(Васильев Ф. П., Яковлев В. А., Наумова Е. И.) («Административное право и процесс», 2011, N 1)
ОСОБЕННОСТИ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ
Ф. П. ВАСИЛЬЕВ, В. А. ЯКОВЛЕВ, Е. И. НАУМОВА
Васильев Федор Петрович, ведущий научный сотрудник НЦ Академии управления МВД России, доктор юридических наук, член Российской академии юридических наук.
Яковлев Виталий Александрович, начальник управления по делам соотечественников ФМС России.
Наумова Елена Игоревна, Московский институт юриспруденции.
Стратегия развития информационного общества в России предусматривает повышение эффективности государственного управления. Наиболее важными задачами при этом являются обеспечение эффективного межведомственного и межрегионального информационного обмена, интеграция государственных информационных систем и ресурсов, увеличение объемов и качества государственных услуг, предоставляемых организациям и гражданам в электронном виде, и др.
Ключевые слова: делопроизводство, органы исполнительной власти, информационный обмен, интеграция, государственная тайна, государственная регистрация.
Peculiarities of record keeping in federal agencies of executive power in Russia F. P. Vasil’ev, V. A. Yakovlev, E. I. Naumova
The strategy of development of informational society in Russia provides for increase of efficiency of state management. At that the most important tasks are ensuring efficient inter-departmental and inter-regional informational interchange; integration of state informational systems and resources; increase of volumes and quality of state services provided to organizations and citizens in electronic form and etc.
Key words: record keeping, agencies of executive power, informational interchange, integration, state secret, state registration.
Постановлением Правительства России от 15 июня 2009 г. N 477 утверждены Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти. Приказом Росархива от 23 декабря 2009 г. N 76 утверждены Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. Рекомендации разработаны в целях оптимизации процедуры и порядка разработки федеральными органами исполнительной власти инструкций по делопроизводству, определения их структуры и содержания. Они рассчитаны на применение подразделениями федеральных органов исполнительной власти, ответственными за организацию и ведение делопроизводства (служба делопроизводства — канцелярии, секретариат), при разработке ими инструкции по делопроизводству (далее — Инструкция по делопроизводству). При этом Методические рекомендации не распространяются на организацию работы с документами, содержащими сведения, составляющие государственную тайну. Определен порядок разработки, а также утверждено внесение изменений в Инструкцию по делопроизводству. Так, в частности, Инструкция по делопроизводству разрабатывается службой делопроизводства на основании приказа федерального органа исполнительной власти. В соответствии с Правилами делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, утвержденными Постановлением Правительства России от 15 июня 2009 г. N 477, проект Инструкции по делопроизводству согласовывается с соответствующими подразделениями и с заместителем руководителя федерального органа исполнительной власти, курирующим вопросы информационного и документационного обеспечения. И кроме того, в соответствии с п. 3 Правил делопроизводства разработчик направляет проект Инструкции по делопроизводству на согласование в Росархив <1>. ——————————— <1> Административный регламент по предоставлению Росархивом государственной услуги «Согласование положений о центральных экспертных комиссиях, центральных архивах и иных нормативных правовых актов по архивному делу федеральных органов государственной власти и подведомственных им органов и организаций, а также инструкций по делопроизводству федеральных органов государственной власти» (утвержден Приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 23 ноября 2007 г. N 1322, зарегистрирован Минюстом России 21.02.2008, N 11202). Дополнительно см.: Васильев Ф. П. Административный регламент МВД России: Учебное пособие. Москва: Академия управления МВД России; Изд-во «Новое время». Чебоксары, 2010. 600 с.
