интересы — понятие более широкое и не всегда решения органов публичной власти отражают те государственные интересы, которые нашли свое непосредственное закрепление в нормах права. Не всегда интересы публичных органов власти и интересы общественности совпадают по данным вопросам. Границы между частными и публичными интересами весьма подвижны. Судебная практика показывает, что имеют место случаи, когда органы государственной власти как носители государственного интереса нарушают публичные интересы граждан и частные интересы хозяйствующего субъекта, который, в свою очередь, защищая свои интересы, по сути, восстанавливает нарушенные общественные интересы в сфере сохранения благоприятной для здоровья человека и развития общества окружающей среды. Устанавливая различного рода ограничения и предписания обязательного характера, также необходимо исходить из необходимости соблюдения баланса интересов. В противном случае это может создать непреодолимые препятствия для реализации гарантированного законом права заинтересованных лиц на предоставление земельного участка для последующего осуществления хозяйственной деятельности. Отсутствие регулирования данного вопроса на региональном уровне не исключает регулирования на уровне муниципальных образований. Примером регулирования участия общественности в сфере градостроительной деятельности на территории Тверской области является муниципальный правовой акт органов местного самоуправления города Твери — Временное положение «О порядке информирования населения, участия граждан, их объединений и юридических лиц в обсуждении и принятии решений, а также учета их мнения в области градостроительной деятельности на территории г. Твери» <19>. ——————————— <19> См.: Временное положение «О порядке информирования населения, участия граждан, их объединений и юридических лиц в обсуждении и принятии решений, а также учета их мнения в области градостроительной деятельности на территории г. Твери». Утв. решением Тверской городской Думы от 25 октября 2002 г. N 129 // Вся Тверь. 2002. N 40.
С учетом вышесказанного представляется необходимым включение в земельное законодательство Тверской области норм, регулирующих участие общественности при решении вопросов, касающихся прав граждан, их объединений и юридических лиц на землю. Основная цель принятия данных норм — обеспечить беспрепятственную реализацию вышеуказанного принципа земельного законодательства и устранение существующего пробела на федеральном уровне. 2. В составе земель населенных пунктов выделяют пригородные зоны — земли, находящиеся за пределами черты городских поселений, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию. В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города. В соответствии с п. 4 ст. 86 ЗК РФ границы и правовой режим пригородных зон, за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации. Установить правовой режим означает закрепить на законодательном уровне особенности предоставления, использования, охраны земель. Правовой режим дает возможность определить порядок использования и охраны земель конкретной категории, определенного вида разрешенного использования и даже конкретного земельного участка, т. е. возможно установить способы управления землями, содержание прав и обязанностей субъектов прав на земельные участки, особые меры по охране земель. Вместе с тем в земельном законодательстве отсутствует легальное определение данного понятия. Представляется, что порядок использования и охраны складывается из совокупности элементов, составляющих его правовой режим, к которым относится: 1) порядок предоставления земель; 2) право собственности и иные права, на которых земли определенной категории, разрешенного использования могут быть предоставлены; 3) особенности управления землями; 4) охрана земель; 5) ответственность за нарушение установленного правового режима. Отсутствие в Тверской области нормативно-правового регулирования пригородных зон практически исключает возможность их установления и обеспечения правового режима в точном соответствии с законодательством. 3. Примером публично-правовых ограничений прав на землю является возможность их изъятия для государственных и муниципальных нужд. Фактически подобное изъятие можно рассматривать как прямое вмешательство в деятельность собственника земельного участка, влекущее вначале ограничение, а затем прекращение его прав на землю. При изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд возникает необходимость поиска согласованного решения, в основе которого сочетание публичных и частных интересов конкретных правообладателей земельных участков. По мнению С. И. Герасина, именно общественный, а не государственный интерес лежит в основе изъятия. Не каждый публичный интерес идентичен «общественному благу»; только существенный публичный интерес может быть достаточным основанием для изъятия <20>. Однако законодательством Российской Федерации предусматривается изъятие земельных участков не для общественных, а для государственных и муниципальных нужд. ——————————— <20> С. И. Герасин, анализируя законодательство Германии по вопросу изъятия земельных участков в общественных интересах, приводит решение Конституционного суда ФРГ от 16 декабря 1986 г., в котором сказано: «…для изъятия недостаточно какого-нибудь общественного интереса; такая функция собственности, как защита свободы, требует в противовес особенно веские, неотложные публичные интересы; только для их исполнения можно ограничить частные права». См.: Изъятие земельных участков в общественных интересах по законодательству Германии // Государство и право. 2005. N 2. С. 59.
