ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ТЕРРИТОРИЙ ДЛЯ РАЗМЕЩЕНИЯ ИНЖЕНЕРНЫХ СЕТЕЙ И СООРУЖЕНИЙ В РФ
О. А. РОМАНОВ
Романов О. А., доцент, кандидат наук.
На практических примерах рассматриваются актуальные правовые проблемы, связанные с застройкой кварталов городов инженерными сетями (электричества, тепла, воды, канализации). Анализируются правоприменительные аспекты формирования инженерных сетей, порядка их технического учета. Отмечается, что орган государственной власти или орган местного самоуправления, собственник земельного участка могут отказаться от согласования размещения линейных сооружений на земельных участках по любым, часто совершенно необоснованным причинам, поскольку их перечень не предусмотрен федеральным законом.
On the basis of examples from practice the article considers topical legal problems related to development of the city with utility systems (electricity, heat, water, canalization). The article analyzes law application aspects of formation of utility systems, procedure for technical record thereof; notes that the state agency and local government agency, owner of land plot have the right to withdraw from approval of allocation of line structures on land plots due to any even unjustified reasons as the list thereof is not provided for by federal law <*>. ——————————— <*> Romanov O. A. Legal Regulation of Use of Territories for Allocation of Utility Connections and Buildings in the RF.
Постановка проблемы. В крупных городах сложилась ситуация, когда целые кварталы были застроены без учета инженерной подготовки территории и вновь возведенные жилые дома оказались без инженерных сетей (электричества, тепла, воды, канализации). Не были зарезервированы в необходимом количестве земельные участки для проектирования линейных сооружений либо после выдачи технических условий владельцем сетей оказывалось, что не представляется возможным прохождение отдельного линейного сооружения от точки подключения до возводимого объекта по причине отсутствия свободного коридора или отказа собственников (владельцев) земельных участков от согласования акта выбора трассы. Как следствие, разработанный проект в силу открывшихся обстоятельств приходилось списывать на убытки, а техническое задание отправлять на корректировку. Специфика линейных сооружений состоит в достаточной протяженности и прохождении по значительному количеству земельных участков. Необходим баланс интересов в вопросе соотношения прав собственников земельных участков, проектировщиков линейных сооружений, государства. Правовой вакуум заполняется отдельными нормами федеральных законов, подзаконными актами, законами субъектов РФ, обычаями делового оборота. Актуальность темы. 3 декабря 2008 г. в Комитете по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга состоялось совещание по вопросу создания нормативно-правовой базы для резервирования земель под государственные нужды. В совещании приняли участие представители отраслевых комитетов — Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству, Комитета по земельным ресурсам и землепользованию и Комитета по энергетике. Основная задача — не допустить выкупа в частную собственность и изменения функции данных земель, для чего к марту 2009 г. необходимо подойти с конкретными предложениями по резервированию земель под инженерно-транспортную инфраструктуру города, автомобильные дороги и прочие линейные и адресные объекты. Нормативно-правовая документация будет разрабатываться на основе Генерального плана и отраслевых генеральных схем. «Полигоном» для отработки общей стратегии разработки документации для последующего резервирования земель выбрана генеральная схема электроснабжения. До конца года должны быть выявлены все площадки по объектам энергетики. Выступая в начале 1990-х годов на международной конференции в Ленинграде, наши американские коллеги-проектировщики предупреждали относительно опасности повторить ошибки их исполнительной и законодательной ветвей власти: ни при каких условиях не передавать земли в городской черте в частную собственность, т. к. результатом станет коллапс, связанный с проектированием, строительством, ремонтом, реконструкцией инженерных сетей (линейных сооружений), которые должны будут пройти по частной собственности, и договориться об этом будет порой невозможно. Для целей данной статьи под инженерными сетями (линейными сооружениями) понимаются инженерно-строительные объекты с технологическими устройствами, составляющими с ними единое целое или законченное функциональное единство, предназначенные для транспортирования жидкостей, газов, передачи энергии, сигнала. К инженерным сетям отнесены водопроводные, канализационные, тепловые, газопроводные сети, сети наружного освещения, кабельные линии, магистральные трубопроводы. ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» говорит о дорогах, линиях электропередачи, линиях связи, нефте-, газо — и иных трубопроводах, железнодорожных линиях и других подобных сооружениях. Градостроительный кодекс понимает под такими объектами сети инженерно-технического обеспечения, линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии.