При наличии у Росархива замечаний по проекту Инструкции по делопроизводству служба делопроизводства дорабатывает проект Инструкции по делопроизводству и повторно представляет его на согласование в Росархив. Когда по проекту Инструкции по делопроизводству имеются разногласия, проводятся согласительные процедуры (совещания) между представителями Росархива и федерального органа (скажем, МВД, ФМС, Минздравсоцразвития, ФСНК России и др. — т. е. разработчики) в целях выработки взаимоприемлемого решения. Решение о согласовании Инструкции по делопроизводству оформляется письмом Росархива, направляемым в адрес разработчика, и после согласования с Росархивом Инструкция по делопроизводству утверждается приказом соответствующего федерального органа исполнительной власти. В последующем она доводится до сведения структурных подразделений. Внесение изменений в Инструкцию по делопроизводству осуществляется приказом федерального органа исполнительной власти (скажем, ФМС России) после их согласования с Росархивом, а территориальные органы разрабатывают инструкцию по делопроизводству, основываясь на положениях Инструкции по делопроизводству, в структуру которого они входят, и руководствуясь Методическими рекомендациями Росархива. Безусловно, положения Инструкции по делопроизводству распространяются на организацию работы с документами независимо от вида носителя, в том числе с электронными документами, включая подготовку, обработку, хранение и использование документов, осуществляемую с помощью информационных технологий. Системы электронного документооборота (системы автоматизированной обработки документов), применяемые в государственном органе, должны обеспечивать выполнение требований Инструкции по делопроизводству. При этом следует отметить также следующие аспекты: — положения Инструкции по делопроизводству не распространяются на организацию работы с документами, содержащими сведения, составляющие государственную тайну; — особенности работы с документами, содержащими конфиденциальную информацию (служебную и иную тайну, персональные данные), регулируются специальными нормативными актами (инструкциями, положениями, правилами), утверждаемыми руководителем; — требования Инструкции по делопроизводству к работе с бухгалтерской, научно-технической и другой специальной документацией распространяются лишь в части общих принципов работы с документами, а также подготовки документов к передаче на архивное хранение; — организацию, ведение и совершенствование делопроизводства на основе единой политики, использование современных информационных технологий в работе с документами и методическое руководство и контроль за соблюдением установленного порядка работы с документами в структурных подразделениях осуществляет служба делопроизводства соответствующего государственного органа; — функции, задачи, права и ответственность службы делопроизводства регламентируются положением о ней; — должностные обязанности работников службы делопроизводства и работников, отвечающих за организацию работы с документами в структурных подразделениях государственного органа, устанавливаются должностными регламентами. Непосредственное ведение делопроизводства в структурных подразделениях осуществляется секретарем подразделения или работником, назначенным приказом руководителя и совмещающим выполнение делопроизводственных обязанностей с функциональными обязанностями. Инструкцией по делопроизводству предусматривается, что: — содержание служебных документов не подлежит разглашению и передача служебных документов, их копий, проектов сторонним организациям допускается только с разрешения руководителя данного госоргана; — работники соответствующих структурных подразделений несут дисциплинарную и иную установленную законодательством РФ ответственность за несоблюдение требований Инструкции по делопроизводству; — при уходе в отпуск, выезде в командировку, на время болезни или в случае увольнения и перемещения по службе. Работники обязаны передать все находящиеся у них документы работнику, ответственному за делопроизводство структурного подразделения, или другому работнику по указанию руководителя подразделения, а при увольнении или переводе по службе работника передача документов и дел осуществляется по акту. Необходимостью учета правительственных требований, а также требований Росархива, на наш взгляд, является также и установление ими основных понятий (терминов); в частности, даны следующие определения (терминов): — документирование — фиксация информации на материальных носителях в установленном порядке; — делопроизводство — деятельность, обеспечивающая создание официальных документов и организацию работы с ними в федеральных органах исполнительной власти; — документ — официальный документ, созданный государственным органом, органом местного самоуправления, юридическим или физическим лицом, оформленный в установленном порядке и включенный в документооборот федерального органа исполнительной власти; — электронный документ <2> — документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме; ——————————— <2> Определение понятия действует до вступления в силу ФЗ о внесении изменений в Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
— автор документа — физическое или юридическое лицо, создавшее документ; — вид документа — принадлежность документа к определенной группе документов по признакам содержания и целевого назначения; — оформление документа — проставление необходимых реквизитов, установленных правилами документирования; — электронная цифровая подпись <3> — реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки, полученный в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и позволяющий идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе; ——————————— <3> Определение понятия действует до вступления в силу ФЗ «Об электронной подписи».
