О ПРАВЕ ПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМ УЧАСТКОМ СОБСТВЕННИКОМ НЕДВИЖИМОСТИ
Д. А. ТОРКИН
Во все времена вопрос о правах на земельный участок собственника и расположенную на ней недвижимость был очень актуальным. Проблема в том, что отечественный правопорядок исторически допускает положение, при котором собственник недвижимости в силу разных причин не признается субъектом права собственности на земельный участок. Корни проблемы уходят к праву застройки дореволюционного и советского образца. Напомним, в силу ст. 542 Свода законов гражданских Российской империи, ст. 71 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. собственник земельного участка заключал с застройщиком договор, в силу которого застройщик имел право построить на земельном участке собственника недвижимое имущество и пользоваться им до наступления обусловленного срока за уплату собственнику вознаграждения. По истечении срока договора застройщик обязан был снести строение. Если строение застройщиком не уничтожалось, то оно считалось перешедшим в пользу собственника земельного участка <1>. ——————————— <1> См.: Кодификация российского гражданского права: Свод законов гражданских Российской империи, проект Гражданского уложения Российской империи, Гражданский кодекс РСФСР 1922 г., Гражданский кодекс РСФСР 1964 г. Екатеринбург: Издательство института частного права, 2003. С. 122 — 124, 625 — 627. Право застройки произошло от римского суперфиция (superficies), предоставлявшего суперфициарию «наследственное и отчуждаемое право пользования в течение длительного срока строением, возведенным на чужой земле». См.: Римское частное право: Учебник / Под ред. проф. И. Б. Новицкого и проф. И. С. Перетерского. М.: Юристъ, 2004. С. 214.
Право застройки наделяло застройщика временным правом собственности на строение, поскольку строение могло существовать в пределах срока действия договора с собственником земельного участка. Временное право собственности на строения, которое порождало право застройки, никак не отвечало интересам общества и подвергалось научной критике <2>. В конечном итоге от права застройки отказались <3>, заменив его правом бессрочного пользования земельным участком <4>. Собственники жилых домов получили долгожданную гарантию того, что право собственности на строения не будет ограничено сроком пользования земельным участком. ——————————— <2> А. В. Венедиктов писал, что «срочность права собственности несовместима с понятием права собственности, ибо несовместима с основным элементом этого права: с наличием у собственника своей власти над вещью, так как вещь не может считаться своей для собственника, если осуществлению его власти над нею ставится определенный срок». См.: Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность // Избранные труды по гражданскому праву. В 2 т. Т. II. М.: Статут, 2004. С. 308. <3> См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 февраля 1949 г. «О внесении изменений в законодательство РСФСР в связи с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 года «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов» // Ведомости ВС РСФСР. 1949. N 8. <4> См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г. «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов» // Ведомости ВС СССР. 1948. N 36. Постановление Совета Министров РСФСР от 1 марта 1949 г. N 152 «О порядке применения Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 февраля 1949 года «О внесении изменений в законодательство РСФСР в связи с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 года «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов» // Собрание постановлений и распоряжений Совета Министров РСФСР. 1949. N 1. Ст. 6.
В настоящее время право бессрочного пользования земельными участками поставлено законом на путь постепенного исключения из оборота. Законодатель отменил право бесплатной приватизации земельных участков собственниками недвижимости. Право бессрочного пользования юридических лиц подлежит переоформлению на право временного владения и пользования (аренды). При таких условиях широкое распространение получила практика предоставления земельных участков под существующими объектами во временное пользование на основании договора аренды. Правильно ли это — вопрос спорный. Так, не совсем ясно, как собственнику недвижимости можно передавать земельный участок лишь временно, если право собственности на недвижимость у него является не временным, а вечным. Логично предположить, что после прекращения права аренды земельного участка собственник обязан снести принадлежащую ему недвижимость. Найти иную интерпретацию временного пользования сложно. При таком развитии событий недалеко и до возврата к праву застройки, которое, напомним, допускало размещение строения на чужом земельном участке лишь на определенный срок. Подобное положение дел нельзя признать удовлетворительным. В вопросе прав на недвижимое имущество требуется полная уверенность в том, что собственник недвижимости не лишится своего имущества. В противном случае фундаментальный принцип неприкосновенности собственности (ст. 1 ГК РФ) рискует превратиться для собственника в законотворческий манифест. Права на земельные участки под существующие объекты, находящиеся в собственности, должны предоставляться либо на праве собственности, либо на праве бессрочного пользования, либо на ином виде права, который не был бы ограничен сроком <5>. Такой подход концептуально представляется верным и позволяет урегулировать диссонанс между вечностью права собственности на сооружение и временностью права аренды земельного участка. В конечном итоге нужно добиваться стабильности права собственности на недвижимость, а не подвергать его постоянным оговоркам и условиям. ——————————— <5> Например, представляется допустимым вариант с правом ограниченного владения земельным участком, который был предложен в Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. См.: Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе / Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства; Исслед. центр частного права; Под общ. ред. В. В. Витрянского, О. М. Козырь, А. А. Маковской. М.: Статут, 2004. С. 33 — 39. Отметим, что с момента принятия Концепции в 2003 г. право ограниченного владения земельным участком так и не получило законодательного закрепления.