Вопрос о согласовании прохождения инженерных сетей с собственником земельного участка
Пример. Между ООО и ОАО был заключен договор об оказании услуг по присоединению мощности. По данному договору ООО должно оплатить процент от ориентировочной стоимости договора, выполнить комплекс проектных и строительно-монтажных работ согласно условиям присоединения и передать на баланс вновь построенное оборудование. После заключения договора ООО заключило договор с субподрядной организацией на выполнение проектных и строительных работ и оплатило аванс. При проектировании воздушной линии (ВЛ) был определен наиболее подходящий маршрут строительства, который проходил по земельным участкам, находящимся в собственности. ООО направило письменные запросы с прилагаемыми планами трасс собственникам земельных участков. Добиться согласования строительства ВЛ от собственника земель ООО так и не удалось. После получения официального отказа ООО на строительство ВЛ ООО незамедлительно направило оповещение в ОАО о необходимости корректировки условий присоединения.
Неэффективность процедуры согласований
Во-первых, орган государственной власти или орган местного самоуправления, собственник земельного участка могут отказаться от согласования размещения линейных сооружений на земельных участках по любым, часто совершенно необоснованным причинам, поскольку их перечень не предусмотрен федеральным законом. Во-вторых, процедура разрешения споров и снятия разногласий при согласовании прохождения линейных сооружений по земельным участкам не предусмотрена, что приводит к невозможности установления приоритета при строительстве и проектировании инженерных сетей. В-третьих, процесс подготовки, согласования и утверждения проектов линейных сооружений занимает не менее года и связан с большими административными, техническими и материальными издержками.
Вопрос соотношения прав и интересов проектировщиков линейных сооружений при определении приоритетности прохождения инженерных сетей
Пример. На основании технических заданий две проектные организации выполнили проекты: первая — проект строительства ВЛ, вторая — проект водоводов. При принципиальном согласовании в отделе подземных сооружений КГА было прописано условие: увязать между собой указанные проектные материалы, устройство сетей согласовать с заинтересованными землепользователями. Последние, рассмотрев представленные проекты двух совершенно разных сетей, согласовали их прохождение в одном и том же коридоре, что привело к наложению одних линейных сооружений на другие. Проектировщики не были поставлены владельцем земельного участка в известность о существовании конфликта интересов. На стадии окончательного согласования рабочего проекта встал вопрос о приоритетности. Что более значимо для страны: Программа «Реконструкция и развитие головных источников инженерного обеспечения и магистральных сетей в зоне энергоснабжения ОАО «Ленэнерго» на 2005 — 2010 годы» или Программа строительства водоводов для Санкт-Петербурга? Вода нужна людям, так же как и электричество, но воду научились продавать в бутылках, энергию пока не продают таким способом в розницу. Если подходить с доктринальных позиций, приоритетами Энергетической стратегии являются: полное и надежное обеспечение населения и экономики страны энергоресурсами по доступным и вместе с тем стимулирующим энергосбережение ценам, снижение рисков и недопущение развития кризисных ситуаций в энергообеспечении страны <1>. Вопрос о том, что предпочесть: увеличение надежности электроснабжения потребителей или водоснабжение, был поставлен перед профильным комитетом Правительства Санкт-Петербурга. Арбитр в решении указанной проблемы — Комитет по энергетике и инженерному обеспечению (КЭиИО) высказал свою однозначную позицию. КЭиИО не возражает против строительства воздушной линии. На основании заявленных проектов баланс интересов так и не был найден. ГУП «Ленгипроинжпроект» (ЛГИП) — генеральный проектировщик схем водоснабжения, водоотведения Санкт-Петербурга на период до 2025 г. в лице ГИПа М. А. Гордина вместо поиска компромиссного решения предложил проектировщику ВЛ оплатить счет в размере 70 000 руб. за то, что генеральный проектировщик схем водоснабжения снизойдет до ознакомления с существом вопроса. Простота и вместе с тем конкретность в вопросах вымогательства денег за исходные данные и согласования всегда представляли собой отличительную черту крупных в прошлом проектных институтов. Справедливости ради необходимо заметить, что любая качественная работа должна быть оплачена. На практике ситуацию можно проиллюстрировать следующим примером. Для выполнения технического задания на электроснабжение жилого дома возникла необходимость получить план прохождения кабельных линий по подвалу подстанции (ПС). Проект ПС был разработан ЛГИП. Признавая наличие авторских прав на проектную документацию, следовало бы заплатить за право пользования подобной документацией, однако материалы проекта не соответствовали реальному положению дел на подстанции. Приобретя подобную документацию, ее нельзя было бы использовать для выполнения проекта и передачи построенной КЛ на баланс владельца сети. Подводя итог, следует отметить, что проблема заложена не в правоприменительной практике, допустившей подобную ситуацию, а в людях, которые по своему разумению трактуют государственный и корпоративный интерес. ——————————— <1> Энергетическая стратегия России на период до 2020 г.