Исходя из анализа положений ст. 49 ЗК РФ, государственные и общественные интересы превалируют над частными, что представляется вполне обоснованным, если субъекты Российской Федерации не расширят существенно перечень оснований для подобного изъятия. В противном случае это может привести к тому, что под видом осуществления государственной или общественной значимой деятельности участки будут изыматься у одних лиц и предоставляться для строительства тех или иных объектов другим лицам. Существенным пробелом в регулировании земельных отношений в Тверской области является отсутствие норм, устанавливающих возможность изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности. Перечень исключительных случаев предусмотрен ст. 49 ЗК РФ, подп. 3 п. 1 которой прямо закрепляет возможность установления иных обстоятельств в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации в отношении земель, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации. Поскольку изъятие земель для государственных или муниципальных нужд связано с прекращением у лиц прав на землю, следует определить исчерпывающий перечень случаев, когда допускается подобное изъятие исходя из необходимости обеспечения не только публичных, но и частных интересов. В остальной части правового регулирования отношений, связанных с изъятием земель для государственных и муниципальных нужд, следует отметить, что если в некоторых субъектах Российской Федерации все же действуют какие-либо нормативные акты об изъятии, то признать их значимость вряд ли возможно. Во многом это объясняется достаточностью регулирования института изъятия земель на федеральном уровне <21>. ——————————— <21> См.: Литвак Е. Г., Харченко В. А. Анализ состояния нормативно-правового регулирования земельных отношений в Российской Федерации и предложения по его совершенствованию. М., 2005. С. 51 — 53.
Следует отметить, что в Государственную Думу внесен законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и проведением XXII зимних Олимпийских игр в г. Сочи», который кардинальным образ ом меняет законодательный подход к правовому институту изъятия. Как отмечает А. Лазаревский, данный законопроект может быть использован для прикрытия спорных новаций об изъятии, которые затронут всех россиян <22>. ——————————— <22> См.: ЭЖ-Юрист. 2007. N 40.
4. Новым принципом земельного законодательства современного этапа его развития стал принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Данный принцип получил конкретизацию в п. 2 ст. 28 ЗК РФ, в соответствии с которым предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне установлен ряд случаев бесплатного предоставления земель гражданам и юридическим лицам. Так, в соответствии с п. 4 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» <23> (далее — Вводный закон) граждане Российской Федерации, имеющие в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенными ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР «О собственности в СССР» <24>, но которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, имеют право бесплатно приобрести право собственности на указанные земельные участки в соответствии с правилами, установленными ст. 36 ЗК РФ. Ранее в п. 5 ст. 20 и п. 3 ст. 21 ЗК РФ содержалось правило, закрепляющее право граждан бесплатно переоформлять в собственность земельные участки, ранее предоставленные им на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного пользования. Затем данные нормы утратили силу, а само право на бесплатную приватизацию конкретизировано: если земельный участок предоставлен гражданину до введения в действие ЗК РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или жилищного строительства, то гражданин вправе зарегистрировать право собственности на такой участок, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность (п. 9.1 ст. 3 Вводного закона). ——————————— <23> См.: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 7 июля 2003 г. N 106-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. N 160-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 18 июня 2005 г. N 60-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. N 192-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 23 ноября 2007 г. N 268-ФЗ и от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148; 2003. N 28. Ст. 2875; 2004. N 41. Ст. 3993; 2005. N 25. Ст. 2425; 2006. N 1. Ст. 17; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 46. Ст. 5553; 2007. N 49. Ст. 6071. <24> См.: Закон СССР от 6 марта 1990 г. N 1305-1 «О собственности в СССР» // ВСНД и ВС СССР. 1990. N 11. Ст. 164.