Предоставление земельных участков в аренду оправданно в том случае, когда речь идет о новом строительстве либо использовании земельного участка в целях, не связанных с возведением объектов недвижимости (например, для сельскохозяйственных нужд). Арендатор, не сумевший построить объект в течение срока аренды земельного участка, возвращает участок собственнику, который получает возможность передать этот же участок другому, более эффективному арендатору. Если арендатор построил объект, то аренда должна быть заменена правом собственности в пользу арендатора или других управомоченных лиц. Весьма интересно положение собственника недвижимости в ситуациях, когда права на земельный участок под недвижимостью не подтверждаются документально. Исчезновение права на земельный участок достаточно часто встречается на практике. Например, это может произойти в результате истечения срока аренды земельного участка, в границах которого создан объект недвижимости. Однако чаще причина в другом. В советское время объекты строились на земельных участках, которые предоставлялись на праве бессрочного пользования (с 1950 г.). Право бессрочного пользования было (и есть) неотчуждаемо, в отличие от права собственности на недвижимость, что порождало трудности с подтверждением перехода права бессрочного пользования земельным участком. Особенно остро это ощущалось в ситуациях с частными домами. Любой частный дом рано или поздно отчуждался в пользу других лиц по договору или в порядке наследования без документального подтверждения органами власти факта перехода прав на земельный участок. Чтобы компенсировать проблему неотчуждаемости права бессрочного пользования земельным участком, действовало правило о том, что к приобретателю недвижимости автоматически переходят права на земельный участок в объеме, которым обладал прежний собственник (см., например, ст. 87 Земельного кодекса РСФСР 1970 г. <6>). Соответственно при отчуждении недвижимости к приобретателю переходило право бессрочного пользования земельным участком под недвижимостью. Это разумное правило отягчалось тем, что в документах на земельный участок никаких отметок о переходе права бессрочного пользования не осуществлялось, что доставляло массу неудобств новому собственнику. ——————————— <6> Ведомости ВС РСФСР. 1970. N 28. Ст. 581.
С точки зрения практики такой компромиссный подход едва ли можно признать приемлемым, поскольку во все времена права частных лиц на земельный участок подтверждались документами. В новейшее время законодателем были предприняты шаги на ликвидацию наследия советской эпохи, а именно состояния бесправия собственников недвижимости в отношении земельных участков. Предпринятые меры имеют явный позитивный заряд, однако избежать проблем не удалось. В первую очередь это связано с тем, что содержание некоторых юридических конструкций о правах на земельный участок недостаточно понятно. Так, закон (ст. 271, 552 ГК РФ) признает за собственником недвижимости право пользования земельным участком, природа которого не совсем ясна. В перечне вещных прав (ст. 216 ГК РФ) право пользования земельным участком не указано. Законодательство не предусматривает государственную регистрацию права пользования земельным участком. Обязательственной конструкции права пользования земельным участком закон также не предусматривает. Складывается впечатление, что право пользования земельным участком (ст. 271 ГК РФ) не имеет конкретного содержания. Этот вывод подтверждается изменениями в ст. 271 ГК РФ, согласно которым был исключен абзац, устанавливавший правило о том, что право пользования земельным участком под недвижимостью (ст. 271 ГК РФ) приравнивалось к праву постоянного пользования земельным участком (ст. 268 — 270 ГК РФ). Одновременно из ст. 268 ГК РФ исключили норму, признававшую в качестве основания приобретения права бессрочного пользования земельным участком наличие у лица на земельном участке недвижимого сооружения, находящегося в его собственности. Другими словами, законодатель дал понять, что ст. 271 ГК РФ не имеет отношения к праву бессрочного пользования земельным участком. По-видимому, он руководствовался практическими соображениями, направленными на ограничение возможности получения прав на земельный участок в обход решения компетентного органа власти о предоставлении земельного участка. Отделение права пользования земельным участком (ст. 271 ГК РФ) от права бессрочного (постоянного) пользования земельным участком (ст. 268 ГК РФ) только увеличило актуальность проблемы. Сложность ситуации усугубляется тем, что право пользования земельным участком (ст. 271 ГК РФ) решительно выбивается из нормативной процедуры идентификации прав на земельные участки, поскольку подразумевает свое существование автоматически, без постановки на кадастровый учет и государственной регистрации. Получается так, что границы земельного участка еще не определены, а право на земельный участок уже имеется. Как признают отдельные исследователи, право пользования земельным участком (ст. 271 ГК РФ) создано для ситуаций, когда право собственности на здание не подкреплено никаким правом на земельный участок <7>. Вполне возможно то, что право пользования (ст. 271 ГК РФ) введено законодателем не столько для того, чтобы подчеркнуть наличие у лица конкретного субъективного права на земельный участок, сколько с целью обеспечить право собственности на объект недвижимости с точки зрения правомерности его существования в пределах чужого земельного участка и правомерности дальнейшего беспрепятственного перехода к другому лицу при отчуждении объекта. ——————————— <7> По крайней мере такой ход мысли представлен при обосновании права ограниченного владения земельным участком. См.: Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. С. 33.