Вопрос соотношения прав и интересов проектировщика линейных сооружений, инвестора и владельца территории при определении приоритетности прохождения инженерных сетей
Порядок предоставления земельных участков для строительства и реконструкции из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, определяется Земельным кодексом РФ, Градостроительным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ, Федеральными законами от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ «О землеустройстве» и подзаконными нормативными актами. На основании ст. 2 Земельного кодекса РФ данные отношения также регулируются законами и актами исполнительных органов власти субъектов Федерации и актами органов местного самоуправления. В городе на Неве действуют Закон Санкт-Петербурга от 17 июня 2004 г. N 282-43 «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции» (далее — Закон СПб. N 282-43), Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 сентября 2004 г. N 1592 «Об утверждении Положения о порядке принятия решений о предоставлении объектов недвижимости для строительства и реконструкции». В соответствии с Законом СПб. N 282-43 под целевым предоставлением понимается предоставление объектов недвижимости под строительство (реконструкцию) без проведения торгов или в случае признания торгов несостоявшимися. Целевое предоставление объектов недвижимости для строительства (реконструкции) может осуществляться по решению Правительства Санкт-Петербурга. Целевое предоставление объектов недвижимости для строительства включает в себя два этапа: — предоставление земельного участка для проведения изыскательских работ в целях определения возможности размещения объекта недвижимости; — предоставление земельного участка для проектирования и строительства объекта недвижимости. Для целей настоящей статьи целевое предоставление земельных участков осуществляется лицам, имеющим право в силу гражданского законодательства требовать от Санкт-Петербурга заключения договора об установлении сервитута для прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов и иных инженерных коммуникаций, обеспечивающих деятельность городского хозяйства. Если участок не был предоставлен в рамках целевого назначения для проектирования линейных сооружений, возможно установление сервитута для того земельного участка, по которому пройдут инженерные сети. Основанием для этого служат технические характеристики линейных сооружений, которые в большинстве случаев не приводят к существенным затруднениям или невозможности использования собственником своего земельного участка. Имеет место неопределенность в вопросе о возможности владельца линейного сооружения использовать конкретный земельный участок для целей строительства и эксплуатации соответствующих сооружений. Практический пример. В рамках строительства энергоцентра был выполнен проект прокладки теплосети, получены согласования владельца сети, комитета по благоустройству и дорожному хозяйству. Районный архитектор КГА отказал в своем согласовании проекта на том основании, что линейное сооружение подпадает под инвестиционный проект, предполагаемый к реализации через несколько лет. На конструктивное предложение со стороны проектной организации определить дальнейшие действия в части получения согласований заинтересованных землепользователей архитектор сослалась на большую занятость и отказалась продолжать диалог. Аналогичные вопросы, поставленные перед начальником Управления застройки города (УЗГ КГА), нашли свое понимание, и был прописан алгоритм получения согласования. Для определения возможности размещения теплосети необходимо было получить согласование организации, выполнявшей проект планировки и проект межевания на территории данного квартала. На письменное обращение в указанную организацию было выдано соответствующее согласование при уведомлении третьей организации о выполнении проекта. Указанная в письме третья организация была в письменном виде проинформирована и дала письменный ответ о том, что проект не затрагивает их интересы, т. к. не проходит по территории, которую они занимают. В теории согласование заинтересованного землепользователя в идеале должно содержать следующие сведения: 1) наименование и реквизиты собственника (законного владельца); 2) определение согласованных площади, границ, места расположения инженерных сетей; 3) срок, на который выдано согласие; 4) не должно содержать дополнительных условий. После получения согласований, прописанных начальником УЗГ КГА, было сделано повторное обращение в адрес районного архитектора КГА. Последовал очередной предсказуемый отказ, основанием послужила банальная личная заинтересованность при исполнении должностных обязанностей, которая на практике привела к конфликту интересов. Подвести итог можно, сформулировав позицию, которую занял начальник УЗГ КГА. Если инвестор заинтересован в реализации инвестпредложения, его интересы не должны быть поставлены в приоритетное положение по отношению к строительству линейного сооружения, поскольку последнее возводится прежде всего в интересах города, а инвестор в данном случае имеет свой коммерческий интерес и Комитет не должен и не имеет права заниматься защитой интереса коммерческой организации.