— реквизит документа — обязательный элемент оформления документа; — бланк документа — набор реквизитов, идентифицирующих автора официального письменного документа; — подлинник документа — первый или единственный экземпляр документа; — копия документа — документ, полностью воспроизводящий информацию подлинника документа и его внешние признаки, не имеющий юридической силы; — заверенная копия — копия документа, на которой в соответствии с установленным порядком проставляют необходимые реквизиты, придающие ей юридическую силу; — обращение гражданина — направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления; — юридическая сила документа — свойство официального документа, сообщаемое ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленным порядком оформления; — унифицированная форма документа — совокупность реквизитов и типовых фрагментов текста документа, установленных в соответствии с решаемыми в данной сфере деятельности задачами и расположенных в определенном порядке на носителе информации; — шаблон бланка (унифицированной формы документа) — бланк документа (унифицированная форма документа), представленный в электронной форме; — документооборот — движение документов с момента их создания или получения до завершения исполнения, помещения в дело и (или) отправки; — объем документооборота — количество документов, поступивших в организацию и созданных ею за определенный период; — регистрация документа — присвоение документу регистрационного номера и запись в установленном порядке сведений о документе; — номенклатура дел — систематизированный перечень наименований дел, формируемых в федеральном органе исполнительной власти, с указанием сроков их хранения; — экспертиза ценности документов — изучение документов на основании критериев их ценности в целях определения сроков хранения документов и отбора их для включения в состав Архивного фонда РФ; — дело — совокупность документов или отдельный документ, относящиеся к одному вопросу или участку деятельности федерального органа исполнительной власти; — формирование дела — группировка исполненных документов в дело в соответствии с номенклатурой дел; — служба делопроизводства — структурное подразделение федерального органа исполнительной власти, на которое возложены функции по ведению делопроизводства, а также лица, ответственные за ведение делопроизводства в других структурных подразделениях федерального органа исполнительной власти. С другой стороны, каждый разработчик с учетом специфической деятельности своего ведомства и в целях конкретизации вправе дополнить внутриведомственные термины. Он обязан также соблюдать правила создания документов в своем ведомстве, в том числе бланков и документов. Службы делопроизводства при разработке и изготовлении бланков документов должны руководствоваться ФКЗ от 25 декабря 2000 г. N 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации» (СЗ РФ. 2000. N 52 (часть I). Ст. 5021), Постановлением Правительства России от 27 декабря 1995 г. N 1268 «Об упорядочении изготовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации» (СЗ РФ от 8 января 1996 г. N 2. Ст. 123). В частности, ФКЗ от 25 декабря 2000 г. N 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации» установлено, что на бланках федеральных органов исполнительной власти помещается изображение Государственного герба РФ <4> в одноцветном варианте. И в соответствии с Постановлением Правительства России от 27 декабря 1995 г. N 1268 «Об упорядочении изготовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации». Изготовление печатей и бланков с воспроизведением Государственного герба РФ осуществляют полиграфические и штемпельно-граверные предприятия, имеющие сертификаты о наличии технических и технологических возможностей для изготовления указанного вида продукции на должном качественном уровне. Их изготовление осуществляется по заказам разработчиков. ——————————— <4> Дополнительно см.: ФКЗ от 23 июля 2010 г. N 5-ФКЗ «О внесении изменений в статью 3 Федерального конституционного закона «О Государственном флаге Российской Федерации» // Российская газета. 27.07.2010 (СЗ РФ. 2000. N 52. Ст. 5020; 2002. N 28. Ст. 2782).
В Инструкции по делопроизводству устанавливается, какие бланки изготавливаются типографским способом, средствами оперативной полиграфии или с помощью компьютерной техники. В ней может быть предусмотрено использование следующих видов бланков документов разработчика: бланк приказа; бланк распоряжения; бланк указания; бланк постановления; бланк протокола; бланк письма данного госоргана; бланк письма должностного лица (руководителя, заместителя руководителя); бланк структурного подразделения (координационного или совещательного органа). При необходимости могут использоваться бланки других видов документов. Бланки документов разрабатываются на основе углового или продольного варианта расположения реквизитов: при угловом варианте реквизиты бланка располагаются в верхнем левом углу, при продольном — посередине листа вдоль верхнего поля. Инструкцией по делопроизводству устанавливаются единые правила: — состав реквизитов для каждого вида бланков; — оформление реквизитов документов, состав реквизитов конкретного документа определяется его видом и назначением; — подготовка нормативных правовых актов; — оформление отдельных видов документов в федеральных органах исполнительной власти. Инструкция по делопроизводству также устанавливает требования к подготовке отдельных видов документов, в частности приказов и распоряжений. Приказы и распоряжения, являющиеся индивидуальными правовыми актами, оформляют решения