На практике отчуждение такой недвижимости сопряжено с серьезными затруднениями, поскольку государственная регистрация перехода прав на объект осуществляется на основании документов, подтверждающих права на земельный участок (ст. 25, 25.2, 25.3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» <8>). Собственник рискует столкнуться с непониманием регистрирующего органа относительно доводов о том, что у него имеется право пользования земельным участком в силу закона, поскольку по логике регистрационного законодательства права на земельный участок должны подтверждаться документами и без них государственная регистрация прав невозможна. ——————————— <8> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
И все же о каких правах говорится в ст. 271, 552 ГК РФ? Определенный результат в поиске содержания норм ст. 271, 552 ГК РФ достигается при изучении земельного законодательства, которое дублирует регулирование этих отношений наряду с гражданским законодательством. Согласно ст. 35 Земельного кодекса Российской Федерации <9> (далее — ЗК РФ) при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник. Некоторая вольность законодателя в терминологии (вместо цивилистического «права пользования» употреблено «право на использование») говорит о многом, и в первую очередь о том, что в ст. 271 ГК РФ не имеется в виду вид права, который подчиняется общему режиму законодательства о недвижимом имуществе. ——————————— <9> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
Этот вид права не может быть поставлен в один смысловой ряд с правом собственности и иными вещными правами. Речь идет о субъективном праве другого порядка. Как минимум об этом заставляет задуматься практика высших судебных инстанций. В частности, в п. 13 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» правоприменитель указывает на то, что согласно п. 1 ст. 35 ЗК РФ и п. 3 ст. 552 ГК РФ покупатель здания, строения, сооружения вправе требовать оформления соответствующих прав на земельный участок, занятый недвижимостью, необходимый для ее использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости, с момента государственной регистрации перехода права собственности на здание, строение, сооружение <10>. Как видно, правоприменитель совершенно четко дает понять, что прав на земельный участок у лица не имеется, есть только право на приобретение (оформление) права на земельный участок. Таким образом, возникает мысль о закреплении законодателем в ст. 271 ГК РФ, ст. 552 ГК, ст. 35 ЗК РФ конструкции права на приобретение права на земельный участок, условием существования которого является наличие у лица в собственности объекта недвижимости на соответствующем земельном участке. Подобная правовая конструкция напоминает то, что принято в науке называть секундарным правом <11>. ——————————— <10> Вестник ВАС РФ. 2005. N 5. <11> На современном этапе наиболее удобную и понятную формулировку секундарного права приводит В. А. Белов, считая таковым «систему юридически защищенных и признанных правопорядком возможностей правоспособного лица приобрести то или иное субъективное право…». См.: Белов В. А. Гражданское право: Общая часть: Учебник. М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2002. С. 552 — 553.
Судебную защиту указанное право может получить именно в интерпретации права на приобретение права на землю, а не вещного права, что, например, реализуемо через такой способ защиты, как признание права. Есть и другие варианты. Так, по одному из дел суд удовлетворил требование покупателя недвижимости, расположенной на неоформленном земельном участке, к администрации района о признании недействительным постановления главы администрации района о разделении земельного участка на несколько новых, поскольку, по мнению суда, у собственника в силу ст. 35 ЗК РФ возникло право пользования земельным участком в объеме, который был у продавца, и отделение от этого участка новых влечет нарушение его интересов <12>. ——————————— <12> См.: Определение ВАС РФ от 16 апреля 2008 г. N 4782/08 об отказе в передаче дела в Президиум ВАС РФ // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
В завершение попытаемся раскрыть аспект фактического пользования земельным участком, который присутствует в ст. 271, ст. 552 ГК РФ, ст. 35 ЗК РФ наряду с правом на приобретение права на землю. Едва ли могут возникнуть сомнения в том, что в силу названных норм собственник недвижимости до реализации права на приобретение права на земельный участок уже правомерно осуществляет пользование земельным участком. А раз правомерно, то можно констатировать состояние управомоченности лица в вопросе пользования, причем данное состояние управомоченности очень специфично, так как оно не привязано к кадастровому аспекту. Необходимо внести определенность в вопросе о том, обязан ли застройщик компенсировать собственнику недвижимости стоимость нереализованного права на приобретение земельного участка в собственность. Право на приобретение земельного участка собственником недвижимого имущества выражается в праве на действия уполномоченных органов власти по предоставлению земельного участка в собственность.