Вопросы компетентности и конфликт интересов сторон
Наверное, не есть хорошо, когда филолог становится энергетиком; однако гораздо хуже, когда архитектор не владеет своей специальностью даже в рамках должностной инструкции. В первом случае в России возможна ситуация, когда представитель энергетической компании общается с выходцами из Марокко на французском (во время их работы по прокладке кабельной линии 10 кВ). Во втором — некомпетентность районного архитектора (государственного служащего) приводит к боязни принять обоснованное решение по тому или иному проекту. Следствием этого в широком смысле является нарушение интересов государства, в более узком — подобное бездействие вступает в противоречие со многими из обязанностей гражданского служащего, перечисленными в ст. 15 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», как-то: «Поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей». Не должно быть в практической работе специалиста Комитета по градостроительству и архитектуре типичных ситуаций, когда решение о визировании проектной документации для отдела подземных сооружений принимается в течение тридцати и более минут. Сегодня в вопросах проектирования и строительства мы стоим перед фактом, когда гражданские служащие не могут решать поставленные перед ними задачи. Бессилие руководства подкрепляется матерными изречениями в адрес подчиненных, не способных наладить работу. Специалист в области проектирования, будь то инженер-проектировщик или эксперт, должен знать историю, обобщенную и систематизированную в СНиПах и иже с ними технических регламентах, жить настоящим (быть практиком) и прогнозировать будущее (уметь предвидеть последствия принимаемых им и его коллегами решений). В проектировании и строительстве мы должны понимать, что при стремлении к систематизации не существует единых решений. Они всегда будут отличаться в зависимости от технического задания или технических условий на проектирование, геологии, окружающей застройки. Данное мнение можно проиллюстрировать примером строительства трансформаторных подстанций (ТП). В советский период строительство велось из тех материалов, которые были в наличии, иногда без проекта, и если сегодня при выполнении проектов реконструкции этого не учитывать, то завести электрокабель в ТП будет затруднительно, если не сказать невозможно.
Формирование инженерных сетей
Нормативное основание: ФЗ от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Приказ ГУ ГУИОН N 42 от 23 июня 2005 г., утверждающий Инструкцию о порядке изготовления документов при технической инвентаризации и техническом учете линейно-протяженных объектов. Инженерные сети могут формироваться несколькими способами: — в качестве обособленного объекта недвижимого имущества (как главная вещь и (или) как принадлежность к главной вещи); — формирование инженерной сети как части сложной недвижимой вещи. Работы по формированию инженерных сетей включают: 1. Предварительное ознакомление с проектной, исполнительной и другой документацией, описывающей инженерную сеть. 2. Определение способа формирования. 3. Изготовление и согласование проекта формирования (по необходимости). 4. Техническую инвентаризацию, проверку характеристик, изготовление итогового технического документа на объект. 5. По результатам проведения технической инвентаризации и проверки характеристик инженерных сетей составляется технический паспорт.