персонального характера (кадровые приказы), решения по оперативным, организационным и другим вопросам работы федерального органа исполнительной власти, рассчитанные на разовое выполнение. В документе также определены правила ведения служебных переписок. Служебная переписка — различные виды официальных документов информационно-справочного характера, используемых для обмена информацией в деятельности органов власти, организаций и граждан. Виды деловой переписки и их названия — деловое (служебное) письмо, телеграмма, телекс, факсограмма (факс), телефонограмма, электронное письмо (электронное сообщение) — сложились в зависимости от способов передачи деловой информации: по каналам почтовой связи или посредством электросвязи. Деловое (служебное) письмо — документ информационно-справочного характера, направляемый органом власти, организацией, должностным лицом адресату (органу власти, организации или лицу) по почтовой связи. Телеграмма — документ информационно-справочного характера, направляемый адресату (органу власти, организации или лицу) по телеграфной сети общего пользования. Телекс (телетайпограмма) — телеграмма, передаваемая по абонентской телеграфной (телексной) сети. Факсограмма (факс) — получаемая на бумажном носителе копия документа (письменного, графического, изобразительного), переданного по каналам факсимильной связи. Телефонограмма — документ информационного характера, передаваемый и получаемый по телефонной связи. Электронное письмо (электронное сообщение) — документ информационно-справочного характера, передаваемый и получаемый по электронной почте. Электронное письмо имеет статус документа, если оно заверено электронной цифровой подписью. Должностным лицам (разработчикам), имеющим непосредственное отношение к вопросам делопроизводства, также следует учитывать такое понятие, как «записки» (аналитическая, докладная, служебная, объяснительная). Так, в Инструкции по делопроизводству устанавливаются: виды записок, создаваемых в госоргане и используемых для информационного обмена между структурными подразделениями, должностными лицами, работниками; порядок составления записок (на бумажном носителе или в электронной форме); реквизиты записок различных видов и их оформление; структура текста аналитической (докладной, служебной, объяснительной) записки. Инструкция по делопроизводству устанавливает следующие обязательные реквизиты докладной (аналитической, служебной, объяснительной) записки: наименование структурного подразделения — автора документа; вид документа; дата документа, регистрационный номер (если в госоргане ведется учет внутренних информационно-справочных документов); название документа (заголовок к тексту), когда текст более 4 — 5 строк; адресат (должностное лицо федерального органа исполнительной власти); подпись. До представления соответствующему должностному лицу записки (докладные, аналитические, служебные, объяснительные) при необходимости визируются заинтересованными должностными лицами. Что же касается организации документооборота на современном этапе, то необходимо соблюдать принципы организации документооборота; в частности, в Инструкции по делопроизводству содержатся положения, устанавливающие: прием и первичную обработку поступающих документов; предварительное рассмотрение документов; порядок регистрации поступающих документов; порядок рассмотрения документов руководством федерального органа исполнительной власти и доведения документов до исполнителей; порядок регистрации отправляемых документов; порядок отправки документов; порядок обработки и учета иностранной корреспонденции; порядок регистрации и прохождения внутренних документов; — учет и анализ объемов документооборота: организацию работы с документами в структурных подразделениях государственного органа. При организации документооборота в госоргане следует исходить из следующих принципов: централизация операций по приему и отправке документов; распределение документов на документопотоки, имеющие одинаковый маршрут (маршрутизация документов); организация предварительного рассмотрения поступающих документов; исключение возвратных движений документа, не обусловленных деловой необходимостью; однократность регистрации документов; устранение необоснованных согласований проектов документов; регламентация операций по обработке, рассмотрению и согласованию документов. В документообороте в соответствии с особенностями технологической обработки выделяются документопотоки: поступающая документация (входящая); отправляемая документация (исходящая); внутренняя документация. В составе входящей и исходящей документации могут выделяться: — документы, поступившие из Правительства и Администрации Президента РФ, Госдумы, Совета Федерации Федерального Собрания, высших судов (Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд), Счетной палаты РФ, Центрального банка РФ и других подобных организаций; — документы из других органов государственной власти, органов местного самоуправления; — документы территориальных органов федерального органа исполнительной власти в субъектах РФ; — обращения граждан; — запросы депутатов Госдумы и членов Совета Федерации, депутатов законодательных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления; — документы из государственных и негосударственных организаций, не подведомственных федеральному органу исполнительной власти; — документы из правительственных и неправительственных организаций зарубежных стран и другие группы документов. В госучреждения доставка и отправка документов осуществляются средствами почтовой связи, фельдъегерской связи и электросвязи.