Пункт 1 ст. 36 ЗК РФ предусматривает право на бесплатную передачу в собственность земель и в отношении некоторых юридических лиц: религиозных организаций, имеющих в собственности здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Как отмечалось, в соответствии с ЗК РФ субъекты Российской Федерации вправе устанавливать основания бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц. Как показывает анализ регионального законодательства <25>, субъекты Российской Федерации предусматривают данное право в отношении граждан — и Тверская область не является исключением. ——————————— <25> См., напр.: Закон Воронежской области от 3 мая 2005 г. N 24-ОЗ «О предоставлении гражданам в собственность бесплатно сельскохозяйственных угодий, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании сельскохозяйственных организаций» // Коммуна. 2005. N 71. 14 мая; Закон Красноярского края от 5 июля 2005 г. N 15-3651 «О бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. N 31; Закон Волгоградской области от 4 апреля 2003 г. N 809-ОД «О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан бесплатно» // Волгоградская правда. 2003. N 65. 11 апр. и др.
Кроме того, в настоящее время представляется затруднительной реализация положения ст. 10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Пункт 4 ст. 10 предусматривает, что земельные участки, находящиеся в фонде распределения земель, могут передаваться гражданам и юридическим лицам в аренду, а также предоставляться на возмездной или безвозмездной основе в случаях, установленных федеральными законами и субъектами Российской Федерации. Земельные участки из земель сельскохозяйственных организаций, предоставленные религиозным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, в соответствии со ст. 28 ЗК РФ могут предоставляться религиозным организациям в собственность бесплатно в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. Кроме того, Федеральный закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» <26> в ст. 12 допускает предоставление земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для создания крестьянского (фермерского) хозяйства. Следовало бы более четко на региональном уровне определить случаи, когда допускается бесплатное предоставление земель для ведения крестьянских (фермерских) хозяйств. В противном случае не совсем ясен механизм реализации п. 4 ст. 12 данного Закона, в соответствии с которым исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение четырнадцати дней принимает решение о предоставлении испрашиваемого земельного участка в собственность за плату или бесплатно или в аренду с приложением проекта его границ. ——————————— <26> См.: Федеральный закон от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». С изм. и доп., внесенными Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ // СЗ РФ. 2003. N 4. Ст. 2249; 2006. N 50. Ст. 5279.
Таким образом, в Тверской области на законодательном уровне не определены случаи бесплатной передачи земельных участков в собственность юридических лиц; отсутствует закон, предусматривающий случаи бесплатной передачи земель религиозным организациям в собственность; не определены случаи безвозмездной передачи земель из фонда перераспределения гражданам и юридическим лицам. В рамках реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» полагаем целесообразным принять норму о возможности бесплатного предоставления земельного участка для строительства жилых домов жилищно-строительным кооперативам, учитывая, что застройщиками в таком случае являются не инвесторы, а сами граждане, желающие улучшить свои жилищные условия. Таким образом, строительство жилья для граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, стало бы действительно доступней. 5. Не менее актуально и необходимо направление деятельности органов государственной власти по охране плодородия почв. В соответствии с Законом Тверской области «Об охране плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Тверской области» к полномочиям Администрации Тверской области в сфере охраны плодородия земель сельскохозяйственного назначения относятся разработка и реализация областных целевых программ охраны плодородия земель сельскохозяйственного назначения и разработка порядка финансирования программ повышения плодородия и ведения агроэкологического мониторинга земель сельскохозяйственного назначения. Областная целевая программа «Государственная поддержка развития агропромышленного комплекса Тверской области на 2006 — 2008 годы» <27> предусматривает финансирование мероприятий, направленных на сохранение плодородия почв. Отдельная целевая программа по данному вопросу в Тверской области не принималась. Около 40 субъектов Российской Федерации воспользовались правом законодательно урегулировать правоотношения в области охраны и повышения плодородия почв. ——————————— <27> См.: Областная целевая программа «Государственная поддержка развития агропромышленного комплекса Тверской области на 2006 — 2008 годы». Утв. Законом Тверской области от 13 марта 2006 г. N 15-ЗО // Тверские ведомости. 2006. N 11 (17 — 23 марта).