Изготовление документов, описывающих линейно-протяженные объекты
Заявление и в качестве приложений: — физическими лицами — документы, удостоверяющие личность; — юридическими лицами — документы, подтверждающие правоспособность юридического лица; — представителями физических и юридических лиц — документы, подтверждающие наличие полномочий на представление интересов физического или юридического лица в ГУ ГУИОН; — документы, подтверждающие права заявителя в отношении инженерной сети, либо иные документы, подтверждающие наличие права на обращение за изготовлением документов, описывающих инженерную сеть; — проектная и рабочая документация, описывающая инженерную сеть; — материалы геодезической контрольно-исполнительной съемки инженерной сети, выполненной в соответствии со СНиП 3.01.03-84 «Геодезические работы в строительстве», СНиП 11-02-96 «Инженерные изыскания для строительства. Основные положения», СНиП 11-104-97 «Инженерно-геодезические изыскания для строительства», включающие в себя: план инженерной сети масштаба 1:500 с указанием поворотных и характерных точек со штампом приемки выполненных работ отделом геолого-геодезической службы ГГС КГА в соответствии с распоряжением мэра Санкт-Петербурга от 18 февраля 1994 г. N 143-р «О порядке проведения топографо-геодезических работ и инженерных изысканий в Санкт-Петербурге» в бумажном и электронном виде; продольный профиль инженерной сети с указанием вертикальных изломов и обозначением абсолютных отметок и глубин залегания инженерной сети и расстояний между поворотными и характерными точками в бумажном и электронном виде; каталог координат поворотных и характерных точек инженерной сети с указанием расстояний между ними в бумажном и электронном виде.
Порядок технического учета инженерных сетей
Проектно-инвентаризационное бюро (ПИБ) изготавливает технический паспорт на сооружение — линейно-протяженный объект, содержащий следующие разделы: I. Ситуационный план. II. Сведения о земельном участке. III. Общие данные, сведения о наименовании, назначении, документах о приемке инженерной сети в эксплуатацию. IV. План инженерной сети, выполненный в стандартном читаемом масштабе в соответствии с условными знаками для топографических планов масштабов 1:5000, 1:2000, 1:1000 и 1:500. V. Продольный профиль инженерной сети с указанием вертикальных изломов и обозначением абсолютных отметок и глубин залегания инженерной сети и расстояний между поворотными и характерными точками. VI. Экспликация элементов инженерной сети, в которую вносятся сведения о наименовании элементов инженерной сети, их технических характеристиках (год постройки, количество ниток, материал, диаметр, давление, протяженность, опоры, колодцы, задвижки и пр.) и характеристике местности, увязанных с номерами участков в разделе: — для водопровода: колодцы с запорной арматурой, аварийные выпуски; — для теплосетей и горячего водоснабжения: коверы, компенсаторы; — для газопроводов: коверы, сифоны, контрольные трубки, скважины; — для нефтепроводов: скважины, мерники; — для телефонной сети: распредшкафы, подключения; — для силовых сетей: киоски. VII. Исчисление восстановительной и действительной стоимости инженерной сети осуществляется на основании данных визуального обследования доступных элементов инженерной сети расчетным путем. При необходимости указывается балансовая стоимость инженерной сети с отметкой о том, что данная информация указана по данным заявителя. В качестве заключения по существу вопроса компетентности и конфликта интересов сторон при проектировании и строительстве следует отметить, что нет на свете невозможных вещей. Бывают только вещи невозможные лично для тебя — причем временно невозможные, если правильно к ним относиться. Для достижения результата в части завершения проектирования и строительства инженерных сетей необходимо выработать правовую позицию, подкрепленную материалами проекта. В подобном случае основания для отказа в согласовании будут устранены или будут устранены те лица (государственные служащие), которые занимают неправовую позицию при решении вопроса (как пример — должностные ротации в структуре Ростехнадзора). Место и роль государства в вопросе правового регулирования использования территорий для размещения инженерных сетей и сооружений в РФ основываются на государственной энергетической политике. Проведение долгосрочной государственной энергетической политики для защиты прав и законных интересов граждан и экономических агентов, эффективного управления государственной собственностью, достижения качественно нового состояния энергетического сектора основано на следующих принципах: последовательность действий государства по реализации важнейших стратегических ориентиров развития энергетики; заинтересованность в создании сильных, устойчиво развивающихся и готовых к конструктивному диалогу с государством энергетических компаний; обоснованность и предсказуемость государственных регулирующих воздействий, стимулирующих частную предпринимательскую инициативу в реализации целей государственной политики, в том числе в инвестиционной сфере.