Земельное законодательство претерпело значительные изменения за последние 15 лет. Решив кардинально важные вопросы, необходимо обратить более пристальное внимание на формулировку норм, доведя их до точности, ясности, понятности. Кроме того, неизбежно встает вопрос о систематизации земельного законодательства на региональном уровне. Сущность систематизации законодательства состоит в том, что значительное число нормативных правовых актов, регулирующих однородные общественные отношения, все разнообразие существующего правового регулирования подвергается обобщению и упорядочению <28>. ——————————— <28> См.: Игнатьева И. А. Экологическое законодательство: Теория и практика систематизации: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 16.
Выбор формы систематизации во многом зависит от состояния нормативно-правового регулирования, в частности земельных отношений на региональном уровне. Во многих субъектах Российской Федерации приняты кодифицированные законодательные акты, в которых нашли свое закрепление полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, предоставленные им федеральным земельным законодательством. Так, более чем в половине субъектов Российской Федерации приняты региональные законы «О регулировании земельных отношений», которые содержат в себе более или менее систематизированные нормы земельного права в пределах полномочий субъекта Российской Федерации. Представляется, что в настоящее время настала необходимость разработки в Тверской области Закона «О регулировании земельных отношений», который последовательно урегулировал бы целый ряд вопросов в сфере земельных отношений. В частности, в нем должны найти закрепление полномочия законодательного органа государственной власти Тверской области, полномочия исполнительных органов власти Тверской области, полномочия органов местного самоуправления, а также все обозначенные выше вопросы. При разработке регионального Закона «О регулировании земельных отношений» необходимо учитывать то, что регулирование отношений по использованию и охране земель должно осуществляться исходя из необходимости сохранения других природных ресурсов и объектов, непосредственно связанных с землей. Активизация строительных работ, уплотнительная застройка, нарушение норм экологического законодательства при проектировании и размещении объектов достаточно часто приводят к вырубке зеленых насаждений в городах. Под строительство отводятся рекреационные зоны, водоохранные зоны <29>. На федеральном уровне регулирование практически ограничивается ст. 61 Федерального закона «Об охране окружающей среды» <30>, к тому же эта норма отсылочная, в соответствии с которой государственное регулирование в области охраны зеленого фонда поселений осуществляется в соответствии с законодательством. В некоторых субъектах Российской Федерации подобные законы действуют. Например, в Санкт-Петербурге принят Закон «Об охране зеленых насаждений». Ввиду того что причинение вреда окружающей среде недобросовестными землепользователями, землевладельцами и проч. приобретает массовый характер и при строительстве исчезают парки, скверы, благоустроенные зеленые районы, а динамика посадки не идет ни в какое сравнение с размерами вырубки насаждений, представляется необходимым урегулировать сложившуюся ситуацию законодательно. ——————————— <29> Подобная проблема характерна для многих городов. Так, в Твери были вырублены голубые ели с нарушением установленного порядка при строительстве пристройки к магазину (Дело N 2-2031/2003 // Архив Центрального суда г. Твери); уничтожаются зеленые насаждения в Тюмени. При норме 20 кв. м зеленых насаждений на одного человека в Тюмени теперь приходится 0,5 кв. м, в Омске — 9 кв. м, в Сургуте — 11 кв. м. См. подр.: Постников В. В праве на информацию отказать // Экология и право. 2005. N 2. С. 27. <30> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ и от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Принятие закона, объединяющего в себе все законодательные нормы, действующие в субъекте Российской Федерации в сфере земельных отношений, отражает зрелость развития регионального законодательства и способствует повышению эффективности их правоприменения субъектами земельных отношений.
